我国国有资本经营预算支出的理性思考

李昌庚

1  我国现有国有资本经营预算支出范围

根据2007年发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定，国有资本经营预算的支出主要包括：（1）资本性支出。根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出。（2）费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。（3）其他支出。具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出。

对此，2007年财政部发布的《中央国有资本经营预算编报试行办法》以及2008年国资委发布的《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》等也做了相同或类似的规定。此外，尽管我国各地方立法对此规定也不完全相同，这也是因地制宜的情理之中，但总体上是相同或相似的。

综合《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》、《中央国有资本经营预算编报试行办法》、《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》以及全国各地方立法及政策文件规定，我国现有国有资本经营预算支出范围主要包括：

（1）资本性支出。根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出。主要包括向新设企业注入国有资本金，向现有企业增加资本性投入，向公司制企业认购股权、股份等方面的支出等。

（2）费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。比如用于职工安置、身份转换、政府担保性支出、其他政府决策因素导致的历史遗留问题的解决等。[1]

（3）其他支出。具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。比如国有企业结构调整和企业重组重大项目聘请中介机构的费用、国有企业外部董事费用以及用于预算支出项目的各项管理费用等。必要时，可部分用于社会保障等项支出。

2  我国社会转型期国有资本经营预算支出的理性选择

从我国现有相关立法、政策文件规定，以及国有资本经营预算制度执行情况来看，我国现有国有资本经营预算支出主要用于国有企业本身，即企业国有资本收益大多又回流到国有企业本身，主要包括解决国有企业历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴等，即资本性支出和费用性支出太多，而较少用于社会保障等公共福利性支出。

对此，学术界有不同看法。有学者认为，鉴于国有企业效益不高，资本性支出不应纳入国有资本经营预算支出，国有资本经营预算支出应当向社会保障方面倾斜。[2]也有学者认为，资本性支出完全可以由目前公共财政支出中的经济建设支出取代，而且将性质属于国家财政收入的国有资本收益主要用于国有企业是不合理的，也是不公平的。[3]等等。

上述学者的观点有其合理的一面，甚至在某些方面直面问题的本质。因为作为国家财政收入的企业国有资本收益优先用于国有企业自身，某种意义上说对市场竞争中的民营企业等其他非国有企业是不公平的，有违市场公平竞争原则;而且，投资市场竞争领域的国有企业还存在国有垄断和低效问题等。在实践中，这类国家出资企业很容易与其国有资本出资人存在通谋可能性，从而将其收益优先用于企业本身，或存在其他行政垄断可能，不仅有违市场公平竞争，而且也使国有资本收益未能惠及全民。因此，在我国现有国有资本经营预算制度下，国有资本经营预算的资本性支出要有向社会保障或政府一般公共预算转移的制度设计，否则影响到资本性支出的合理性。

也有学者将国有资本收益支出分为投资经营性支出和公共福利性支出，如果從全民福利最大化原则出发，国有资本收益结构取决于这两类支出对全民福利的“边际贡献”比较。[4]这从理论上分析应该没有问题，但在实践中，国有资本收益用于投资经营性支出容易导致国有垄断利润、与民争利，也容易导致低效率、亏损、浪费，从而原则上不符合国有资本投资方向。国有资本收益再投资原则上主要用于弥补市场失灵，以补充市场机制之不足。因此，上述学者观点只能作为某一国有企业在一定时期内的个案分析，但不足以普遍适用于所有国有企业。

但我们需要理性的认识到：理论与现实的距离——即决策者受制于现实环境的诸多制约，而不得不寻求较为稳妥甚至折衷的改革策略。具体到国有资本经营预算支出来看，决策者不仅要考虑到我国现实国情下国有企业的历史包袱、国有企业改革的成本与代价，而且还要考虑到国有企业以外的事情，即社会转型期社会稳定及其风险系数等多重因素。

因此，对于我国目前市场转型中的国有企业而言，企业国有资本收益还不完全同于一般意义上的企业国有资本收益。国有资本经营预算支出也有其社会转型期的特殊性。比如国有企业市场转型改革收益应当纳入财政专户，以确保国有企业改革成果公平分享。目前，我国推行的国有股减持补充社保基金即是典型例证。

有鉴于此，从我国社会转型期国有资本经营预算支出来看，解决国有企业历史遗留问题及改革成本支出，以及必要的资本性支出是需要的，但应当逐渐减少资本性支出，尤其减少甚至避免市场竞争领域的资本性支出;即便资本性支出，应当主要用于国有经济结构调整、前瞻性战略性产业发展、生态环境保护、科技进步与技术先导产业扶持、保障国家经济安全、对外经济合作交流等，同时做好资本性支出向社会保障预算和公共预算转移的制度设计;国有股减持收益用于补充社保基金;不断扩大教育、社会保障及其他民生等公共福利性支出。从我国财政部公布的这几年中央国有资本经营预算支出表格及相关说明可以看出端倪。

3  我国国有资本经营预算支出的未来走势

在我国国有资本经营预算制度存在的前提下，我国国有资本经营预算支出将来要按照特殊企业和普通商事企业进行区别规制，实行不同的预算管理。具体而言，我国国有资本经营预算支出的未来走势主要包括如下：

3.1  特殊企业

特殊企业是一类存在于非市场竞争领域，不以营利为目的，主要为社会提供公共产品和公共服务或特定功能业务的国有企业。这类企业一般由政府单独投资或绝对控股经营。比如中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司、中国投资有限责任公司、中国邮政集团公司等。作为特殊企业形态的国有企业具有国家公产性质，其预算管理如同行政事业单位，特殊企业国有资本收益分配及其使用原则上实行“统收统支”，由国库集中支付，优先用于缴纳单位，主要用于特殊企业固定资产和技术更新改造以及其他企业发展需要，以弥补财政支出。因为特殊企业并不以营利为目的，主要为社会提供公共产品和公共服务，其存在本身就是惠及国家、社会及其全体公民，是一种变相的国有资本收益分配及其使用形式。而且，特殊企业国有资本收益优先用于缴纳单位，可以因此进一步降低特殊企业所提供的公共产品和公共服务收费价格，甚至因此而免费提供公共产品和公共服务，实际上是变相地国有资本收益惠及全民。

3.2  普通商事企业

一般而言，市场竞争领域的国家出资企业如同私有企业一样，要求平等参与市场竞争，遵守市场规则。这类企业属于普通商事企业形态，一般由政府参股或控股投资，并加以严格限制，在市场经济社会中并不具有主导地位。作为普通商事企业形态的国家出资企业具有国家私产性质，这类企业国有资本收益分配及其使用不同于特殊企业优先用于缴纳单位并由国库集中支付的做法。因为特殊企业并不以营利为目的，主要为社会提供公共产品和公共服务，其存在本身就是惠及国家、社会及其全体公民，是一种变相的国有资本收益分配及其使用形式。

普通商事企业的国有资本收益分配及其使用应当更多惠及全民。这是财政立宪主义原则的重要体现。具体来说，这类企业的国有资本经营预算支出主要包括如下：

（1）优先用于公共福利性支出。加大公共产品的投入力度，尤其向教育、医疗、社会保障、公共基础设施等民生领域倾斜，逐步实现公共服务均等化，从而使国有资本收益尽可能惠及全民。对我国而言，这既是企业国有资本收益的本质要求，也是对历史欠账的弥补。这也是国际惯例。比如美国新泽西州等许多州政府所有土地使用收益绝大多数用于州和县政府及其中小学教育。而且，许多州政府所有土地使用至少在某种程度上满足目前及预期将来地方需要的所在区域市民的公平分享的机会。[5]美国阿拉斯加州通过成立永久基金会（APFC），将石油资源收入惠及当地公民。又如英国为每个新生儿童办理教育账户等。以上做法基于国情虽非完全照搬，但其价值理念值得借鉴。

（2）在满足公共福利性支出的基础上，适当考虑资本性支出。立足于弥补市场失灵，主要用于国有经济结构调整、前瞻性战略性产业发展、生态环境保护、科技进步与技术先导产业扶持、保障国家经济安全、对外经济合作交流等，但应当尽可能避免或减少市场競争性领域投资。

（3）其他可能性支出。具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。这在不同时期有不同的要求。比如国有企业政策补贴、应对自然灾害、突发事件等方面的支出。

最后，需要说明的是，国有资本经营预算支出关系到企业国有资本收益的分配及其使用，是国有资本经营预算制度的核心所在。随着市场经济发展到一定程度，国有企业改革到位，国有企业更多以特殊企业形态出现，作为普通商事企业形态的国有企业并不具有主导地位，则有无必要单独编制国有资本经营预算支出有待商榷，相应的，有无必要存在独立的国有资本经营预算制度也有待商榷。

注释：

[1]文宗瑜、刘微：《国有资本经营预算》，经济科学出版社2007年，第193页。

[2]思源：《中国财政支出结构的过去、现在和未来》，《炎黄春秋》2008年第4期。

[3]观点源自：世界银行北京代表处高级企业重组专家张春霖在“国企利润、产权制度与公共利益高层论坛”上做的主题报告《国有企业分红的三个政策问题》（2008年2月24日）。转引自李曙光等：《国有资产法律保护机制研究》，经济科学出版社2015年，第300页。

[4]参见汪立鑫、付青山：《转型期国有资本收益的公共福利性支出》，《财经科学》2009年第1期，第103-110页。

[5] See Paul Goldstein， Barton H. Thompson， Jr.， Property Law： Ownership， Use， and Conservation， Foundation Press， 2006， p1059-1061.