社会力量参与养老服务研究

伊文君

〔摘要〕 目前，我国人口老龄化导致的养老问题日益突出，社会力量参与养老服务成为有效提升养老服务水平、弥补国家和家庭在养老服务方面供给不足的必然选择。通过对山西民办养老机构的实地调研以及对山西城乡老年人的问卷调查，发现当前社会力量参与养老服务存在扶持政策未完全落实到位、政府监管有漏洞、民办养老机构人才缺乏和资金不足、老年人观念保守且支付能力较弱、社会资本参与养老服务建设的模式单一等问题。为此，要在政策落实、政府监管、人才培养、资金支持、服务新业态等方面持续发力，促进社会力量参与养老服务的良性发展。

〔关键词〕 社会力量;养老服务;山西省;突破路径

〔中图分类号〕D669.6  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）01-0072-04

鼓励社会力量参与养老服务，是积极应对人口老龄化、推进养老服务业供给侧改革、提升养老服务水平的迫切需要。以习近平同志为核心的党中央十分重视社会力量在养老服务中的作用，早在2013年国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中就明确指出，要通过政府购买服务、公办民营、民办公助等形式，逐步使其成为发展养老服务业的主力军 〔1 〕。2019年4月，国务院在印发的《关于推进养老服务发展的意见》中提出，要在政策落实、准入审批、融资贷款等五个方面为社会力量参与养老服务集中“清障” 〔2 〕。对2003年就步入老龄化社会的山西省来讲，近年来紧随中央陆续出台了一系列促进社会力量参与养老服务的政策文件，有力推动了山西养老服务社会化的发展。但是，目前山西社会力量参与养老服务仍存在着一些堵点与痛点，制约着老年健康事业的发展，亟需采取相应措施予以解决。

一、山西社会力量参与养老服务的现状

2019年1月，山西省统计局公布的《2018年山西省人口变动情况抽样调查主要数据公报》显示，2018年山西省60岁及以上人口为606.09万人，占常住人口的的16.30%;65岁及以上人口为386.71万人，占常住人口的10.40% 〔3 〕。据山西省社会科学院人口研究中心统计测算，未来三年山西省60岁以上老年人口占比将以每年5%的速度增长，2021年将突破700万人，2047年将有可能超过30%的重度老龄化警戒线，届时每三人当中就有一个老年人〔4 〕。目前，可以说山西已经进入了人口老龄化快速发展阶段。

近年来，山西省委省政府一直高度重视养老服务工作，先后出台了一系列支持发展养老服务业的政策，其中包括支持社会力量参与养老服务的政策，如《关于支持社会力量发展养老服务业若干措施的通知》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《山西省支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的实施方案》等，这些政策的出台极大地调动了社会力量参与养老服务的积极性。目前，山西社会力量参与养老服务取得了一定成效，主要表现在：一方面，社会力量参与养老服务的规模不断扩大，不同层次、不同类型的民办养老机构得到了较大发展。例如，民办养老机构的总量持续增加，据山西省民政厅统计数据显示，截至2018年底，山西共有民办养老机构313家，占全省养老机构总数的31.6%，与2014年底相比，民办养老机构的总数增加了120家，民办养老机构占比增加了9%;再如，除传统意义上的托管、护理、康复类民办养老机构以外，还出现了一些诸如山西光彩慈行老年产业集团等集养老、休闲、旅游、生态为一体的多元化养老机构。另一方面，社会力量参与养老服务的经营模式不断拓展。目前，社会力量主要通过公建民营、民办公助、政府补贴、股权合作、购买服务等多种方式，参与了山西老年公寓、老年服务中心、康复中心等多样化、多层次的养老机构的建设、运营和管理，在丰富养老资源供给、激发养老市场活力方面發挥了重要作用。尽管山西在社会力量参与养老服务方面取得了一定成效，但与人们日益增长的养老服务需求相比，山西民办养老机构的数量还远远不足。2017年8月，山西省政府在发布的《山西省“十三五”老龄事业发展规划》中提出，“到2020年，全省养老机构要超过1500家，其中民办养老机构和公办民营养老机构占70%以上” 〔5 〕。而目前，山西民办养老机构占全省养老机构的比例为31.6%，距离目标要求还有一定差距，山西仍需进一步加大力度鼓励和支持社会力量进入养老服务领域。

二、山西社会力量参与养老服务面临的问题

引导社会力量成为养老服务供给主体，是山西未来养老服务业发展的重点。但是，笔者通过对山西58家民办养老机构进行调研发现，当前社会力量在参与养老服务方面仍面临以下问题。

（一）扶持政策不完善且落实不力

目前政策方向对社会力量参与养老服务非常利好，山西对养老服务机构在土地、贷款、税费、补贴等方面陆续出台了相关扶持政策。但笔者在调研中发现，相关扶持政策的不完善和未完全落实到位，在一定程度上挫伤了社会力量对养老服务领域的投资热情。例如，现行政策对营利性养老机构的优惠扶持相对较少，在建设补助以及免征房产税、城镇土地使用税、企业所得税、行政事业性收费等方面只有非营利性养老机构才能够享受。这样的制度设计忽视了资本追逐利润的天性，如果投资不能赢利甚至亏损，难免使得社会资本对养老服务业望而却步。再如，山西省政府在出台的《关于加快发展养老服务业的意见》中虽明确规定，“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策” 〔6 〕，但目前山西有限的城区养老服务设施用地大部分还是优先供给公办养老机构，民办养老机构往往是在较偏远的郊区。又如，能够获得政策扶持的非营利性民办养老机构，有时候也会遇到补贴款项发放周期长、前期资金垫付压力大等难题。

（二）政府监管不到位和民办养老机构的自我管理不规范

一方面，政府监管不到位。养老服务的监管涉及政府多个部门，但各部门之间缺乏沟通协调和有效配合，信息化、大数据等技术手段在联合监管方面的应用也不足。再加上一些部门对养老服务的考核指标相对粗略、不够科学，如主要以养老床位数和城乡居家养老服务站的数量来衡量本地区养老服务的发展水平，导致政府的监管主要集中在养老机构的硬件设施方面，而养老服务质量和安全方面的监管还很欠缺。另一方面，民办养老机构的自我管理不规范。例如，一些民办养老机构管理理念落后，为老服务水平较低，在广告宣传方面存在夸大其词现象。再如，还有一些民办养老机构规定老人入住前必须交纳一定数额的押金或预付款，用来预防其入住期间突发疾病时使用，但养老机构对这部分资金的管理和使用十分混乱。目前，在缺乏政府相关部门有效监管和民办养老机构自我管理不规范的双重因素影响下，人们对民办养老机构的信任度较差，导致民办养老机构入住率普遍较低。在笔者调研的山西民办养老机构中，有一半以上入住率低于30%，极大地阻碍了社会资本参与养老服务的步伐。

（三）民办养老机构人才缺乏和资金不足

人才缺乏和资金不足是民办养老机构健康可持续发展的主要障碍。一方面，民办养老机构的人才队伍建设面临困境。按照国际惯例，养老机构护理人员与失能老人的配比应为1∶3 〔7 〕，但是在笔者调研的民办养老机构中，70%以上机构的护理人员配比是1∶5，个别机构的配比甚至只能达到1∶7。当前，养老行业的工作苦累脏、工资待遇低、社会地位不高、人文关怀匮乏，这也是导致养老护理人员短缺的主要原因。同时，现有的大部分养老护理人员的学历较低，其中70%以上是初中及以下文凭，拥有专业资格证书的更是寥寥无几，养老服务人员专业化、职业化的程度普遍不高。另一方面，民办养老机构的运转资金不足。目前，社会力量投资创办的养老服务机构，普遍存在回报周期长、投资风险大的问题。调研所涉及的民办养老机构中，1到3年能收回投资的仅有3.4%，4到6年能收回投资的占5.2%，而10年以上才能收回投资的占绝大多数，达到了70.6%。山西民办养老机构的盈利能力整体较弱，主要收入来源是入住老人的床位费及政府补贴，调研中有近70%的养老机构处于亏损状态。同时，融资渠道也不通畅，不少民办养老机构在申请商业贷款时，由于用地性质为医卫慈善用地，不符合抵押条件，或者因在财务报表上的预期盈利大多不符合银行要求等原因，导致获得贷款的难度大，限制了这些机构的新建扩建。

（四）老年人观念保守且支付能力较弱

大多数老年人受传统家庭养老和计划经济时代形成的“福利养老”观念的影响，养老观念相对保守。据笔者对太原、临汾等地的城乡老年人发放调查问卷的统计结果显示，85%的老年人都选择居家养老，而不愿意去养老机构。在愿意去养老机构的群体中， 有90%以上的老年人选择了公办养老机构。除了社会信任度这个因素外，还有一个重要原因是社会资本参与的养老机构收费较高，老年群体支付能力相对不足。根据国家统计局数据显示，2018年，山西省居民人均可支配收入为21 990元，比全国平均水平低6 238元，在全国排名第23位，老年人的收入水平与全国平均水平也有较大差距 〔8 〕。因此，虽然对于民办养老机构提供的休闲养生、文化娱乐等养老服务以及智慧适老助老产品，绝大多数老人表示很有兴趣，但支付能力仍是其考虑的重要因素。这也导致了社会资本进入养老机构后陷入进退两难的境地：收费高了老百姓不接受，收费低了只能自己亏损，在一定程度上影响了社会资本参与养老服务的动力。

（五）社会资本参与养老服务建设的模式单一

由于参与养老服务建设，资金量需求较大，为保障项目的盈利性，山西现阶段参与养老服务的社会资本多是投资建设养老院、老年公寓等，定位是单纯的养老护理，对投资建设个性化养老机构的热情不高，从而导致社会资本参与养老服务建设的形式单一，不能满足老年人多层次需求。笔者在调研中发现，入住民办养老机构的多为失能失智老人，在对其进行“养老照料”时，多数机构仅提供基本的生活照料服务，而对于满足老年人的心理慰藉、休闲养生、文化娱乐等更高层次需求的服务则提供得较少。由于社会资本较少从老年人多层次需求的角度考虑，往往容易将老年人的需求同质化。同时，以市场为主导的养老产业在山西发展还十分滞后，适老产品开发不足，以老年人健康养老、异地抱团养老、休闲养生、民宿养生、运动保健、信息化养老等为主的养老服务业还没有形成大环境大气候。

三、支持社会力量参与养老服务的一些建议

社会力量参与养老服务是一项长期而艰巨的任务。当前，我们必须立足实际，紧盯问题根源，探索突破路径，使社会力量在我国养老服务中能“挑大梁”。

（一）完善配套政策，加大政策落实力度

除个别高端养老项目具有高盈利性外，无论是营利性还是非营利性的民办养老机构都具有一定的公益性和微利属性，因此有必要扩大优惠政策的适用范围，并确保优惠政策的及时兑现。一要为民办养老机构用地提供更多便利。用地难一直是制约民间投资进入养老服务业的瓶颈和难题，各级地方政府要多方增加城乡养老用地供应，鼓励社会资本对空闲、低效存量用地用房进行整合和改造，用于养老服务，同时进一步探索实施土地年租等适合养老服务业低收益、长周期特点的供地方式，逐步放开营利性养老机构使用集体土地经营的限制。二要拓宽民办养老机构融资渠道。各级地方政府可联合金融机构、行业协会来搭建支持民营养老企业的融资平台，为企业提供“一揽子”融资支持;可建立养老产业发展基金，用于全省养老产业发展的扶持、创建等。三要对营利性养老机构给予更多的扶持政策。各级地方政府对于营利性养老机构可设置一定的政策过渡期，在过渡期内让营利性养老机构与非营利性养老机构享受同等的税收、补贴优惠，帮助企业跨过起步偏高的门槛。同时推动各项优惠政策及時落实到位，让民办养老机构切实享受到政策红利。

（二）强化服务监管，完善评价考核体系

为适应养老机构取消设立许可后的管理常态，政府相关部门应加强事中、事后的监管，积极探索新的管理制度，确保养老服务市场规范发展。为此，一要制定加强养老服务综合监管的政策文件，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制。二要通过信息化手段，及时整合相关职能部门的信息，发挥信用建设在部门联合监管中的“软实力”，完善养老机构从业人员黑名单制度和退出机制，建立健全跨地区跨行业的信用奖惩联动机制。三要制定养老机构服务质量安全强制性标准，构建养老服务质量管理长效机制，并出台《养老机构等级评定管理办法》，对所有公办、民办养老机构开展星级评定，评定结果与财政补贴资金、收费情况挂钩。四要完善考核体系，将机构养老床位使用率、星级养老机构比例、公建民营养老机构比例、民办养老机构床位占比、用户满意度、健康养老产业发展引导资金额度等指标纳入政府目标任务考核，形成更科学的养老服务业发展指数 〔9 〕。

（三）加强人才培养，提高养老护理员待遇

一要建立完善养老护理人员教育培训和职业技能等级认定制度。政府相关部门要继续鼓励技工院校开设养老相关专业，指导技工院校加强学科建设，培养更多养老护理专业人才和实用人才;要积极探索与老年健康相关的职业技能教育，在相关职业院校推进“学历证书+老年照护职业技能等级证书”制度试点工作。二要提高养老护理人员待遇，对于持有相关职业技能等级证书的，企业和社会组织要发放“养老护理人员岗位补贴”，并为其提供具有吸引力的薪酬待遇。三要保障养老护理人员合法权益，确保民办养老机构的护理人员同样享有“五险一金”等基本社会保障。四要加强对养老护理人员先进事迹与奉献精神的社会宣传，建立养老服务褒扬机制，开展养老护理人员关爱活动。

（四）扩大老年人的有效需求，解除其后顾之忧

一要加大养老政策宣传，逐步转变社会公众特别是老年人“养儿防老”“养老机构就是孤寡老人养老的地方”等传统观念，使老年人能够科学多样地选择养老方式，从而缓解家庭养老压力。二要在养老机构内实行阳光管理，对机构内部设施、管理服务、收费标准等内容进行公开，优化机构服务人员的服务能力和对外形象，有针对性地拓宽居家服务、文化服务、医疗服务等多种养老项目，让更多老年人接受和认可社会化养老。三要通过推广长期护理保险制度试点、开展老年人能力综合评估、加强补贴政策衔接、鼓励商业保险公司参与等措施，为失能老年人提供护理保障和经济补偿，减轻其经济压力。四要开展智慧养老产品租赁试点。针对价格高、流通性低、老年人需求度高的智慧养老产品，可探索以租赁的方式在老年人家庭中进行推广，在有条件的养老服务中心可以设置智慧养老产品租赁平台。五要鼓励家庭、个人建立养老财富储备。确保老有所养，需要以充足的养老财富储备为兜底，每个家庭和个人都要合理安排当前消费和未来养老之间的支出关系，通过优化储蓄、保险、投资等家庭资产配置，稳步增加养老储备。

（五）拓展服务领域，培育多样服务新业态

一要支持社会力量参与社区居家养老服务。培育和打造品牌化、连锁化、规模化、专业化的社区居家养老服务机构，使社会力量成为提供社区居家养老服务的主体。二要鼓励社会力量兴办医养结合机构。在制定医疗卫生和养老相关规划时，给社会力量兴办医养结合机构留出空间，鼓励有条件的地方提供“一站式”便捷服务，尽快将符合条件的民办医养结合机构纳入基本医疗保险定点。三要鼓励相关企业加快发展老年功能代偿产品市场。相关企业要为失能老年人提供助行、助浴、助餐等辅助产品，以及血糖仪、助听器、呼吸机等家庭医疗器械，为老年人健康愉快地生活提供便利。四要鼓励社会资本探索推动“养老+医疗+保险”模式、“养老+养生+现代农业”模式、健康养老综合体带动社区服务模式以及辐射农村养老模式等新业态，拓展养老服务领域，助推养老产业多元化发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕针对融资用地用人运管难题，国务院推系列政策 破解养老服务业四大难〔N〕.人民日报，2013-09-14（03）.

〔2〕国办印发《意见》推进养老服务发展〔N〕.人民日报，2019- 04-17（02）.

〔3〕2018年山西省人口变动情况抽样调查主要数据公报〔EB/OL〕. （2019-02-02）. http：//www.shanxi.gov.cn/sj/tjgb/ 201902/t20190202_517263.shtml.

〔4〕山西省发展和改革委员会宏观研究院课题组.社会化养老的山西实践〔M〕.太原：山西经济出版社，2019：37-38.

〔5〕山西省人民政府关于印发山西省“十三五”老龄事业发展规划的通知〔EB/OL〕. （2017-08-14）. http：//www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/szfgfxwj_7205/20 1708/t20170814_328371.shtml.

〔6〕山西省人民政府關于加快发展养老服务业的意见〔EB/OL〕. （2014-06-26）.http：//www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/ sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/szfgfxwj_7205/201406/t20140 626_145699.shtml.

〔7〕民政部：挖掘养老服务业的就业潜力〔EB/OL〕.（2013- 12-11）http：//www.finance.people.com.cn/n/2013/1211/c708 46-23809840.html.

〔8〕国家统计局. 中国统计年鉴-2019〔M〕. 北京：中国统计出版社，2019：181.

〔9〕高鹏飞，刘 倩. 民间资本投资养老服务：瓶颈与破解路径〔J〕.经济研究导刊，2018（25）：72-74.

责任编辑 徐 芳