天保工程与东北内蒙古重点国有林区改革关系探究*

李尔彬，孙延华，朱震锋，刘宇

(1．东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040；2．哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)

天然林资源保护工程(简称天保工程)是一项森林资源保护工程，也是一项林区经济发展工程[1]。进入天保工程二期，东北、内蒙古等重点国有林区的民生问题得到显著改善，林区职工生活条件得到极大改善[2]，但全面停止国有林区天然林商业性采伐政策对林区居民家庭的工资性收入和人均收入具有消极影响[3]。天保工程的实施不仅改变了过去林业企业以单一的木材采伐作为基础性林业经济产业支柱的模式[4]；而且为国有森工企业改革、体制机制创新提供助推力量[5]，并在国有林区处理历史遗留问题、妥善安置富余分流人员、加大财政支持、适度产权创新等方面需要天保工程提供有力的支持[6]，天保工程为重点国有林区带来显著的生态效益和可持续发展潜力；同时，重点国有林区的政企、政事、事企、管办分离的改革也促进了天保工程目标的实现[7]。虽然，大部分学者们意识到天保工程和国有林区改革存在着必然的联系，但研究大多集中于天保工程的效益分析、工程区产业结构调整和民生状况的变化以及由此而引发或促成的林区改革，能够进行深入分析的较少，未能揭示天保工程的实施与国有林区改革的内在联系。东北、内蒙古重点国有林区(简称重点国有林区)涵盖了87个林业局，是天保工程实施的主要区域和重点区域，也是国有林区改革的主要区域和重点区域。在天保工程实施期间，重点国有林区展开了一系列改革措施，主要有：2001年黑龙江省清河林业局所设计的林区(林业局范围内)经济的管理体制改革[8]；2002年大兴安岭十八站林业局内部推行的把承担生产经营任务的单位组建成立专业公司、模拟法人独立经营的改革[9]；2005年吉林森工集团改制重组；2008年内蒙古森工集团剥离企业办社会职能的改革[10]；2009年伊春林权制度改革[11]；2015—2020年黑龙江国有林区(包括伊春林区)所进行的管理体制改革。因此，以重点国有林区为研究区域，通过中国龙江森林工业集团有限公司(http：//www.ljforest.gov.cn/)、大兴安岭行政公署(http：//www.dxal.gov.cn/)、绿网(http：//www.imfic.com.cn/)和中国吉林森工集团(http：//www.jlsgjt.com/index)重点国有林区的各森工集团的官方网站收集了森林面积、蓄积、木材生产量等相关数据；从2014—2017年由中国林业出版社出版的《生态建设与改革发展——林业重大问题调查研究报告》收集民生方面的数据，回顾天保工程相关政策和天保工程在重点国有林区的实施成效，揭示天保工程与国有林区改革的内在联系，拟为国有林区的未来改革设计提供新思路、探索新路径。

1 天保工程对重点国有林区改革产生积极影响

1.1 天保工程促进了重点国有林区的改革发展

1997年内蒙古林区木材产量为380.6万m3，2003年木材产量调减至229.6万m3，减少151万m3，减产幅度为39.7%[12]；1998—2003年，大兴安岭林区共调减木材产量407万m3，减少资源消耗840万m3[13]。说明天保工程一期政策使林区调减效果明显。但是，重点国有林区在“以木材生产为己任，为国家多做贡献”的建设初衷引导下形成了以追求利润最大化为首要任务的惯性思维，难以树立内生性保护意识。因此，企业经营者在生产过程中常采好留次、采优留劣，由此造成的后果则由社会承担，可见天保工程实行的保护政策对经营者的约束力稍显不足。此外，由于重点国有林区存在政企不分现象，经营者负有提高当地民生水平的责任，为尽可能地实现当地经济利益最大化，则不可避免地通过生产木材获得收益。因此在天保工程实施初期，重点国有林区的蓄积量、森林质量以及生态保护功能未能显著提高[14]。综上所述，虽然国家试图通过提倡保护性利用引导经营者行为，但受工资发放、产业建设、林区发展等现实问题影响，保护的理念无法转变为林业企业的内生动力，因此须借助国家林业发展顶层设计强制林业企业树立保护理念。必须通过改变重点国有林区围绕木材利用展开经济活动的经营理念，建立对天然林的严格保护意识，依托天保工程对管理体制和经营机制等进行改革。

1.2 天保工程明确了重点国有林区改革的基本方向

根据《天然林资源保护工程管理办法》(林天发〔2001〕180号)第一章第三条对天保工程建设目标的定义可知，天保工程的实施使国有林区开始从以木材生产为主转向以生态建设为主，同时存在调减(资源保护)与减负(即减轻企业负担，发展林区经济)的矛盾。一方面，调减(停伐)指林区发展以保护为前提，将牺牲以木材生产为主的主导产业带来的利益，使木材生产产业逐渐失去优势，从而出现大批富余人员。另一方面，林区要发展需为富余劳动力提供更多的劳动岗位达到减负目的，但失去生产原料和劳动对象的发展是难以为继的。所以，重点国有林区出现了产业发展困难。

实施天保工程，国家投入的资金从一定程度上解决了重点国有林区企业职工工资发放和维持运转的困难，但受停伐等政策的影响，传统的产业体系面临解体和重构，重点国有林区的发展依旧是难题。例如2014年停伐导致内蒙古国有林区1.48万台套运材汽车、装载机、绞盘机、拖拉机、发电机等设备闲置[15]，导致了相关产业退出市场。因此，重点国有林区必须通过改革，在天保工程设计的资源保护与发展林区经济的两难境地中探索未来的发展方向。

2000年天保工程实施之前，虽然在永续利用的林业经营理念影响下，人们逐渐意识到林业对生态环境建设具有重大意义，在林业建设方面强调经济、生态和社会三大效益的兼顾；但受“木头财政”“靠山吃饭”等传统观念影响，人们仍把追求经济效益放在林业建设的首位[16-18]。因此，保护森林资源的理念在实践中无法得到有效落实。天保工程启动实施森林分类经营管理，使人们开始树立保护观念[19]，2003年6月颁布的《关于加快林业发展的决定》(简称《决定》)提出以生态建设为主的林业可持续发展道路，肯定林业在生态建设中具有不可替代的作用，并明确林业在可持续发展战略中的重要地位、在生态建设中的首要地位、在西部大开发中的基础地位。为林业进行了新的定位，这就进一步明确重点国有林区改革的基本方向，即以保护森林资源为目的实施森林分类经营管理、政企(政事)分开、明确资源监督管理主体等改革措施，更好地发挥林业在生态建设中的作用。

依托天保工程，为更好地贯彻《决定》，重点国有林区四大森工集团开始进行探索性改革，通过剥离企业办社会的职能进行主辅分离的改制、进行产权制度改革，实施股份制，国有资本逐步退出加工业(例如内蒙古森工集团2008年的改革和2009年大兴安岭林业集团公司十八站林业局的改革)；在企业内部实行政企分开，创新森林资源管理体制(如2002年龙江森工集团清河林业局发展林区经济的改革)；以及国有林权制度的改革(如2006年的黑龙江伊春的林权制度改革)等。

2 天保工程二期激发了重点国有林区改革的内在动力

2.1 天保工程改善重点国有林区民生问题成效不彰

天保工程实施之后，重点国有林区生态效益的变化成为社会关心的热点问题之一[20-23]。根据国家林草局官方的数据显示：1998—2017年，国家为天保工程共投入专项资金3 313.55亿元，使天保工程成为投入力度最大的林业生态工程之一。但是，由于重点国有林区管理体制不完善、森林资源过度开发以及民生问题突出，严重制约了生态安全保障能力[24]，即使国家投入专项资金庞大，也未能有效改善重点国有林区面临的民生问题[25-27]。2000—2010年，天保工程一期的实施使重点国有林区的民生问题在一定程度上得到了改善[28]，但重点国有林区的经济和民生发展明显落后于当地的发展速度，森工企业的经济发展明显滞后于其他行业，即使到了天保工程二期，同一职业(例如公检法、教师、企业职员等)林区的工资水平明显低于当地的工资水平，例如2015年黑龙江大兴安岭天保工程政社性补助年人均经费中政企合一单位政府人员为3.00万元/年(当地标准6.95万元/年)，林区企业办学教师3.00万元/年(当地标准5.90万元/年)，林业医疗卫生人员1.00万元/年(当地标准8.10万元/年)，均低于当地标准，造成收入不平衡的民生问题，成为林区发展的障碍之一。

2.2 天保工程一期对重点国有林区经济发展的消极影响

第一，实施天保工程一期使森工企业的经济收入受到影响。据测算，2003年由于木材产量调减，内蒙古大兴安岭林区产值减少8.49亿元(1990年不变价格)，其中木材减产造成直接经济损失5.60亿元，其它相关产业产值减少2.89亿元[29]。天保工程一期，由于调减木材产量直接导致育林基金的减少(育林基金按木材销售收入的26%比例提取)，营林生产和森林保护工作资金存在缺口[30-31]。

第二，实施天保工程一期使替代产业的发展受到一定限制。林下经济、旅游产业、农业、养殖业等替代产业的发展往往需要占用一定的林地，特别是发展林下经济和森林旅游。但是，天保工程一期实施的林地保护政策，使重点国有林区发展替代产业所需的林地受到严格限制，例如，若发展林下养鸡(森林鸡、溜达鸡)、养猪(森林猪)、养羊的林下经济产业可能会对森林造成一定的破坏，使生态环境受到影响是明显的(尤其是养猪和养羊对幼林的破坏比较严重)，而森林旅游涉及的土建工程在审批方面较为严格。因此，替代产业发展受到一定的限制。

第三，实施天保工程一期使森工企业负担有所增加。一方面，天保工程一期实施的限伐政策减少了森工企业的收入，同时职工下岗趋势未得到缓解，而天保工程的补贴无法足额满足森工企业的实际需要，森工企业面临基本养老补助存在缺口、下岗职工一次性安置费标准偏低等问题[32-33]。另一方面，天保工程实施后，重点国有林区力图实现经济结构的根本变化，经济增长方式的彻底转变，以及经济结构的提升、支柱产业的替换。但重点国有林区长期以来是以木材为支撑的独木经济，这一格局突然被打破，替代产业和接续产业不能立刻上马，企业的经济状况难以支持经济转型。

天保工程一期实施期间，重点国有林区对天然林保护的意识较为淡薄，林区改革受政策推动处于初步探索阶段，而这些尝试更多地局限于摆脱经济发展困境。随着天保工程二期政策的实施，重点国有林区逐渐认识到以保护为目标的林业经营是一项持久性工程，保护意识逐渐牢固，促进了企业的改革进程。为将保护意识落实到改革实处，重点国有林区采取了包括森工局的公司化运作[34]、森工内部的政企分开[35-36]、社会职能的剥离[37]、林场所的布局调整[38]、森林资源管理体制的改革[39]等改革措施，以期达到保护天然林资源的目的。

3 天保工程实施成效促进重点国有林区开展改革顶层设计

重点国有林区林业企业改革存在林业企业“三不像(即政府不像政府、事业不像事业、企业不像企业)”问题。虽然，20世纪80年代“两危”(指可采伐资源危机、企业经济危困)出现之后，重点国有林区试图在企业内部实现政企分开、政事分开、管办分开，剥离社会职能等，但因为无法确定林业企业的性质和职能，所以林业企业仍无法实现改革目标。天保工程的实施明确了国家对重点国有林区的认知和定位。林业企业为贯彻落实林业新定位，通过实行全面停止天然林商业性采伐试点开辟了改革新道路：2013年底，黑龙江省伊春市率先开展全面停止天然林商业性采伐，不仅贯彻落实了天保工程的宗旨，还用实践证明了政企分开、剥离社会职能是林区改革必选路线；2014年4月，黑龙江重点国有林区50个林业局正式启动全面停止天然林商业性采伐试点，同时2014—2020年中央财政每年对龙江森工、大兴安岭林业集团公司增加安排天保工程财政资金23.5亿元，为下一步改革做好了铺垫。

全面停伐强化了将生态保护放在第一位的观念，要求重点国有林区居民的一切经营活动都以天然林保护为前提，改变了重点国有林区以木材生产为中心的管理体系和以经济效益为核心指标的考核体系，并在此基础上开始完善重点国有林区的治理体系和治理能力。实质上，全面停伐形成了重点国有林区改革的顶层设计的出台，促使国家开始在停伐的前提下设计未来的林业改革，从此重点国有林区必将走上一条跳出原来管理体制和运行机制的改革之路。顺应林区未来发展的需要，2015年2月8日，国家出台了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》。

2018年以来，在国家和当地政府主导下，黑龙江省陆续出台了《黑龙江省农垦和森工重点国有林区改革相关人员待遇政策》《黑龙江省农垦和森工重点国有林区改革社会保险关系转移接续办法》《黑龙江省农垦和国有林区政府行政职能移交及办社会职能改革财政管理体制调整暂行办法》等具体的改革文件，促进重点国有林区各项改革得以有效展开。同时，吉林、内蒙古等地的林区改革也相继展开，政企不分、企业办社会等困扰林业企业的改革难题得到解决。

4 天保工程期间重点国有林区改革面临的问题

4.1 天然林资源保护制度有待完善

根据2019年实施的《天然林保护修复制度方案》提出用最严格制度、最严密法治保护修复天然林的要求，天保工程关于天然林保护的相关制度需要进一步完善。首先是相关法律法规不健全，主要体现在天然林管护制度、天然林用途管制制度、天然林保护修复监管制度和天然林修复制度。天然林的保护和修复必须以严格的法律保障作为基础，才能真正落实到位，重点国有林区的改革也才能真正到位；其次是天然林资源保护的顶层设计必须进一步明确，只有国家层面的顶层设计到位，才能为重点国有林区天然林保护修复的实施和林区改革提供依据和思路；再次是需要制定各类天然林资源保护管理办法以及已制定办法的修订，从而精准提升天然林质量，并在制度完善过程中寻求深化改革的方向。

4.2 天保工程区的民生问题需要进一步改善

截至2018年，天保工程的实施使重点国有林区约96万名富余职工得到妥善安置，67万人长期稳定就业，民生得到显著改善[40]；林区居民保护意识明显增强，森林质量稳步提升，生态建设成效显著[41]。但是，受天然林商业性采伐停伐的影响，重点国有林区仍存在部分民生问题等待解决。以内蒙古森工集团为例，截至2018年7月，天然林保护工程专项资金对住房公积金和企业年金未给予补助，随着时间的推移，这部分资金支出将逐年扩大；在岗混岗职工及改制职工人数未包含在天保工程职工人数范围内(林区现有在岗混岗职工5123人，常年与全民职工从事相同工作，形成无固定期限劳动关系)，但管理局每年都需要承担其五项保险支出。另外，森林管护、森林抚育、补植补造、人工造林现行补贴标准已不能保障相关人员工资性支出，这些关系林区民生的问题都需要进一步解决。此外，因停伐产生的富余职工也需要进一步消化，以黑龙江伊春林区为例，2013年全面停伐后，产生富余职工1.98万人，因为停伐政策给予的两级管理费和运营费用不包括富余职工的工资，使富余职工失去工作岗位和收入来源，从而面临生活困境。

重点国有林区还存在隐性失业问题和季节性失业问题。在编在岗的职工由于工作量不足，降低了收入，形成了隐性失业问题。由于东北国有林区无霜期较短，那些原来依赖木材生产的职工在冬季处于赋闲状态，形成了季节性失业问题。为此，重点国有林区在改革过程需将民生问题放置首位，结合国家扶持和自身潜力，大力发展公益事业、增强企业特质，借助区域经济发展的便利进行地方化改造。

4.3 森林资源结构性危机仍然存在

2018年，东北、内蒙古重点国有林区森林资源的总量达到0.26亿hm2，但森林资源的结构不合理。以黑龙江大兴安岭重点国有林区为例，根据第九次全国森林资源清查数据，2018年大兴安岭重点国有林区的中幼龄林面积410.24万hm2，占乔木林面积的60.38%，近成过熟林面积269.14万hm2，占乔木林面积的39.62%。可见，大兴安岭重点国有林区天然林以幼龄林为主体，幼龄林与近成过熟林的比例约为3∶2，森林结构不合理，不利于实现森林永续利用的目标。此外，因为森林结构不合理，所以还存在森林功能不完善、森林自我调节能力低、生态环境改善能力和防御自然灾害能力不足等问题。

4.4 林区人口老龄化严重

根据第六次人口普查数据可知，1990—2000年中国65岁及以上的老年人口增长40.13%，黑龙江省老年人口增长率为51.48%，大小兴安岭林区老年人口增加4.72万人，整体增长率达79.71%，年均增长6.03%，远高于全国和黑龙江省的增长速度[42]。截至2018年，重点国有林区在劳动岗位上的职工大多处于50岁上下，年轻人比例小，且从教育程度上看，在岗的年轻人受教育程度普遍偏低，真正从事体力劳动的年轻人就更少。劳动岗位上的职工退休后，林区劳动力的结构性短缺将变成绝对短缺。各林区都存在一定数量的混岗工，由于不是正式职工缺乏相应的社会和劳动保障；而企业改制时形成的部分“买断”(企业一次性支付给员工一定数额的货币，同时解除企业和富余员工之间的劳动关系)的职工(这部分职工年龄偏大)也形成了一定的社会压力，因为当时买断给付的货币数额较低，职工的生活相对困难。

4.5 改革的配套措施需进一步完善

受利益主体和利益分配的制约，职能移交会出现人员接收问题不利于实现政企分开的目标。例如：有些地方接收了学校和医院的资产，但不愿意接收教师和医务人员；有些地方由于林业局所有楼房大多未缴纳房屋公共维修基金，“两供一业”移交后当小区房屋漏水及管线破裂等情况发生时维修资金成为问题；还有些地方虽然接收了所有的人员，但转移后职工身份认定存在问题，具体而言，职能移交之前企业职工的身份和待遇一样，但移交后，原来森工企业的教育、医疗卫生、广电职能等公益事业进入事业单位体制内，为事业编制人员身份，一旦完成身份转变，各项待遇随即提高；而原来森工企业“两供一业”及市政环卫职能，纳入企业管理，各项待遇和变为事业单位的林业职工有很大差别。因此，需进一步完善改革的配套措施，从而改善因改革而出现的各类问题。

5 深化重点国有林区改革的措施建议

天保工程明确了重点国有林区的改革方向，有力促进了改革进程，重点国有林区的改革则形成了倒逼机制，促成了国家改革的顶层设计尽早出台，二者相辅相成、互相促进、互为条件。事实证明，重点国有林区要振兴和发展，必须在对自身准确定位的前提下才能实现；重点国有林区的改革必须遵循国家的顶层设计，并依据顶层设计制定改革策略，以促进其更加完善，从而解决改革面临的一系列问题，并通过这些问题的解决引领林区改革进一步走向深入。

5.1 完善天然林保护制度，加快林区的改革步伐

加快相关法律法规的制定，使天然林保护在法律框架下进行，依法推进工程建设，依法维护企业的保护权利，依法调动全社会的保护力量。加快制定《天然林保护条例》，尽快从国家层面出台与天然林资源保护工作相关的指导意见，从而完善天然林保护的顶层设计。制定或修订各类天然林资源保护管理办法，对有关天然林资源保护的资金使用、森林管护、年度任务核查、政府年度目标考核进一步做出规范。以便于林业企业以此为依据完成接下来的改革和创新，根据天然林资源保护的要求，完成机构设置的调整，合理设计人员编制和人员规模；整合林场所的布局；创新森林资源管理体制；强化林业企业的生态服务功能等。

5.2 加大对天保工程区的投入，改善民生推进改革

国家对天保工程的投入有效地缓解了工程区的经济危困，也改善了民生状况，但还是满足不了林区社会发展和改革创新的需要。主要原因是：一方面实施天保工程后，国有森工企业职工的收入高度依赖天保工程，且收入结构趋于稳定。其工资性收入主要来源于森林管护费，以及从事公益林建设、森林抚育、森林培育等的补助。因此建议根据当地社会平均工资和物价的变化水平，对工程建设补助标准进行动态调整，逐步提高国有林管护、森林抚育、职工“五险”等补助标准，解决国有森工企业职工养老保险和医疗保险缺口，稳定职工就业，保持林区社会稳定，推进改革。另一方面接续产业和替代产业的发展需要大量的投入，这也需要国家的大力支持。从森工林区的实际调查来看，采集业、种养殖业等林下经济，包括森林旅游等的发展，对企业收入的增加拉动力量有限，因此还要依靠国家投入完成非林产业的发展。

5.3 运用先进的技术和手段，科学地保护天然林资源

建议根据《天然林保护修复制度方案》的要求，运用先进的科技手段建立退化天然林修复制度。改变过去僵化的保护思想，进行科学的人工干预，按照天然林演替规律和发育阶段，科学实施修复措施，遏制天然林继续退化。通过人工促进、天然更新等措施，促使稀疏退化的天然林的正向演替，最终提高森林的生态功能。对天然林中的幼林进行抚育，促进形成地带性顶级群落。

5.4 引入社会资本，探索天然林资源多元化保护机制

鼓励社会组织参与天然林资源保护事业，弥补林业企业劳动力和资金短缺的问题。通过资源资产化让社会资本流入林区，参与林区建设。主动参与当地区域发展的一体化进程，利用地方经济的发展带动林区经济和天然林资源保护事业。鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠、资助、认养、志愿服务等方式，从事天然林保护公益事业。

5.5 形成农林融合发展的全新改革思路

未来重点国有林区发展不应是一枝独秀，也不可能一枝独秀，应该成为区域经济发展的一份子，特别是中央提出山水林田湖草综合治理的思路后，更应该主动融入地方经济建设中，走出过去那种划地而治的局限，这样才更有利于天然林的保护和林区经济的发展。因此必须建立农林融合发展的改革新思路。一是建立农林大融合的理念。把解决农林矛盾的农林融合发展问题上升到基于天然林保护修复背景下的农林融合发展问题；把局限于农林具体经营对象和过程的农林融合提升到区域经济融合发展的高度。二是进行主动融合。改变过去为解决林权、地权及森林保护等问题被动融合的局面，适应重点国有林区改革的要求，通过主动融合，融入大农业的发展蓝图之中，在主动融合过程中占领先机，谋求发展和振兴。三是改变融合路径。改变过去仅仅依赖产业融合的发展思路，从体制、机制入手设计融合路径，从人才、技术、劳动用工等各方面进行设计，形成彼此相连、相互渗透，以农林在地域上具有的天然融合性为基础，构建经济、社会及文化等方面的融合体。