经济新常态下政府法治、善治、智治三维治理模式探析

郑训迪

（南京医科大学，南京 211166）

一、政府治理模式的转变

（一）“治理”理论及政府治理模式

20 世纪60 年代，治理理论作为一种适应于西方工业民主政治发展要求的社会管理理论产生，主要在与社会公共事务相关的管理和政治活动中运用。而治理，作为一种包含计划与市场、集权与分权、正式与非正式组织结合的新的社会管理模式，愈发成为政府治理的重要理论根基。

在《我们的全球之家》研究报告中，全球治理委员会把“治理”定义为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是通过调和冲突、缓和矛盾后围绕共同利益相互合作，联合行动的连续性过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排，集强制性和自愿性于一体。”[1]可以看出，治理是一个既涉及公共部门也涉及私人部门的持续性的协调互动过程。

政府治理模式由最初的单中心逐渐嬗变为多元互动模式。国外有典型的新公共管理政府治理模式、企业化政府治理模式和英国学者费利耶的效率驱动型、小型化和分权型、追求卓越型、公共服务型四种政府治理模式，以及美国彼得斯提出的市场化、参与型、灵活型、解制型四种政府未来治理模式。其中彼得斯的市场模式其实就是政府与市场既分权，又共同参与管理过程的政府治理模式。市场模式主要基于公共选择理论和新公共管理理论。这两大理论，虽在政府改革措施上有所不同，但它们都坚信市场在政府管理、政府改革中发挥的巨大作用。国内学者也从不同角度对政府治理模式进行界定。有的学者从社会历史发展变迁角度，将中国政府治理模式分为统治型、管理型、服务型政府。有的学者从政府职能转变角度，提出全能型、引导型、有限型政府；还有的提出参与型、开放型、回应型、合作型政府等等。这些都成为本文探索建立新型政府治理模式的理论依据。

（二）我国政府治理模式的转变及主要问题

自新中国成立以来，我国的政府治理模式始终独具中国特色和魅力。政府角色扮演方面由原先的有为型、管理型政府转换为有效型、服务性政府，而治理方法从一开始的粗放型、战术型治理逐渐向集约型、战略型治理转变。发展至今，已经从最初传统单一的治理模式转变为混合治理模式，或者说是过渡模式。但总体上，政府在不断调整，重新界定角色，探索新的治理方式，站位更高，思路更开阔，方式更先进。但与国际千变万化的大环境相比，与日益进步的社会文明相比，与人民群众的更高利益需求相比，还有差距。

但是发展的同时，我国的政府治理模式显现出一些问题。一是政府“家长式”角色阻碍治理模式转型。中国特色政府治理模式下的政府职能、角色定位由古典自由主义时期的监护者，转变为中国特色社会主义时期的监护者、管理者、保障者、造福者、教导者。政府由单一角色逐渐演变为“全能家长”式角色，从表面看，可能意味着政府将提供更多服务。但相反，政府的大包大揽，反而会增加社会成本，其过多的插手和干预，反而会使不满情绪在社会中增生，导致处理问题的难度加大，政府更加力不从心，最终成为冲突的矛头被指对象。其“家长式”的治理方法，会减缓市场、社会、公民的自我发育和成熟，进而阻碍了政府发展和治理模式转型。二是政府法治意识薄弱。政府的法治观念不够深厚，未能完全做到依法行政。另外，也没有形成一套统一的法律法规规章体制，使治理过程中有法不依、无法可依的不良现象屡见不鲜。三是政府治理方式手段单一传统。尽管政府治理模式一直在完善，但从治理方式和手段看，还一直沿袭传统手段，观念更新、创新能力还跟不上经济社会发展步伐，导致提供的服务与市场经济运行还有差距。

“十三五”期间，是供给侧结构性改革的深化之年。随着我国经济体制改革的持续深入，非公有制力量的异军突起，政府关于财富和资源的绝对支配地位开始动摇。转变经济发展方式，除了传统意义上的发展经济、提升效益之外，还涉及经济社会的协调合作和共同进步、产业结构的优化升级、城乡一体统筹化的发展、经济空间布局的优化、生态效益并重等新的内容。“新常态”意味着政府在我国经济增速于7.2%以上的合理区间时是不会采取非常规的刺激措施。民间投资先于政府投资，国内消费先于政府出口，利用创新驱动发展已经成为决定中国经济成功与否的关键因素。这使政府于新常态背景下必须因时而变，随事而制，适时转变治理模式。反之，市场体系的有效运行，也离不开政府主导建立的有序的社会秩序与之相匹配。在经济“新常态”下，政府要为市场提供有效服务，要规范市场经济秩序，建立社会保障、做好公共服务等，为市场经营主体创造经济发展优良环境，尊重经济规律，维护市场秩序。

二、经济新常态下政府法治、善治、智治三维治理模式创新建构

（一）经济新常态下政府治理模式框架设计

党的十八大报告指出：“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，这为政府治理适应社会治理模式创新明晰了一条康庄大道。众所周知，政府治理模式主要由治理的理念及其手段构成。因此，笔者尝试提出以法治、善治与智治为一体的政府三维治理模式框架。

法治是政府治理模式中的制度规范。正如全面依法治国是我国“四个全面”的根本保障，法治，是政府治理的根本遵循、根本保障，也是任何一种政府治理模式都要遵循的。法治主要包含两方面内容：一是依照宪法治理；二是运用法律手段治理。善治作为政府治理的出发点和落脚点，包括十个基本要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。随着政府职能由管理型向服务型转变，政府的更多职能都为服务群众而设立，更多的政府事务都以民生为大计。而善治更加注重的是政府与公民间是否具备良性的互动合作，是为了还政于民、期于实现最大化的公共利益的社会管理过程。智治是政府治理模式中的方式手段。“智治”即智慧治理。大数据时代背景下，政府治理的理念、技术、职能等必将受到强有力的推动，实现全方位、立体化的变革，催生出一种能够对事物敏捷度高、灵活度好、正确理解和处理的智慧型政府。智治是在法治基础上，政府通过充分发挥才智、利用才智实现善治的各种先进方式方法、手段举措。

（二）政府法治、善治、智治三维治理模式创新建构

法治治理模式创新。一是服务理念法治化。首先树立法治观念。未来政府的发展趋势是法治的、有限的、责任的、效能的政府。这就需要政府在经济“新常态”下，遵照宪法和法律行使权力，管住自己的手，权责统一，最大限度降低治理成本，提高服务质量。要在相关法律法规中列入政府服务理论的概念并形成单独条款，明确政府服务的重要性。规定要能直接体现服务理念和服务行为的量化式规范标准，制定对违反服务精神行为的惩戒。二是制定混合协同的治理基本规则。法治本是指约束和规范政府的权力，其要求政府在自身和社会两方面的治理上都要做到有法可依和有法必依。[2]政府作为“元治理”（治理的治理）的主体，在接受法律法规约束同时，更义不容辞地要为政府、企业、公民社会三元主体制定混合协同治理的基本规则，保证三者不同治理机制不会相互排斥，兼容运作。[3]三是强化市场、社会公民法律意识。企业、社会公民参与政府治理，都需要通过体现公民意志、受法律支配的法律来保障。政府治理中，政府除了要把握全局，制定、修订法律、规章、制度，树立法治政府权威，规范经济社会有序发展外，还要积极引导企业和公民积极学习、遵守和使用法律。因此，政府利用法律治理过程中，必须不断增强企业和社会公民的法律意识，使其在自觉接受法律约束同时，加强监督，通过使用法律手段来反约束政府行为，维护自己的权利。[4]在这点上，政府要充分认识到被企业和社会公民用法律反约束行政权力的积极意义，坦然接受并全力配合，这样才能为政府依法治理创造和谐氛围。

善治模式创新。一是完善有效参与协商机制。新常态是新的探索，在宏观调控上，政府要拓宽思路，创新方式，统筹稳定增长、促进改革、调整结构、普惠民生、防范风险，以改革作为先行者，以市场决定作用的发挥作为有力推进器，促使企业和社会活力满满、生机勃勃，激发经济发展的内生动力。政府要充分让权，让市场重归资源配置的基础地位，减少不必要的政府管制和审批，让市场参与治理。[5]另外，建立相应的激励机制，借此鼓励各主体积极参与治理。二是完善社会保障机制。善治的最终目标是为民生服务。在实现政府的路径问题上，可以以构建具有中国特色的政府善治理论为起点，从优质公民社会的培育与引导、政府善治过程的约束与规范、善治工具的提升与改进、治理制度的发展与创新等方面着手。要通过加快经济转型升级优化的步伐，更好地普惠民生。多提供尽量均等的公共服务，适应民众需求，解决好民众最现实、最关心、最急需解决的教育、医疗、就业、社会保障等系列民生问题。三是完善公共财政体制。政府善治，还要有健全的公共财政体制支撑。政府要不断调整财政支出结构，增加社会性公共服务支出，降低经济建设方面的投资，让市场更主动、更遵循经济规律发展。

智治模式创新。一是利用互联网为现代化提供优质服务。目前，我国已进入互联网时代、大数据时代，微治理、网络治理成为政府治理模式完善的新方向。一方面，政府要通过搭建云平台，发布政务信息，加强与公民互动，提高服务效率。另一方面，建立网络数据库、网上政务办理平台，为企业提供更多更及时的政策信息，降低企业办理业务成本，提高效率。此外，政府还应充分发挥市场竞争优势，把云平台和数据库的建设与经营交给企业、社会组织，政府负责提供数据，规范企业行为，提供基础服务。二是出台利好政策鼓励市场参与治理。政府要充分尊重企业市场主体的自主权，释放更多的经济资源和经济权力，深化简政放权，精减企业注册等行政审批权，做到财权与事权统一，营造“大众创业、万众创新”的良好环境，鼓励有意愿、有能力的公民，特别是精英人才创办企业、发展项目。将市场机制和政策相结合，增加利好政策出台的数量，加强引导和对高新技术产业的扶助，通过鼓励科技创新的方式，着力培育一批拥有独立品牌、主业能力突出、核心竞争力强的优质企业，加快推进产业结构升级。三是政府通过购买服务将公共服务市场化。将权力分配给公共机构、社会组织，尊重市场规律，以市场为导向，降低市场准入门槛的同时，引入有效的竞争机制。利用好招投标、合同承包等市场运作方式，吸引更多优秀的社会主体积极参与并提供服务。首先，“激活力”，实时放权到位，使市场主体真切感受到自由，放开手脚大胆做事；其次，“补短板”，在司其职、尽其责的基础上有效增加公共产品的供给；再次，“强实体”，政策加持，给足动力，筑牢发展的微观基础。

“法治、善治、智治”的政府三维治理模式，要求政府无论是采取法治、善治或智治其中的任何一种，还是三者为一体的治理模式，政府、市场、公民都不能单一而行，而是构建一种三者融会贯通的和谐、合作的政府治理模式。新常态背景下，政府要因事而化、因时而进、因势而新，通过治理模式的不断完善、创新，续写中国经济发展的华美篇章。