农村土地流转问题与对策研究

周群

(辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032)

土地是人类赖以生产生活生存的基础保障，社会发展、城市建设以及农村农业的发展更离不开土地资源的供给。党中央高度重视农业农村发展问题，连续多年的中央1号文件对农业农村发展、土地资源供给作出了总体部署和要求。在土地资源供给方面，土地流转是实现乡村振兴与城镇化发展的至关重要的一部分。

为促进农村土地流转市场更加规范化、合理化、现代化，近年来许多学者从不同角度，对国内外土地利用现状以及农村土地流转现存的问题进行深入分析与研究，总结出许多具有意义与价值的观点与建议，为农村土地流转市场化、规范化，农业现代化打下了坚实的理论基础。

一、国内外土地流转市场现状分析

1.国内农村土地流转市场现状

农村土地流转是指农村家庭联产承包责任制的土地通过合法的方式，将土地的经营权转让给其他农民、企业或者组织的行为。农村土地流转实质上是对土地使用权的处理，目前我国农村土地流转的方式具有多元化的特点，通常的流转方式有出租、转让、交换、征用、入股、抵押等多种方式。

为了实现全面建设成为小康社会的目标，要求我国必须发展农村经济、发展城乡一体化，需要不断刺激农村土地市场，激活农村土地市场的活力，而其中农村土地流转走向市场化是农村土地发展的必然。改革开放之后，我国农村土地流转市场虽然一直在不断完善，但目前为止，依旧有许多弊端存在。

一方面，在法律政策上，目前，我国有《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》等法律文件对农村土地流转从不同层面进行了保护与限制，但是没有一部相对独立、系统的法律，全面维护和保障农民权益。日前，经全国人大通过的、明年正式实施的《民法典》有望统一律法标准、规范农村土地流转、保障农民权益。另一方面，在农村土地流转过程中，由于个别地区调控力度不足，工商资本不良干预，存在流转信息不对等、供需不平衡、农民权益受挤压等不公正的现象。

2.国外农村土地流转市场现状

当今大部分发达国家，基本实现了由传统农业向现代化农业的转变，均有较为健全和完善的土地流转法律制度，一些国家还设立独立部门对土地流转市场进行管理。为了保证土地流转更加合理有序，法国设立了土地事务所；为充分利用每一寸土地资源，美国设置的复垦局，专门负责管理有条件复垦的撂荒和闲置土地，既保护耕地安全，又减少资源浪费。

还有一些国家建立利用补偿机制，明晰产权，灵活交易，既充分保护农民的权益，又实现土地资源良性循环利用。为防止耕地的减少和农民失业，日本构建了认定农业者制度；法国通过对年老农民发放终生养老金，来鼓励农民从事农业生产。

国外学者经过调查、研究、分析，影响土地流转市场活力的因素大致有三方面，一是农民自己的意愿，由于国外土地大部分为私人所有，农民担心风险、收益等问题而不愿进行土地流转；二是农地零星分散，受资本追求高额利益的驱使，零星分散的农地很难形成集约化、规模化的经营，投资回报率低，进而影响零星农地进入土地流转市场；三是土地流转市场中价值与价格之间的矛盾影响着市场活力。

二、农村土地流转市场存在的问题

按照国家统一部署，农村土地流转市场正有序进行，相关运行制度也在不断地调整与改善。当前，农村土地的流转为农业农村发展增填活力的同时也存在诸多问题，制约着农业农村进一步的发展。

1.缺乏风险保障与利益补偿机制

无论是在从事农业生产生活中还是在农地流转交易过程中，土地都是最重要的生产资料，同时也是农民切身利益的最终保障。如果没有有效的保障机制与措施，许多不可预见的风险会使农民没有足够的安全感，大部分农民会消极的生产生活，对土地流转也会持观望态度，从而导致农地利用效率降低，甚至会出现许多撂荒弃耕情况出现。不可抗拒的自然灾害风险，一旦发生，会使农地的经营使用者遭受巨大的利益损失；个人信用的缺失以及为谋取不当利益的道德沦丧，在农地流转市场过程中，也可能产生的单方面违约行为，会给农地流转双方造成不可预测的损失。所以需要健全风险保障机制和利益补偿机制来保障农地流转双方的基本权益，确保市场交易过程的公平、平等。

2.农地经营权流转供需不平衡

随着城镇化、农业现代化的不断推进，社会、经济发展对土地的需求不断地增长，对农地流转的需求一直都处于不断增长的状态，但我国人多地少、土地资源分布不均匀的现状不会随着城镇化的进程而改变，但对于市场来说依旧不足，另外受利用政策、风险隐患、地理位置等因素影响，农用地经营权流转的供应远远不能满足市场需求。

3.农业生产的利益驱动与耕地保护目标相悖

坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损，是农村土地流转的三条底线，但是随着社会发展的主要矛盾发生变化，农村、农民对物质文化生活的需求，不再仅仅是解决“吃饭”问题，为了追求农业生产更高的效益，农地流转中，农用地利用结构在悄然变化，甚至于在既有耕地上种植附加值较高的经济作物或者其他农作物，农用地流转利益驱使造成耕地减少的实际，与耕地保护、稳定粮食安全宗旨相脱离。

4.零散经营的农地入市流转困难

在960万平方公里的国土上，平原、山地、高原、盆地、丘陵等地貌众多，每个区域地貌的土地类型也不尽相同，土地资源分布零散。改革开放以来实行的家庭联产承包责任制，又将分布零散的土地资源进一步碎化。在农村土地流转中，众多零散的土地资源由于分散性较大，很难形成规模性土地利用，若想要整合这些零散土地资源需要巨大的资产投入，所以零散的农地进入农村土地流转市场具有许多阻力，若不进入土地流转市场又会造成许多土地资源的浪费，现在正在进行的土地确权工作虽然会给这些零散土地进入市场带来很多方便，但是仍需要有合适的方案与政策来提高零散土地资源的利用效率。

5.专业技术人才缺乏

虽然国内许多高校都在培养从事农业和土地资源利用相关的专业人才，但由于专业人才缺乏实践经验，农村就业环境和政策引导等方面又没有足够诱惑力，许多专业人才宁肯在城市中跨专业打工，也不愿意进行资源领域的研究，更更谈不从事农业农村生产活动。当今农村年轻劳动力和知识分子外流，加重了农村可利用的劳动力严重不足困扰，专业人才缺乏成为推进农村土地流转市场发展的巨大阻力。

三、促进农村土地流转市场发展的建议

我国正处于农村、农业发展转型的关键阶段，解决我国目前农村土地流转市场的问题，不仅需要借鉴与参考国外的许多发展政策与方法，也需要结合我国国情以及我国农村发展现状，不断探索出一条适合我国农村经济发展的创新型道路。

1.健全科学合理的权益保障机制

一是完善自然灾害补偿政策，按照自然灾害造成的损失程度、受损害的土地资源的实际情况、恢复农业生产所需要的预算成本等客观条件，构建自然灾害分等级补偿机制，按不同补偿等级，健全科学、公平、公正的补偿制度。

二是健全土地流转双方权责保障土地流转权益，合理界定土地流转市场准入条件，强化流转双方权利和责任，建立土地流转信用清单，保障流转双方应有的权益。

三是完善农村劳动力生活保障机制，健全老有所养、幼有所依，壮无后忧的农村社会保障体系，激发农村剩余劳动力活力。

2.深化农村土地市场领域供给侧结构性改革

一是深入调研、科学规划，开展农村土地流转潜力调查，以县为单位编制农村土地流转实施方案或专项规划，充分尊重农村农民意愿，有计划分步骤，先易后难，规范程序公开透明，实施农村土地经营权流转入市，实现农村土地资源合理、高效的利用。

二是改进农村土地利用方式，推进农村土地确权登记，规范开展城乡建设用地增减挂钩、区域国土综合整治、农村建设用地土地复垦、高标准农田建设等，实现乡村产业集聚、农地耕地集中连片、农村土地合理、有序、集约利用。

三是支持农业农村事业发展，保障支柱产业、设施农业用地需求；增加资金投入，加强农业基础设施建设，改善农业生产生活条件，建设山清、水秀、有乡愁的新农村。

3.加强专业人才管理

一是吸引专业人才，改善就业条件，吸引专业人才从事农业农村、资源管理等相关工作；二是激发人才创新，通过完善科技创新政策，鼓励农业发展、自然资源利用等方面的专业技术人才和单位，开展农村土地流转政策研究和创新创业，促进农村土地资源合理利用；三是加强农村从业人员培养，充分利用农村留守劳动力，通过对其知识技能的培训，鼓励其更新观念，提高农村土地流转从业人员水平。

随着农业农村的发展，农村土地利用方式将向多元、节约、集约转变，农村土地流转市场也将不断发展与变化，科学编制规划和实施计划，改进农村土地利用管理，完善农村土地市场流转机制，加大政策资金扶持，吸引和培养专业人才，鼓励创新创造，势在必行。