老旧小区改造工作存在的问题与对策思考

■商 祺

（国家开发银行山东省分行）

1 老旧小区改造背景及主要内容

党中央国务院高度重视老旧小区改造工作。习近平总书记在2015年中央城市工作会议上强调，要加快老旧小区改造，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式。2018年中央经济工作会议上，总书记再次强调，要因城施策、分类指导，夯实政府主体责任，完善住房市场体系和住房保障体系。2019年《政府工作报告》中指出，城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升；同年7月30日，中央政治局会议进一步要求实施城镇老旧小区改造等补短板工程。

街老、院老、房老、设施老、生活环境差是老旧小区的主要特点，与之对应的是老旧小区改造的三类内容，即保基本的水、电、气、路等配套设施，提升公共活动场地、配建停车场、物业用房等基础设施，完善养老、抚幼、文化室等公共服务类设施。从最基本的保障到生活品质的全面提升，三类改造内容层层递进，根据资金实力、小区现状等按需实施，既可以优先保基础类需求，也可以一并实施三类改造，做到“一步到位”。

2 老旧小区改造面临的困难

老旧小区改造形式上是一个建设工程，实质上是提高社会治理水平、提升人民生活幸福感的过程，需要全体居民的共同谋划、共同管理、共同分享，实现邻里和睦、和谐相处。但老旧小区改造涉及千家万户，改造内容多种多样，各个小区的现实情况也不尽相同，从而导致老旧小区改造工作面临诸多困难。

一是统一居民意见难度较大。老旧小区大多建成时间较长，历史遗留原因使得地面及楼顶普遍存在大面积违建，在拆除、处理这些违建时，常会面临来自居民的阻力。加装电梯也面临同样的问题，高楼层业主与低楼层业主诉求不同，意见较难统一。因此实施改造应关注小区居民的意愿，改造前广泛征求居民意见、宣介改造目的，争取绝大多数居民的理解与支持，形成统一的意见。

二是老旧小区改造工程牵扯单位多，协调难度较高。尤其是供电、网络、电视等三线改造，所涉电力、通信等单位均为垂直管理部门，小区所在街道、区县协调难度较大。改造类工程较新建工程更加注重实效性，最大限度减少对居民正常生活的影响，需各部门高度配合，协同工作，优质高效完成改造工作。这就要求在改造前明确组织架构，完善制度保障，形成合力，避免多头管理，保障改造工作顺利实施。

三是资金筹措渠道单一。单纯的基础设施改造无法形成稳定的现金流，难以通过传统手段进行市场化融资。当前改造资金来源主要以市、县两级财政为主，仅能满足基本改造，无法支撑提升和完善类改造。老旧小区改造量大面广，所需资金量巨大，财政投入仅能起到引领、撬动作用，无法作为主力支撑改造，因此要从创新老旧小区改造模式、创新融资模式两个方面寻求通过市场化手段融资满足改造资金需求。

3 老旧小区改造案例分析

3.1 劲松模式

2018年北京市启动100个老旧小区的综合整治工作，北京劲松北社区探索出独特的“劲松模式”。劲松社区在人群、基础设施、配套服务等方面的错配问题严重，问题错综复杂，仅靠政府力量，以传统方式进行治理难以解决根本问题。劲松街道与社会机构合作组成劲松项目团队，探索出实现社区长效良性发展的创新模式。

一是把精准定位居民需求摆在重要位置，项目团队以入户访谈、现场调研、组织座谈、评审会等多种方式深入了解居民需求，确定改造重点，从根本上减少改造过程中的分歧。

二是面对财政资金仅能提供有限支持的实际情况，项目团队创新投融资模式，由社会机构先行投入资金进行改造，将后续的物业管理及其他服务事项的使用者付费、政府补贴、商业收费等多种渠道相结合，包装出稳定、可持续的现金流，用以平衡社会机构的投入支出。

三是针对老旧小区改造千头万绪的情况，探索“区级统筹、街乡主导、社区协调、居民议事、企业运作”的五方联动长效机制，主管副区长任组长，区委办、街道办、居委会、社会单位和企业代表五方共同推进旧改工作顺利、高效实施。

3.2 未来社区

2019年3月浙江省发布《关于印发浙江省未来社区建设试点工作方案的通知》，为未来社区建设提出明确的工作目标和建设要求。围绕居民“搬得进、住得起、过得好”，浙江突出群众满意导向，科学、积极推进未来社区建设，让老旧小区居民成为最大的受益群体，做出了诸多建设性的尝试。

一是将老旧小区综合改造作为城市有机更新和国际化品质提升的重要组成部分。结合未来社区建设和基层社会治理，积极推动老旧小区功能完善、空间挖潜和服务提升，将小区打造成有完善的基础设施、有整洁的居住环境、有配套的公共服务、有长效的管理机制、有特色的小区文化、有和谐的邻里关系的“六有”小区。比如杭州上城始版桥社区，未来将大力打造公共空间，设置“楼间公园”和住户共享图书馆，同时通过专家挂职、坐诊、咨询等方式，提供全方位医疗服务，提升公共服务能力。

二是着眼未来，构建以未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理等九大场景创新为重点的集成系统，打造有归属感、舒适感和未来感的新型城市功能单元，促进人的全面发展和社会进步。比如杭州西湖之江社区，将推进“光建一体化+集中供热（供冷）+垃圾分类”和“就地处理+节能建筑+立体绿化”的有机结合，打造“文化花园+邻里中心+社区共享农场+学校+立体交通+高架空层”的大面积实体共享空间。

4 老旧小区改造工作的思考与建议

老旧小区改造的作用不仅在于改善民生和人居环境，党中央国务院更是将其作为深挖国内需求潜力、拓展扩大最终需求的重要手段。笔者对老旧小区改造有以下两点思考：

一是将老旧小区改造与整个城市更新结合起来统筹考虑。老旧小区本就是整个城市的一部分，但其一般呈片状、点状分布，集中成片改造的可行性较小，建议将旧改与城市更新结合起来，统筹谋划、共同推进。

二是严守不增加政府隐性债务的底线，创新融资模式，以健康可持续的方式推进旧改工作。老旧小区改造工程投资规模大，单纯依靠财政无法完成，而旧改本身缺乏商业价值，开发空间狭小，难以吸引社会资金投资参与。如果按照“肥瘦搭配、以丰补歉”的思路，将纯公益性的旧改内容与能够形成稳定收益的城市更新项目结合起来，在不增加政府隐性债务的前提下为旧改项目培育稳定的现金流，变输血为造血，一方面可以形成老旧小区改造健康可持续的模式，另一方面也必然可以吸引更多的社会资金参与进来，加大改造的力度。

为深入推进旧改工作，山东省于2020年3月出台《山东省深入推进城镇老旧小区改造实施方案》，提出“老旧小区及小区外相关区域‘4+N’改造方式和融资模式”，具有较强的操作性，值得学习借鉴。“4+N”中的“4”是指大片区统筹平衡、跨片区组合平衡、小区内自求平衡、政府引导的多元化投入等融资模式。大片区统筹就是把一个或者多个老旧小区与相邻的旧城区、棚户区、旧厂区、城中村、危旧房改造和既有建筑工程转换等项目统筹起来，包装为一个旧改项目，实现项目内部统筹搭配，使项目自身实现资金平衡；跨片区组合是在无法实现大片区统筹时，将拟改造的老旧小区与不相邻的城建或者改造项目结合起来，用城建改造项目收益补充旧改支出，最终实现资金平衡；小区内自求平衡指的是在有条件（有富余空间或存量公共服务设施等情况）的老旧小区内通过新建和改扩建经营性公共服务设施的方式，以未来产生的经营性收益平衡旧改支出；政府引导的多元化投入改造主要是针对财力状况、经济实力较好、居民收入水平较高的市县，通过政府主导的方式，将居民出资、政府补助、涉及老旧小区改造资金等整合起来，同时拓展专营单位、原产权单位出资等渠道，统筹现有的政策资源保障老旧小区改造资金。山东省在设定四种改造模式的同时考虑到老旧小区改造项目实际情况复杂的事实，提出4种改造模式之外的“N”，鼓励各地市结合实际情况，探索创新其他的模式，给予各地一定的自由度。整体来看，“4+N”模式便是将旧改与城市更新紧密结合起来，将能在未来产生现金流的城建资产与老旧小区搭配，从根本上解决老旧小区改造的资金不足问题。与此同时，鼓励各地因地制宜，在财力允许的地市，允许其通过政府主导的方式利用既有资金运作旧改项目，严守不增加政府隐性债务的底线。