政府与社会资本合作财政风险监管问题研究

2020-03-03■郭瑞

经济管理文摘 2020年5期

■郭瑞

（上海济邦投资咨询有限公司）

引言

PPP风险防范机制直接关系到政府和社会资本的切身利益，也影响着社会资本的投资信心。然而PPP合作项目协议作为政府合作和社会资本过程中的重要法律文件，关于其法律性质目前业界仍存在争议。为此，本文件将通过确定PPP合作项目协议的法律性质作为切入点，阐明政府与社会资本之间的法律关系。

1 PPP模式面临的主要风险

1.1 PPP模式中财政风险的定义

当政府作为主体时承担的责任以及合同规定的责任，是本文PPP模式中所研究的财政风险。

财政风险主要包括两方面的潜在可能性：①政府自身因采取不当的财政行为时受到危害；②社会经济被这种不当的财政行为造成危害。

1.2 PPP模式中存在的主要财政风险

我国PPP项目己有很多成功案例，目前也有许多PPP项目正在实施中。由于PPP模式的持续时间通常约为20-30年，如果不对项目生命周期存在的多种风险加以识别和防范，很容易会导致项目的失败，严重时，甚至会引发系统性风险。

由于PPP项目大部分都是投资十亿以上的大规模投资，如果发生了不可抗力灾害，则由社会资本与政府共担损失，即便政府只承担一半，也会遭受巨大损失。因此，我国在大力推广PPP模式的同时也需警惕其对财政可能造成的风险，我们需要针对可能存在的财政风险，制定出有针对性的措施来进行防范和控制。

1.3 存在“明股实债”的风险

政府与社会资本共同参与、风险共担是PPP模式的核心。但部分社会资本在PPP项目中，表面上看是以股权的形式进行投资，但会要求政府方给予固定回报或承诺最低收益，究其本质实为债权投资，成为“明股实债”。

社会资本在约定固定的投资收益后，会在项目初期进行垫资。垫资期满后，投资方（多为财务投资人）会提出退出要求。而政府则需要在约定的时间内，按约定对投资人的投资本金进行回购。由于政府方承诺了固定回报或保底收益，社会资本方的投资本金及收益回收基本不存在风险，因此对项目建设、运营管理等缺乏动力。

1.4 社会资本采购存在监管不严风险

和传统的政府采购模式相比，创新的PPP模式虽然和其具有一部分相同的特征，但经过实践，很多规则都不太适用当前的情况。即使在此模式下，政府的采购事宜，在实际工作中也会犯传统性的错误。比如，造成“地域垄断”，这种现象是地方政府对本地企业进行照顾而衍生的，在衍生这种现象的过程中，会设置各种难题，对竞争对手进行恶意排除，抬高准入门槛。并且，PPP模式的相关法律法规尚不健全，给不规范的采购行为留下了可操作空间。

还有某些项目名义上是招公共服务提供商的PPP项目，在实际操作中却没有经过合规程序，以项目配套的名义直接转让附近大片土地给社会资本，导致项目开工但没有进行实际的建造，在引发公众质疑的同时，造成土地荒废。

1.5 公共服务中断的风险

目前，在公共物品和准公共物品领域等方面，PPP模式运用较多，由于涉及社会公众利益和国计民生方面，其影响的社会利益更为重要。因此，由社会资本和政府基于合同的合作PPP模式提供的公共服务具有不可中断性，如果不能按照合同条款办事，有可能由于各种非正常原因导致项目提前终止，一旦停止服务，会极大的影响到社会公众的生活。

生态破坏、气候异常、环境污染是压在我国环境头上的“三座大山”。尤其是近年来的雾霾天气增多，使环境受到很大污染。砀山县机动车辆和砖窑厂较多，尾气、烟雾、灰尘等影响生物进行光合作用，对酥梨的成长不利。寒潮带来的低温、大风、霜冻等气象灾害也会导致绿色酥梨产业损失严重。在酥梨的生长过程中，果农对农药使用的习惯一时不易改变，酥梨的农药残留还时有发生，这是绿色酥梨生产的大忌。

1.6 融资风险

PPP项目的总体运作周期很长，需要的大量的融资才能进行初期的建设。因此，为了规避风险，金融机构在发放中长期贷款时应非常谨慎。因此，社会资本必须充分利用其建设成本和市场上技术和资产的优势，努力控制融资风险，抵消融资不利因素。

1.7 信息不对称风险

PPP项目全生命周期包括项目立项、设计、建设、运营、移交等。地方政府在PPP项目的启动阶段，比社会资本具有更多的信息优势，因此在选择合作内容、合作模式、合作目标等方面更具有主导权。

PPP项目采购阶段，项目采购信息公示时主要显示项目名称、建设内容和投资金额等，其他关键信息不一定全面披露。此外行政审批、非行政审批等繁琐过程也使许多投资者望而却步。与之相对，社会资本对项目具体建设、运营情况更加了解，而政府方对这一段信息的了解比较有限。双方之间的信息不对称导致了分歧的产生以及合同的修订和补充。极端情况下，社会资本有可能以较低价格竞标，通过后期项目变更或其他理由不断加价要求。若政府方不同意提高价格，可能导致公共服务质量打折，进而影响公众利益。

1.8 地方政府信用风险

由于PPP项目建设周期较长，通常会超过当届政府领导的任期，一旦继任者颁布的新政策可能违背上届政府的许诺时，可能会出现随意更改、终止合同的现象。

因此，为了让社会资本不用担心政府换人换届后的违约之举，政府必须严格按照合同执行，即使确有合同调整需求，也应由双方协商一致。如若不然，社会资本可能采用法律手段，这样地方政府可面临高额违约赔偿金，引发财政风险。

2 政府对社会资本方能力的风险防范

PPP合作项目是政府引入社会资本，通过给社会资本授予特许经营权，或者是政府付费、补贴等机制来完成预定的投资项目。所以，政府对社会投资人的选择就尤为重要，一旦社会投资人没有资金能力和管理能力，导致政府项目不能按计划实施，将直接影响公共服务的提供，损害社会公众利益。所以政府对社会投资人的选择上要高度重视，不应急于完成建设计划而忽略了投资人的综合能力。在社会投资人的选择上要提出明确的能力要求，包括企业近几年的经营情况，工程项目建设管理水平，在项目实施阶段和运营阶段其相关管理人员的管理能力。只有选择合适的、符合要求的和具有实力的社会投资人，才能保证PPP合作项目的顺利实施。

2.1 政府对项目公司违约风险的防范

项目公司违约的情况很多，如建设资金链中断导致项目无法进行;项目公司管理不善导致项目无法按期交付使用;或者未经政府同意而转让其股权等。为防止社会投资人的恶意违约行为，在特许经营协议中要明确其违约责任，包括对合作项目提供履约保证金和运营期履约保证金。此外，对股权转让也要有明确的限制。

2.2 构建多元主体的监督体系

在专业监督方面，应强调使用由经济学家、金融专家、技术和工程专家、律师和其他专家组成第三方专家组，由专家组来审查业务合规性。独立的第三方监督应涵盖PPP项目的实施过程和管理等方面，如：①为项目过程的专业审查提供独立的建议；②在严格区分PPP的边界时，对PPP的合规性进行判断。

社会公众是公共服务的对象，因此公众的监督也很重要。应鼓励社会公众积极参与，以便真正了解、参与和监督PPP项目的各个阶段。

2.3 建立独立专业的PPP监管机构

欧洲和美国的发达国家增加了对促进PPP项目使用的支持，并通过建立PPP管理组织促进了PPP市场的发展。在中国推广PPP模式的过程中，应探索建立专门监管机构负责PPP项目的监督管理。

2.4 完善事前评估与合同管理

并非所有项目都适合PPP模式。根据产品的公共属性，所有准公共产品和一些公共产品都适合PPP模式。在PPP项目的选择上，我们必须进行深入的分析和综合评价，并科学地运用“物有所值”的评价体系。对与项目方法相对应的资本结构、运营成本和可用收益进行定量和定性分析。签署标准化的合同有利于确定双方各自的权利和义务、明确实施时间、绩效标准、定价计划、变更管理、监控方法、争议解决等方面的规定。合同的签订必须在平等主体的基础上考虑社会资本和公共关系的利益。可以借鉴国外“收入带系统”的利益分割机制，即PPP项目的灵活划分，根据项目的不同利益条件，两者都保证实现业绩下，社会资本的收购维持运营的正常盈利能力。

2.5 注重信息沟通与平等协商

PPP模式下的治理提供公共服务，涉及多个代理人参与供应、效率和服务质量问题的选择。政府和社会资本的不同目标必须通过信息交流、谈判、互动和合作等多种手段来实现。在这个过程中，所有部门的利益和表达等，必须通过灵活多样的方式，在公平谈判的基础上，最大限度地提高对公众的利益和尊重。

2.6 政治风险规避策略

在进行PPP项目投资时,投资者首先需要对国家的政策规定进行全面的梳理和分析,在对我国的未来发展方向进行科学合理的推测。在投资前,可以邀请在社会上具有较强影响力的投资人参与分析,这样的手段能够从最大限度的降低政策变更风险造成的影响。其次,投资者在进行PPP项目投资时,可以与政府投资方约定共担政策风险原则,以防止由于政府政策变动而造成的经济损失。