根除深度贫困的国际经验

彭 刚

消除贫困是人类永恒的梦想。从某种意义上来讲，人类发展的历史，就是不懈地与贫困作斗争，努力减少和消除贫困的历史。进入21世纪以来，随着联合国千年发展目标的确立以及《2030年可持续发展议程》的实施，人类反贫困的斗争进入了一个崭新的历史时期。决战极端贫困，开创美好未来，已经成为人类共同的奋斗目标。

联合国：从千年发展目标到《2030年可持续发展议程》

2000年9月，在联合国千年首脑会议上，世界各国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视，提出了联合国千年发展目标。这一目标的诞生，标志着世界范围的反贫困进程进入了一个新的历史阶段：一方面，千年发展目标力争在既定的时间内消除极端贫困，希望通过发达国家的援助和救助促进减贫消贫目标的实现。另一方面，千年发展目标充分反映了当代贫困的性质，无论是贫困的形成、深化，还是贫困的减少、消除，都已经演化成为国际性事务。在谋求摆脱贫困、推动经济发展的进程中，各国不能以环境和生态的损害为代价，必须坚持和贯彻可持续发展理念。

2015 年9 月，联合国193 个会员国在举行的历史性首脑会议上一致通过了可持续发展目标。2016 年1 月1 日，联合国《2030年可持续发展议程》正式启动。这一新议程呼吁各国采取行动，为今后15 年实现17 项可持续发展目标而努力，开启了国际减贫消贫的又一篇章。

从千年发展目标到《2030 年可持续发展议程》，世界上所有国家都被纳入这一人类有史以来最为宏大的事业之中。在世界消贫减贫的过程中，不同国家取得了不同的成效，也呈现出各自的特征。

印度：普遍脱贫战略

印度既是世界上人口仅次于中国的大国，也是拥有众多贫困人口的国家。人口基数大、增长速度快，不仅阻碍了印度经济的发展，也增加了自然资源的压力，导致印度生态环境恶化，劳动力增长持续超过经济的吸纳能力，贫困因而成为印度的一种普遍现象。印度政府聚焦于消除普遍贫困，通过各种政策措施，力争使绝大多数人摆脱贫困。

进行土地改革和推行农村综合发展计划。印度大多数的贫困人口都是没有土地的农业劳动者，因此，实行土地改革是消除贫困的重要措施。印度中央政府以及各邦政府采取立法手段，进行了以废除中间人制度、进行佃息改革和规定土地持有最高限额为内容的土地改革；向生活在贫困线以下的小农、边际农和无地农业劳动者提供补助和贷款，以及种子、化肥、农药等及各种技术性服务；同时，投资兴建水利设施，开办各种职业培训。

提供信贷支持，创造就业机会。印度独立后，印度各种信贷机构得到了迅速的发展，为贫困人口提供优惠贷款，实行差别利率，在一定的范围内减轻了贫困人口的贫困程度。此外，印度为创造就业制订了一系列计划，比如乡村人力规划、就业保证计划等。比如，1989年4月，印度开展了“贾瓦哈尔就业计划”，其特点就是将创造就业机会的30%保留给妇女。这些就业保证计划既有助于农村基础设施建设，也有助于增加社会发展投资，在一定程度上改善了贫弱阶层的生活状况。

发展公营分配制度。公营分配制度的重要内容就是开设由政府控制价格的一系列平价商店，其保证以合理价格向广大人民特别是贫弱阶层供应基本消费品。这是一种有效增加贫困人口实际收入和确保粮食安全的方法，能够使贫困人口获得足够数量的食品和其他必需品。可以说，公营分配制度在改善贫困居民生活状况方面发挥了重要作用。

印度政府从本国实际出发，充分考虑本国国情，选择以满足人民基本需要为基点的政策安排，着眼于大多数人的基本生存状况，通过土地改革，给农民以土地，使他们摆脱贫困，其基本思路是正确的。但是由于土地改革过程中官僚体制的局限以及相关政策的执行不当，导致土地改革难以实现预期的目标，减贫成效大打折扣。

巴西：区域发展计划

尽管巴西享有“经济大国”之称，但其贫困问题依然较为严重。巴西的二元经济特征显著，城乡差别较大，失业现象较为严重。巴西在消除贫困的进程中，以非均衡增长战略为指导，以“发展极”的培育为突破口，以区域经济发展为目标，着力改变贫困地区的落后面貌。第二次世界大战以后，巴西采取了一系列反贫困的政策措施，使贫困人口比例下降，贫困人数减少。

推行土地改革。根据巴西地理统计局的数据，巴西拥有土地1000 公顷以上的农户占农户总数的1%，却控制了巴西土地的45%。为缓解土地集中引发的农业生产率低下和无地农民和小农群体生活艰难等问题，巴西政府于1964年颁布了《土地法》，利用从大庄园主手中收购的土地以及公共土地安置了55万无地农户，其中60%是1995年以后安置的。

迁都巴西利亚。迁都巴西利亚是巴西政府开发落后地区的一个重要举措。为促进全国一体化发展，巴西将首都由沿海城市里约热内卢迁往巴西利亚。巴西利亚位于巴西中央高原，地理位置比较居中，可以充分发挥首都的政治、文化和交通中心作用。在迁都后的3～5年时间里，巴西中西部地区的经济，特别是农业经济得到了长足的发展。

推行最低收入保证计划。1997年12月，巴西政府制订了最低收入保证计划，这是巴西采取的最为有力的反贫困计划之一。由各联邦政府按比例向愿意参与该计划的最贫困城市拨款，对符合一定条件的贫困人口进行资助。

巴西的反贫困实践可以说是着力甚多，不管是迁都，还是最低收入保证计划，都是打破收入不均衡、减少贫困人口的重要举措。然而，由于巴西崇尚工业化和现代化，在反贫困的过程中过分注重城市化，导致城市无法为规模庞大的城市居民提供就业和生存发展条件，使得一些涌向城市的农村贫民转为城市贫民。同时，由于巴西政府的一些发展战略没有充分考虑贫困人口的利益，政府经济发展政策和收入分配政策更有利于富人，造成了社会不平等问题。

孟加拉国：小额信贷模式

孟加拉国是世界上人口最为稠密的农业国，也是世界上最为贫困和最不发达的国家之一。作为最重要生产资料的土地集中在少数大地主手中，导致孟加拉国贫穷状况较为严重。同时，广大无地农民由于长期缺乏资金，只能选择高利贷，这在一定程度上加深了孟加拉国的贫困。在长期的反贫困实践中，孟加拉国总结探索出了一种独特扶贫模式，即小额信贷模式。这一模式曾经为许多发展中国家，尤其是亚洲国家所效仿，国际社会也给予了高度评价，认为这是一种成功的扶贫方式。

向贫困人口提供小额短期贷款。小额信贷力图弥补贫困人口贷款领域的空白，限定其自身目标客户是贫困人口，规定只有无地（土地少于半公顷）或无财产（全部财产折合成现金达不到一公顷土地价值）的人才有资格成为其客户。

整贷零还。这是针对传统金融服务的整贷整还设计的，其基本方式是一次贷款，分次等额或不等额偿还。贫困家庭一次性从小额信贷机构中申请获得无抵押担保贷款，然后分期进行偿还。

在自愿基础上建立互助联保组织。互助联保组织是指贫困家庭在自愿的基础上，选择相邻而没有亲戚关系的人，组成既相互帮助又相互担保的组织。每个小组既构成互助组，同时也负有连带责任。同时，小额信贷着重为妇女提供贷款。通过小额信贷改善妇女的生活状况，提高她们的社会地位，进而帮助贫困家庭。妇女的还款意识较强、还款率较高，在一定程度上提高了小额信贷取得成功的可能性。

提供持续的信贷服务。小额信贷提供持续的贷款服务，特别是为有良好信贷记录的贫困人口提供贷款，具有两方面的作用。一是可以不断地满足贫困人口的信贷需求，完善其脱贫条件。二是可以通过贫困人口对持续贷款的期望，约束其行为，强化其还款意识，保证小额信贷在无抵押担保的条件下实现高回收率。同时，持续的信贷服务也是小额贷款机构能够发展壮大的基本条件。

小额信贷将信贷资金直接投向“最贫困的人”，也是最需要的人，既是一种金融创新的形式，更开辟了提高扶贫资金使用效率的有效途径。虽然孟加拉国的消贫减贫事业仍受到诸多因素的制约，但这种面对广大贫困人口的、具有针对性的金融创新机制，是值得众多发展中国家学习和借鉴的。