建设更高水平开放型经济新体制的新目标——学习《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的一点体会

裴长洪

党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五远景目标的建议(以下简称《建议》)》指出，要坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国大市场优势，促进国际合作，实现互利共赢，并提出了建设更高水平开放型经济新体制的新任务，明确了未来若干年以及相当长时期我国开放型经济新体制的发展方向和目标，对此需要我们在总结经验的基础上加深认识。

2013年11月党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第七个问题是“构建开放型经济新体制”，其基本路径和目标是，内外开放结合，“引进来”与“走出去”结合，国际国内要素有序流动，市场深度融合，加快培育国际竞争合作新优势，以开放促改革。七年来，我国构建开放型经济新体制取得重大进展，成效十分显著，其中两项重大改革开放措施带动了整体开放水平的提高和构建开放型经济新体制的重大进展。

首先是在试点基础上大面积布局自主设立的自由贸易试验区。

中国(上海)自由贸易试验区于2013年9月29日挂牌，并公布了《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》。2015年4月在广东、天津、福建设立第二批三个自由贸易试验区，同时决定上海自由贸易试验区面积扩区。2016年8月决定在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自由贸易试验区。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布，中央决定在海南全省设立自由贸易试验区，并探索建设中国特色的自由贸易港。2019年8月决定在上海临港设立上海自由贸易试验区新片区，规划面积873平方千米。2019年8月26日批准在山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江六省区设立新一批自由贸易试验区总体方案。2020年6月1日，党中央、国务院决定在海南设立自由贸易港及其改革方案。2020年9月，国务院批准设立北京、湖南、安徽三省市自由贸易试验区。从2013年至2020年我国共在21个省(自治区、直辖市)设立了自由贸易试验区(其中1个自贸港)，试验区面积将近4万平方千米。自贸区创造的经验陆续在全国推广，例如，中国海关总署根据自由贸易试验区的改革经验，要求全国海关从2017年开始普遍推广自贸区创造的“单一贸易窗口”的做法，并提出全国各地海关都要压缩货物通关时间的1/3，为扩大进口贸易提供了很大便利。再如，2014年1月在上海版外商投资负面清单政策基础上，国务院批准了《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)》。此后，《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》经过2017年、2018年、2019年、2020年四次修改，产生了四个修订版。这些修订版的产生，都是与实践活动互动的结果。而这些规章制度的修订，为全国性法律的诞生提供了丰富的法治实践依据，并在实践上大大推动了外商投资准入。2016年以来由国务院及五部委发文在全国复制推广了四批72项创新经验，加上由有关部委推荐的创新操作案例，几年来累计复制推广223项。

其次是扩大内陆沿边开放，推进“一带一路”建设。

自从习近平总书记2013年9月访问哈萨克斯坦提出共建“一带一路”重大倡议后，2015年3月28日，经国务院授权，国家发改委、外交部、商务部发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，全文包括前言、时代背景、共建原则、框架思路、合作重点、合作机制、中国各地方开放态势、中国积极行动、共创美好未来九个部分，这是中国官方关于共建“一带一路”最完整、最权威的内涵阐释和政策宣示，指导并有效推动了中国与“一带一路”沿线国家开展共建活动的快速发展。5年多来，已与150多个国家和国际组织签署了170多份合作文件，其中包括中蒙俄、中哈、中柬、中老、中捷、中匈、中国文莱等多双边合作规划，而且通过开行中欧班列加强中国内陆城市与“一带一路”沿线国家的经济贸易合作。截至2019年10月底，中欧班列累计开行超过20000列，其中2018年一年开行6363列，超过前几年开行数量的总和。2019年1～10月已开行6714列。国内开行中欧班列累计超过100列的城市有22个，通达17个国家56个城市，大大促进了我国内陆城市与境外的经济贸易合作。

“十四五”期间以及未来的发展要在成功实践的基础上加以巩固和提高，这是建设更高水平开放型经济新体制的基本路径。为此，应当在《建议》精神的指导下，着重在以下几方面坚持做更大的努力。

第一是完善自由贸易试验区布局，赋予其更大改革自主权，稳步推进海南自由贸易港建设，建设对外开放新高地。目前全国21个自由贸易区(港)已经覆盖东中西部，但分布还不够均衡，中西部省区偏少，随着改革开放的深入发展，在时机成熟的条件下，仍然有增设的必要和空间。另外，除了海南省和上海市，其他省区的自由贸易试验区基本都只有120平方千米左右，其体量作为试验区足够，但要带动一个省区的开放发展，仍嫌不足。因此，在有必要的省区，扩大试验区面积也是优化布局的一个重要措施。

赋予自贸区更大的改革自主权，应当主要解决的问题有以下几个方面。(1)进一步减少通关费用，提高贸易便利化水平。目前各个自贸试验区进行的改革，主要着力点都放在节约时间成本上，并且取得了较大成效，但通关缴费成本仍然偏高，有待改革。福建自贸区首创“关检一站式查验”，实现了作业时间一致、作业空间合并、作业系统并行，每个集装箱可节省查验时间50%、查验费用600元;厦门片区持续推进口岸降本增效，指导国有企业主动降费，引领和推动报关、货代、船代、物流、仓储、港口服务等环节降低经营服务性收费，2019年厦门口岸集装箱进出口环节合规收费降至207美元/标箱，明显低于英国、德国、日本2016年的通关费用成本。这些经验也有待于在各自贸区和全国逐步推广。(2)解决“准入不准营”的问题。虽然实行了负面清单的投资准入管理制度，而且推行了“先照后证”的商事制度改革，但是服务业开放与原有管理体制和各个行业主管部门现行规章制度的改革不配套，因此出现“准入不准营”和“准入不能营”的现象。逐步实现主体许可与经营许可同步是未来深化改革的重要环节，应按照先易后难的原则，解决主体准入与经营准入的不同步和政策不协调问题。逐步使这些领域从“证照分离”“先照后证”走向“证照合一”“照中含证”。(3)要加强和完善政府各部门的协调。由于服务贸易的开放涉及许多公共产品和公共服务部门，因此，政策协调的部门范围需要扩大，如交通、通信、市政管理、卫生医疗、教育、文化、传媒、体育、科技、社会保险等各个部门。目前自贸区的政策协调仅限于商务、经济、金融等部门显然是很不够的，应当扩大政策协调的范围，同时也要加强和完善地方政府部门的协调和监管责任。

要把海南建设成为对外开放的新高地，应实现以下几个目标。(1)贸易投资自由化水平更高。要对标国际高水平经贸规则，聚焦贸易投资自由化便利化，建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系，建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域，将海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户。对货物贸易，实行以“零关税”为基本特征的自由化便利化制度安排。对服务贸易，实行以“既准入又准营”为基本特征的自由化便利化政策举措。海关对海南自由贸易港内企业及机构实施低干预、高效能的精准监管，实现自由贸易港内企业自由生产经营。推进服务贸易自由便利，实施跨境服务贸易负面清单制度;投资自由便利，大幅放宽海南自由贸易港市场准入，强化产权保护，保障公平竞争，打造公开、透明、可预期的投资环境，进一步激发各类市场主体活力。(2)金融开放创新的步子更大。分阶段开放资本项目，有序推进海南自由贸易港与境外资金自由便利流动。构建多功能自由贸易账户体系，以国内现有本外币账户和自由贸易账户为基础，构建海南金融对外开放基础平台。通过金融账户隔离，建立资金“电子围网”，为海南自由贸易港与境外实现跨境资金自由便利流动提供基础条件，便利跨境贸易投资资金流动。进一步推动跨境货物贸易、服务贸易和新型国际贸易结算便利化，实现银行真实性审核，从事前审查转为事后核查。在跨境融资领域，探索建立新的外债管理体制，完善企业发行外债备案登记制管理。(3)人员流动限制更少。根据海南自由贸易港发展需要，针对高端产业人才实行更加开放的人才和居留政策，打造人才集聚高地。在有效防控涉外安全风险隐患的前提下，实行更加便利的出入境管理政策。对外籍高层次人才投资创业、讲学交流、经贸活动方面提供出入境便利。优化出入境边防检查管理，为商务人员、邮轮游艇提供出入境通关便利。(4)交通运输更自由便利。建立更加自由开放的航运制度，建设“中国洋浦港”船籍港。支持海南自由贸易港开展船舶登记，研究建立海南自由贸易港航运经营管理体制及海员管理制度。进一步放宽空域管制与航路航权限制，优化航运路线，鼓励增加运力投放，增开航线航班。提升运输便利化和服务保障水平，提升运输来往自由便利水平。(5)数据流动开放更安全可控。实现数据安全有序流动。在确保数据流动安全可控的前提下，扩大数据领域开放，创新安全制度设计，实现数据充分汇聚，培育发展数字经济。有序扩大通信资源和业务开放。开放增值电信业务，逐步取消外资股比等限制。允许实体注册、服务设施在海南自由贸易港内的企业，面向自由贸易港全域及国际开展在线数据处理与交易处理等业务。

第二是高质量共建“一带一路”，坚定维护中国企业海外合法权益。总结我们的经验和问题，“十四五”时期共建“一带一路”的指导思想应当是:调整结构、稳中求进。当前世界经济深度衰退，全球新冠肺炎疫情尚未消失，全球需求结构发生重大变化，各国双多边合作意愿也将随之变化。加上我国人才和能力建设方面的短板，因此应把战略视野和着眼点转移到注重总结经验教训、巩固已有成果、调整愿景构想、适应需求变化、增强能力建设上来。应按照习近平总书记的形象比喻，把工作思路从“大写意”转向“工笔画”，即从上项目、铺摊子、高速度转向追求高质量发展。要明确高质量发展的衡量标准，这主要是:共建双方经济效益、社会效益和生态效益三者统一;共建项目早期收获与长远发展统一;共建双方在经贸活动发展与政策沟通、规则、标准取得共识方面统一。为此，应强调统筹外交、经贸和公共安全。外交的着眼点是国际政治和地缘关系，但经济贸易活动着眼“互利共赢”，即双方有利。如果在共建项目中片面强调国际政治需要，而置我方企业利益于不顾，必然不能持久，而缺乏经济利益的基础，外交和政治也就没有保障。因此维护和保障中国企业的海外合法权益是共建“一带一路”取得成效的重要标志，也是共建“一带一路”能够惠及东道国和合作伙伴的重要条件。公共安全是外交和经贸发展的兜底保障，特别是突发性公共卫生、自然灾害等公共安全问题，应纳入共建“一带一路”合作的总体考虑范围。

第三是推进贸易创新发展，推进贸易强国建设。跨境电商是数字贸易的新业态、新模式，应当大力发展。应依托政策优势和相对低廉的运营成本，鼓励国内跨境电商平台在海外设立更多的“海外仓”。依托粤港澳大湾区发展，为中国香港跨境电商及离岸贸易做仓储、分拣、物流等分包服务。全力扶持跨境电商企业做大做强，鼓励B2C跨境零售电商实行灵活销售模式，在大力发展跨境电商开展保税进口的同时，允许以行邮方式进口销售。积极引入B2B跨境电商企业，开展转口等离岸贸易。通过贸易创新发展，进一步增强外贸企业的综合竞争合作优势，增强中国产品在国际市场的竞争力，同时用好进口国际博览会的平台，发挥中国超大规模市场优势，汇聚全球资源要素，实现我国成为贸易强国的目标。

还应开展数字关境的技术研究，着手数字贸易特殊监管试验制度设计。数字关境从概念到实践，需要数字技术支撑，特别是对“数字足迹”的跟踪、记录是筑牢数字关境的关键性技术。探索区块链技术在数字关境中的应用前景，着手解决相关技术难点。着手开展基于“依托数字基础设施的网络虚拟空间”海关数字贸易特殊监管试验，选取代表性行业开展离岸数据业务，赋予若干规模以上数据中心、云服务商、数据平台等作为海关特殊监管委托代理，为数字贸易监管政策制度创新积累经验。

第四是有序扩大服务业对外开放。随着中国走向新发展格局和高质量发展新阶段，服务业领域的扩大开放仍然有很大的提升空间。例如文化、医疗等服务业领域的开放还需要更具有问题导向的顶层设计和实际步骤。其中文化“走出去”亟须实现从量到质的提升。截至2019年12月底，我国已经在全球154个国家和地区建立了551所孔子学院，以及1193个中小学孔子课堂。中国的汉语言文化在世界上有了一定影响，但质量参差不齐、效果好坏参半，有的流于形式，或仅仅成为文化“联络处”。这需要总结经验教训，调整提高。医疗领域的开放也需要有新的路径突破。教育、文化、医疗等服务业领域的开放应当细分不同行业属性，重点开放商品性比较强、福利性比较弱的行业。例如教育领域开放，应在职业技术、技能培训服务方面迈开更大步伐，形成竞争性市场;普通教育开放应采取多种形式，例如增加课程开放、专业开放等方式，不应当只围绕合作办学、取得学位一个模式。医疗领域的开放应当以补充国内医疗资源供给，引进先进医疗技术设备和医护人员为目标，更好利用国外资源和市场。这需要统筹解决开放和国内改革配套问题，统筹考虑医疗器械、药品采购制度、医护人员流动和医保覆盖范围的改革与开放。文化领域的对外开放，目标应当瞄准提高中国文化对世界的影响力、增强中国文化产品的出口竞争力。依托国内超大规模市场，培育文化产品出口竞争力。

第五是稳慎推进人民币国际化，坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系。金融开放的深度取决于人民币资本项目开放的程度和人民币可兑换的程度。改革开放以来，人民币国际化的改革方向，实质上是人民币融入以美元为中心的国际货币体系的国际化。未来我们能在这条道路上走多远，需要研究资本项下开放所能承受的风险有多大，以及识别和化解这种风险的能力有多大。因此，人民币国际化需要两条腿走路。一条是继续沿着人民币融入以美元为中心的国际货币体系的方向走，小心谨慎，时时需要考虑防控国际金融风险与国家安全风险。另一条是建立在底线思维基础上，应突破美国在国际货币体系的完全垄断局面，创新国际货币体系，建立人民币资金国际支付系统作为补充。随着数字技术的突破和互联网域名的扩宽，我国应扶持建立具有根服务器的跨境运作的大型数字企业，利用我国自主建立的国际信息系统，推动人民币国际资金支付系统的建立，塑造新的人民币国际交易二元格局。既保留与美元为中心的国际货币体系以及国际资金支付体系的联系并作为主渠道，同时努力培育相对独立于美元中心体系的东亚地区银行间人民币支付清算体系作为补充渠道，加快人民币在东亚地区自由可兑换，使其成为国际资金支付系统的区域体系。

本文原载于《财贸经济》2020年第12期。