关于现代大学治理的几点反思

（云南农业大学人文社会科学学院 云南 昆明 650201）

改革开放以来，随着我国高等教育快速发展，现代大学的治理在深入推进。中共中央1985年颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，《决定》提出政府要转变自身职能，给予大学充分的办学自主权，同时要让社会充分的参与进来，打破政府的“垄断格局”，实现多元办学。2010年7月29日，新华社发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》。《纲要》中指出“完善中国特色现代大学制度，完善治理结构，公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制”，探索多元共治途径，发挥教师、学生和社会的作用，达到善治。2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《决定》指出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。高校大学治理也在积极推进，都制定有大学章程，治理能力也有了一定提高。然而，在随着国家治理能力和治理体系现代化的推进，现有高校治理中面临的一些问题仍然突出，认识和反思这些问题及及其原因，提出对策建议，对推进现代大学治理能力现代化具有重要意义。

1.大学治理与大学管理的区别

治理被普遍认为诞生于20世纪80年代至90年代，在现代汉语中，据《辞海》、《现代汉语词典》等解释，治理有统治、管理、处理、修正的意思，比如治理国家、环境治理等。［1，2］1916年法约尔在《工业管理与一般管理》中首次提出“管理活动指的是计划、组织、指挥、协调和控制”。管理一词出现的时间早于治理，管理贯穿人类社会的各种活动，治理一词出现较晚，起源于公司的所有权和经营权产生分离。

大学治理不同于大学管理，大学治理的主体是大学的利益相关者、客体是人和组织，大学管理的主体是大学的管理者、客体是大学的人、财、物，包括有形的和无形的各类资源；大学通过内外部机制治理大学，通过计划、组织、指挥、协和控制等手段管理大学；大学治理沟通关系是双向的，可以自上而下，也可以自下而上，大学管理的沟通是单向的，是自上而下、下级服从上级的关系。不是所有的大学都需要大学治理，但是所有的大学都需要管理，一般情况下是大学管理已经到了成熟阶段，为了大学进一步健康发展，治理与管理要双管齐下。

大学治理，治理什么？一是协调大学与政府、大学与社会的外部关系，实现大学依法独立自主办学；二是协调大学内部各种人和组织的关系，做到资源配置合理，组织各方人员共同办好大学，推动大学持续健康发展。［3］不论是协调外部关系还是内部关系，都离不开行政权力、学术权力和民主权力。从大学外部关系来看，政府、学校和社会分别代表着行政权力、学术权力和民主权力；从大学内部来看，以管理者、教师为代表的学术组织和其他教师组织、学生组织分别代表着行政权力、学术权力和民主权力。

2.现代大学治理涉及的理论

大学治理主要涉及四个理论，利益相关者理论、马斯洛需求层次理论、委托代理理论和法人治理理论。

利益相关者理论产生于20世纪60年代，1984年弗里曼在《战略管理：利益相关者管理的分析方法》中明确指出利益相关者理论是企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。利益相关理论与公司的股东至上理论大有不同，股东至上理论强调股东的利益是最重要的，是企业的中心，利益相关者理论则强调企业所有的利益相关者掌握企业的所有权，各相关利益者之间互相独立、平等，共同承担企业的风险。大学的利益相关者包括：行政管理人员、教师、学生和社会群体等一切与大学有直接或间接利益的相关者，所以对于大学的治理，这些利益相关者应共同参与，努力创建一种互惠互利的平衡机制。

马斯洛于1943年提出马斯洛需求层次理论，基本内容是将人的需求从低到高依次分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。马斯洛需求层次理论认为人具有一些先天需求，当满足了较低层次的需求后，会出现较高级的需求。因为有需求动机，所以产生了“有限理性经济人”（“有限理性”指的是介于完全理性和非理性之间的状态），展现了人的欲望无限，大学治理者可以通过手中的权力去努力满足自己的多方面需求。

上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯提出了委托代理理论，当时企业的所有权和经营权未分离，增加了企业的运营风险，委托代理理论提出了所有权和经营权分离的办法。委托代理理论是研究委托人在不得不对代理人的行为后果承担风险的前提下，委托人和代理人之间关系和相互作用的结果及其调整。委托代理理论应用逐渐增多，信息不对称和激励问题随之而来，委托代理问题主要解决的就是由于委托代理双方效用不同而产生的激励问题。在大学中委托代理理论的应用无处不在，政府与行政管理层之间、学校和学院之间、学院和教师之间都构成了委托人和代理人的关系，这其中的很多人都扮演着双重身份，既是上一级的代理人、又是下一级的委托人，既要考虑上层的代理诉求，又要考虑自己作为委托人的权利和要求，在角色转换过程中容易产生权力混乱。

法人是依照法律法规享有民事权利，承担民事义务的组织。法人治理理论是企业在追求利益的目的下，企业的所有者为了弥补在自己经营能力不足的情况下，将自己的财产交给经营者，经营者利用这些财产创造更多的“财产”。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第30条规定了大学具有法人资格，大学校长为法定代表人。

3.我国现代大学治理面临的问题

现代的大学处于从“大学管理”到“大学治理”的时代，虽然我过在积极开展大学治理的工作，但仍处于探索阶段。在外部，大学治理主体多以政府为主，在内部，大学治理主体多是行政管理人员。

3.1 治理主体单一。教师参与度低（这里的教师指的是纯教师，不担任行政职务）。教师的参与认知程度低，部分教师认为“治校”是学校高层应该负责的事务，学校的未来发展与自己无关，对国家的相关政策了解少。教师的参与行为不足，尤其在公办高校内，某些“端着铁饭碗”的教职工更是秉持着“事不关己，高高挂起”的姿态，不主动了解也不主动参与，一直处于并甘愿处于被管理的处境，虽然学校存在学术委员会，但大部分成员都是行政管理人员，基层教师并没有权力参与决策事务。教师对参与现状不满，有诉求却无门诉、无人诉、不敢诉，不利于教师的教学和科研工作。

学生参与度低。卢静（2015）为了了解学生对大学治理的参与情况，对山东省内高校在校学生随机进行网络调查和实地问卷调查，从学生参与的意愿、动机、内容、途径和层次等五个维度开展调查，结果显示，学生鲜有参与大学治理。［4］学生的参与认知程度不足，学生自身并没有认识到参与大学治理是自己应有的权力，不仅仅是一个提升自己能力、丰富自己阅历的机会，学生甚至只听说过“大学管理”，并不知道“大学治理”。学生的参与行为“弱”，学生的参与行为主要处于基层阶段，并没有上升到参与重大事务战略阶段，对学校具体的发展战略知之甚少，大部分学生只是停留在实行学校高层定制的发展规划、战略，即使学校设立了很多意见箱，可以提出自己对学校的意见或建议，但不见得“事事有回应”。学生参与治理的成功案例少，几乎无处借鉴，虽然国外学生参与大学治理有成效，但我国高校的发展与国外颇有不同，不能一味照搬照抄，学生参与治理的边界和限度也难以界定，更多的只能是“自己”探索。

社会参与度低。社会的参与认知程度低，学校培养的人才是用来服务国家、服务社会的，社会理应参与学校的治理，但社会并没有意识到这是“自己”的权力和义务。社会的参与行为低，公众对国家出台的某些政策、学校的发展规划并不清楚，甚至不想去清楚，只是一味的选择接受，导致学校社会与学校信息不对称，学校培养的人才与社会的需要错位，学校也并不清楚社会到底需要哪些类型的人才。

3.2 治理机制不健全。就目前大学治理情况来看，大学治理与大学管理的实际工作相差不大，大学治理权掌握在少数行政人员手里，大学的治理机构多由大学的高层管理者构成，高校缺乏治理机构，完善的治理体制更是少之又少，多数高校的内部治理情况可以简单概括为：治理者一定是管理者，管理者不一定是治理者，被管理者也一定不会是治理者。

4.我国现代大学治理问题的原因分析

4.1 相关法规不完善——基于委托代理理论和法人治理理论。权责不落实。我国高等教育改革提出了完善大学治理结构的相关政策，2013年以来，各高等院校也先后制定了自己的大学章程，章程中关于大学的办学形式、组织管理比较清晰，学校党委、校长、学术委员会、学位评定委员会、工会和教职工代表大会、学院、教职工、学生和校友的权力和义务也很明确，但各项内容的具体落实不到位，政府与行政管理层之间、学校和学院之间、学院和教师之间虽然构成了委托人和代理人的关系，但权责的落实不到位，越位缺位不到位的现象仍然存在。在大学外部治理中，本应是政府、大学管理层和社会共同治理，极端地说应该是“三足鼎立”的局面，但实际上是政府是决策者，高校是执行者，社会是观众；虽然赋予大学法人的资格和校长法定代表人的地位，但高校办学资金主要来源于政府，高校的管理机构也多从政府的行政机构“转化”而来，所以政府仍处于主控地位，大学要按照政府的章程办事，大学要对政府绝对服从。在大学内部治理中，本应是行政管理人员、教师、学生和社会共同参与，但实际却是学生和社会处于“失语”状态，“行政化”现象仍然突出，无权参与大学治理，行政权力高于一切，甚至影响学术发展，部分教师可以参与治理原因是这部分教师扮演者双重角色，即教师和行政管理者。

缺乏保障“多元”参与大学治理的措施。没有实质性的机构监管“多元”治理政策，虽然学校设立了工会和教职工代表大会，也赋予了教职工代表大会行使职权，但其成员也多为行政管理者，容易造成监管者就是治理者，谁来治理谁来监管，无法评定治理水平。

4.2 “谁想动我的奶酪”——基于利益相关者理论。“官本位”思想严重，学术只是“上位”的手段，成为行政领导才是最终目标，一旦成为行政领导，行政权力处于制高点，自然多了许多便利之处。权柄下移，“他”怎么肯？每个人都是“有限理性经济人”，都会追求自己的利益最大化，没有法律的束缚，谁肯主动放权。在大学治理内部，行政管理者理应从大学的整体利益出发，寻求提高大学整体绩效的办法，但行政管理者从事管理活动又独揽治理事务，若是处于利己不损人的情况，他们首先维护的是行政管理人员小团体的利益，然后再去考虑大学整体利益。大学的利益相关者包括：行政管理人员、教师、学生和社会群体等一切与大学有直接或间接利益的相关者，治理机构自然也要由这些群体组成，但各群体的利益目标又不一致，各个群体都想分一杯羹，在决策时需要考虑多方利益，容易产生分歧，造成僵化的局面，所以若无法律规定，治理机构的人员选拔自然是在行政管理人员内部抽选，大家的目标大体一致，行政管理人员“一支独大”，相对来说决策更加容易，获益会更多。

4.3 其他群体参与意识薄弱——基于马斯洛需求层次理论。根据马斯洛需求层次理论，人的需求层次从低到高分别为安全需求、生理需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求，在人的低层需求为满足之前，很少会考虑更高的需求，教师、学生和社会群体参与大学治理就是较高层次的需求。大学的治理成果难以评价，善治的结果具有滞后性，参与治理但却并不一定能得到回应，费时费力，与其追求未知数，不如先顾眼前的利益。此外，学生和社会认为学校不会重视他们的意见，对学校的决策产生不了实质性的影响。

总之，“多元共治”难以实现的根本原因在于教师、学生和社会群体的参与意识低，行政管理人员不肯分权，又缺乏法律来规定大学治理机构的人员组成，如政府、大学行政管理者、纯教师、学生和社会各占比多少，以及这些群体在监管机构中又各占比多少，所以比较容易“钻空子”，产生上下级关系和谁治谁监谁管谁获益的现象，难以实现大学的多元共治。

5.我国现代大学治理的建议

5.1 加快相关法律制定，完善治理机制。大学多元治理的实现需要法律约束，规范治理结构，明确大学治理中政府、行政管理层、教师、学生和社会的权力和地位，从法律层面赋予治理主体权威，确保各个群体权力制衡，削弱行政权力，提升学术权力和民主权力地位，明确有效参与治理途径，既有宏观上的指导，又要有切实可行的落实方法，确保整体利益最大化，而不是某一方的利益最大化。设立有效的监管机制，多元治理需要多元监管，多元监管的目的是减少做样子、充门面的事情，防止出现小团体膨胀现象，不论是在教学、科研方面还是在人事、财务和后勤方面都要确保多元监管。具体来说可以通过法律强制规定人员组成结构。

5.2 积极宣传，增强多元共治意识。建立良好的大学文化和校园氛围，要让行政管理人员认识到治理主体不仅限于“自己”，改变自身观念，实现多元共治是推动大学快速发展的有效途径，实现善治是提升每个人利益最大化的有效路径。大学治理与每个人都息息相关，大学治理不同于大学管理，治理的权利和义务不能全部落在行政人员身上，要让教师、学生和社会意识到自身是大学治理的利益相关者和治理主体，积极主动参与大学治理，紧跟时代步伐。通过网络、报纸、杂志和媒体等途径，开展大学治理活动知识和理论的座谈会、讲座和有奖竞赛等活动形式，长期宣传。