多元主体职业教育集团治理：动因、范式及路径设计

张春浩

（辽宁农业职业技术学院，辽宁 营口 115009）

为深入贯彻落实党的十九大精神，进一步完善职业教育和培训体系，深化产教融合与校企合作，高等职业院校必须大力推进职业教育集团化办学。职业教育集团由政、行、校、企等多方合作组成，整合各种优质资源，建立新型的多元合作关系，在服务《中国制造2025》、参与“一带一路”建设、助力扶贫攻坚、服务乡村振兴战略中发挥重要作用。据调查，职业教育集团的毕业生近70%在本地就业，成为地方产业大军的主要来源，成为支撑区域经济社会发展的高地。产生于基层、来自于实践，历经20多年的发展，已经成为我国职业教育走向世界职教舞台的名片。但是，职教集团发展至今，亟需一种更深层次的体制与机制探索，尤其是在短时间内或者不能实现独立法人资格与资产重组的条件下，如何保证现有的发展成果以及未来的合作。因此，职教集团的治理显得尤为重要。根据职教集团的发展模式、联结纽带、利益冲突等多种合作特征的剖析，进而选择有效的治理范式与路径，能够促进职教集团后续生命力的延伸与拓展，提升职业教育的吸引力与服务能力。

一、治理的缘起与逻辑路向

无论是中国古典智慧抑或西方公共行政学，治理总是一个高频词汇。如今治理理论依托多学科的成长已经发展为学界的热门话题。为更好审视研究的理论溯源和逻辑起点，治理的缘起则是应着笔之意。关于西方语义中治理（governance）一词，追溯其最早源头应是古典拉丁文与古希腊语中的“掌舵”，该词原意是在行动和方式上进行控制、引导以及操纵。而governance作为治理的释义可以追溯到20世纪70年代，一般认为是源自Laurence E.Lynn Jr等人的研究或是世界银行2004年的发展报告中。若是时间再向前推演，在1973年，Robert D.Shriner已呼吁公共行政管理人员要积极关注社会、技术和公共行政领域的变化，政府应该采取变革行动。1989年，James Q.Wilson在他的《官僚制》中提出尝试公众参与行政的设想。1997年，R.A.W.Rhodes提出了政策网络的概念，构建起去政府化管理进程的新型管理模式。今天的治理更多见于公共管理学、政治学、社会学等诸多学科，基于治理理论的教育研究也开始风靡全球[1]。

学术界关于治理的内涵有诸多界定，笔者选取的是比较具有代表意义的联合国全球治理委员会对治理的解释，该解释认为“治理”是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程，这里既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。”基于此概念，不难得出治理具有这样的特征：它是一种持续的互动过程，它的基础是协调，在过程的发生中既涉及公共部门，也涉及私人部门，它之所以发挥作用是依靠多种参与统治的以及相互发生影响的行为者之间的互动，它所产生的结构和秩序不能从外部强加赋予。治理能够实现这样的基本职能：P-O-L-C即计划（plan）、组织（organize）、领导（lead）、控制（control）。

由上述的缘起阐述，不难得出这样的治理逻辑路向：从主体上看，治理是多元的，除政府外，还有其他机构或单位负责维持秩序，参与活动和利益的调节；从对象上看，治理是一个开放的系统，所有利益相关者共同组成活动的存在场所；从机制上看，治理是多元制衡的，强调各利益方的主体地位和利益诉求，并通过多维度、多向交叉的运行规范和制度设计使得在开放系统中的多方相互制约、互相监管。

二、动因追溯：多元主体职业教育集团何需治理

（一）外部环境趋势的呼应

职业教育集团是典型的多元主体构成的第三部门组织，但是在职业集团中的不同主体，在这一组织中的充当着不同的角色，具有不同的地位，同时也发挥着不同的作用。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）中指出：“开展多元投资主体依法共建职业教育集团的改革试点。”及教育部《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成〔2015〕4号）中指出：“鼓励多元主体组建职业教育集团。”多元投资主体、多元组建主体或多元牵头主体共同发展职业教育集团方能充分体现职业教育的跨界性，体现产教融合，释放职业教育集团应有的活力与功能。多元主体职业教育集团是今后一段时期职业教育集团化办学的主要发展模式。解决多元主体职业教育集团发展的瓶颈关键是利益均衡化的治理。实现对多元主体职业教育集团的有效治理，能够保证职业教育集团的良好运转，实现职业教育集团的预期目标，发挥职业教育集团应有的功能。

（二）内部生长发展的驱动

多元主体职业教育集团是上述六类主体的全部，少数集团没有全部涵盖。其各主体虽在主观上存在着各自的核心利益，但客观上是在深化产教融合、校企合作，谋求实现教学链、产业链、利益链的有机融合。集团中的多元主体具有“比较利益人”的特征，各主体间在进行着博弈的同时必须遵循利益相关者权益平衡的原则，在这样的“互动”中寻找共赢的那个支点，否则极易容易陷入“囚徒困境”。多元主体职业教育集团推动深化产教融合、校企合作，就必须给予企业或市场更多的现实观照，改变现在的“政府——学校”二元结构向“政府——学校——企业（市场）”三元结构转化。当职业教育办得不再像职业教育时，当它的跨界性得以最大程度的释放时，多元主体职业教育集团的功能就会完全的彰显[2]。在三元结构中，核心即是协调，用治理语境中的协调多元主体之间的利益关系，强调普遍联系、多点思维、网状思维的观点，为实现共同目标通过合作的形式达成协同性的均衡状态。在多元主体职业教育集团这样的内部生长发展过程中，会倒逼产生两种形式的组织治理行为路径：外部功能性治理和内部结构性治理。本文探讨多元主体职业教育集团的内部结构性治理问题。

三、范式建构：多元主体职业教育集团的治理

实现多元主体职业教育集团治理水平和治理体系的现代化，实质上是民主治理，在多主体之间相关利益中达成调和与分配。而治理范式的建构也应充分考量不同主体间的地位和利益的差异性，明确责权利，形成合作、互动、协商的治理特征。参照现代公共管理学中的治理理论，网络化治理范式和协商治理范式是多元主体职业教育集团治理不错的选择。

（一）网络化治理范式

网络化治理是公共管理现代发展的新趋势，通常是指在民主协商的基础上，社会组织的多个参与体，共享资源和信息，共同达成治理目标的过程或模式。市场利益主体需求的多元化是其治理形成的关键，必须在理念层面重视公共价值，在制度层面构建科学的网络治理结构制度。考察网络化治理范式的各个参数对实现多元主体职业教育集团的有效治理都表现出高度的适应性。多元主体特征的存在，催生了融合交错的网络组织结构关系；集团资源有限性的存在、多元主体利益诉求张力的存在，使得看似相互依赖的主体为寻求“趋利避害”，不断地进行博弈、理解、调试、冲突、协作等互动关系。

该范式“行动基调与氛围”参数是开放与相互有利的，凝聚力量的基础是满足信任，解决冲突的方法是互惠的规范和信誉的考量[3]。职业教育集团内部的多元主体基于信任合作，基于互惠和信誉调节冲突，进而发生各种交易行为，使资本、技术、知识、设施、设备和管理等有限的资源要素互补或扩大，在这样的动态调整中不断推动集团向前发展。

（二）协商治理范式

中国传统儒家思想讲求“和而不同”，公共社会组织恰似如此，在强制性的协调中形成联合体，进而达到一定的价值取向和目标追求。协商式治理即是在多样性的场域中，构成一个特定的各利益相关者基于一定社会关系构成的社会架构系统，它会呈现出这样的一种螺旋上升式循环过程：冲突出现——冲突解决——和谐达成——新的冲突出现……。协商治理范式发生在“正式制度与非正式制度共同组成的制度框架中”，其在美国大学治理中形成了大量成功的经验，俨然成为具有全球意义的治理范式。

多元主体职业教育集团即可在充斥着冲突、秩序与和谐的结构化利益平衡系统中，通过自由平等对话的交往方式，让各利益相关者充分表达理性，形成利益最大化的交集，尤其是在上述所提及的“政府——学校——企业（市场）”三元结构中，特别强调协调职业院校与企业、政府与行业组织在治理体系中的关系，企业和行业组织不再是消极的旁观者和被动的参与者，而是事件本身的发生者，发挥企业在实施职业教育中的重要办学主体作用。基于此协商治理过程上形成的集团内部的政策或决策，将达成多元主体合作的最大公约数。

四、路径设计：多元主体职业教育集团治理的实现

职业教育集团化办学健康、可持续发展的基石是实现有效治理，同时也是推进国家职业教育整体治理体系和治理能力现代化的“配套动作”。为保证网络化治理和协商治理的有效实现，科学合理的路径设计势在必行。

（一）完善职业教育产教融合、校企合作的政策法规，加强制度保障

出台和健全完善职业教育校企合作或集团化办学的相关政策法规，能够为多元主体职业教育集团有效治理提供制度保障。首先是营造治理的法制环境。从制度创新的视角出发，制定相关法规，尤其是多元投资主体的职业教育集团，提供必要的法治基础。其次是出台鼓励多元主体参与集团化办学的政策法规。最近教育部等六部门联合印发了《职业学校校企合作促进办法》，明确指出“校企合作实行校企主导、政府推动、行业指导、学校企业双主体实施的合作机制。国务院相关部门和地方各级人民政府应当建立健全校企合作的促进支持政策、服务平台和保障机制。”因此，结合不同性质应制定涉及多元主体职业教育集团各主体的权责与义务的政策法规，规范多元主体的合作关系[4]。

（二）探索实现职业教育集团产权制度改革

实现产权改革是激发多元主体职业教育集团办学活力的关键所在和战略突破口。目前，绝大多数职业教育集团都属于协议、合成、章程等契约形式为纽带联结成的组织，是松散的联合体，导致运行随意性大、效率不高。可以考虑产权主体多元化，根据不同主体的风险偏好、所拥有的产权规模、信息量、信誉效用、决策管理能力等方面的差别，作为约束条件决定权利的运作资本[5]。把产权改革作为多元主体职业教育集团治理的突破口，不仅可以转变粗放式、初级阶段运行经营模式，同时可以形成以产权重新配置为着力点的长远职业教育办学利益共同体，高效整合利用集团资源，加速实现利益链、产业链与教学链的深度融合。

（三）构建基于“互联网+”的信息化沟通机制，促进协调达成

无论是网络化治理范式抑或是协商治理范式，究其对多元主体职业教育集团治理的核心亦都是协调以求平衡。因此，构建基于互联网+时代的信息化沟通机制是保障条件之一。在治理的四个功能中，无论是哪一个职能，都离不开信息获取，它对决策起着至关重要的作用。对于具有网络组织特征的多元主体职业教育集团，必须打破横向沟通困难、信息孤岛和信息传达失真失效的窘境。从空间维度上看，一是建立外部信息发布机制[6]，如集团官方网站、集团官方微信公众号，在集团动态、成员信息、通知公告、经验交流、理论探索、国际合作交流等方面实现及时高效沟通；二是建立内部信息共享机制，出于有些信息是保密原则，可以建立协同办公的集团大数据库或数据平台，如生源信息数据库、师资队伍数据库、科研成果（项目）数据库、办学资源数据库等，并对各类数据库深度开发、挖掘和研究，既实现了集团内部所有教育资源、社会资源的信息互通和高效利用，也为多元主体职业教育集团的内部治理提供了重要参考和决策支撑，实现了集团化办学发展的监测、管理和评估。

五、结束语

我国职业教育集团化办学经过20多年的探索和发展，实现了从无到有、由小到大、从单一到多样，在产教融合和校企资源有效整合中起到了重要的推动作用，同时也促进了技术技能人才系统的贯通培养。虽然职业教育集团在某些方面还存在不足，但其发展势头是充满活力与生命力的，目前已被国家列为现代职业教育今后发展中的一项重大举措，正成为我国职业教育改革建设的重要方向。