民生档案信息安全体系建设研究

金洁洁

（漯河医学高等专科学校，河南 漯河 462000）

民生档案的内容具有隐私性，确保民生档案内容及实体的安全不仅是贯彻国家有关档案安全工作的必然要求，也是调和信息公开与信息安全矛盾的有效举措。《政府信息公开条例》的实施，急需通过建立民生档案信息安全体系，使民生档案在可控的范围内得到合法利用，同时电子文件识读的载体依赖性也使得民生档案信息安全体系的建设刻不容缓。

一、当前民生档案信息安全的现状

2002年，国家档案局提出要构建档案安全保障体系，并逐步完善档案信息安全管理体制，但迄今尚未有明确的档案信息安全保障体系框架出台，同时也没有明确的法律规定，各地档案信息安全保障体系建设仍处于各自为政的状态，体系架构较为分散，信息安全漏洞较多。

一些单位由于员工频繁更换或者相关管理人员的责任意识不强，致使档案散失、损毁的现象时有发生。随着信息化建设的逐步深化，电子文件、档案数据库的不安全因素越来越多，而且大部分数据库存有关系民生问题的档案信息，任何损毁、散失都有可能产生重大的社会问题。浙江省曾对此做过一个调查，数据显示，浙江省大部分地区尚未真正建立电子数据安全保障机制，除省会杭州及部分垂直部门对负责区域、系统内的一些关键业务数据进行异地容灾备份外，其他地区、行业系统大都未开展异地备份；［1］即使在已开展数据备份的一些省直单位中，大部分只是将备份作为确保业务系统在一定时限内可恢复正常运行的纯技术手段，而未真正致力于电子信息的长久安全和有效使用，且这些电子备份数据大都分散在部门内部甚至个人手中，安全隐患极其突出。［2］

二、构建民生档案安全体系的法规基础

民生档案由于关系国计民生，具有重要的凭证价值和历史价值，同时有些民生档案尚不在国家的归档范围之内，因此积极构建民生档案信息安全体系就显得极为重要。民生档案安全体系的构建受到安全技术、管理方法、人员素质等多种因素影响，因此构建民生档案信息资源安全体系首先还是要以现有的法律为基础。目前，《中华人民共和国档案法》及各省的档案管理办法等法律规章中都有关于档案安全的要求。在《电子公文归档管理暂行办法》《中华人民共和国电子签名法》等法规中，也分别对其调整对象的安全性保管做了具体规定。虽然这些法规还有待整合，其对民生档案安全性的规定还缺乏针对性，但其在民生档案信息安全体系构建中的基础性地位是无法动摇的。

三、民生档案安全体系建设的原则

民生档案信息安全体系作为民生档案资源体系和利用体系之外的一个独立的体系，其构建应遵循以下原则：

（1）统筹规划，有所侧重。民生档案安全体系的建设既要协调好不同层级之间的系统构建工作，还要规划好同一层级相关单位之间的工作任务，突出重点，围绕馆藏民生档案资源及涉及民生的各项事务有重点地开展工作。

（2）规划先行，步步推进。建设民生档案信息安全体系不可盲目实施，要从民生档案建设的大局出发，对档案信息安全体系建设进行总体规划，并对其科学性进行论证，之后再分地区、分级别逐步实施。

（3）因地制宜，实效为重。在民生档案信息安全体系建设中，要根据各地区的不同情况采取灵活有效的构建方式，要与当地的档案工作、信息化水平密切结合，可先易后难、逐步完善，注重每一步发展所带来的成效，不可急功冒进、脱离实际。

（4）大胆创新，渐次细化。民生档案信息安全体系构建中的部分工作将是全新的，这就要求我们在体系建设过程中大胆创新、勇于探索，遇到新问题时要以发展的眼光、创新的思路和方法来解决问题，稳步推进。同时要注意汲取教训、积累经验，使安全体系建设不断得以细化。

（5）注重安全，依法完善。民生档案信息安全体系建设应以各项现存的法律为依托，采取有效的措施或技术手段确保体系建设过程中国家、单位机密及个人隐私不受侵害。尤其是在发挥数字档案快捷、高效的利用优势的同时，注重信息开放的合法性、安全性。［3］

四、民生档案安全体系的构成

张美芳、王良城在《档案安全保障体系建设研究》一文中构建了一个档案安全保障体系，认为档案安全保障体系由三个子系统构成。笔者参照此体系，构建了一个民生档案信息安全体系。

笔者构建的民生档案安全体系由安全设施建设、全程控制、组织管理这三个部分构成。把安全法规建设归入民生档案法规体系中，作为民生档案法规体系建设的一部分。安全基础设施主要用于维护民生档案内容及载体安全，保障档案信息能够顺利应用。基础设施建设主要包括信息存储载体、利用设备、备份与恢复设备的建设。全程控制主要是对民生档案从产生到销毁或永久保存给予安全保护，在民生档案的整个生命周期中确保档案内容的完整性，当发生档案损毁状况时可以及时恢复。［4］组织管理则主要对工作人员而言，强调体系建设中对人员素质的培养与业务素质的培训。同时，相关人员在接受安全意识培训后，还应将这种意识以一定的方式向公众传播，这是由民生档案与公民利益密切相关的特点决定的，民生档案中的家庭档案由于不在档案管理机关的管理范围之内，需要公民自觉地进行管理，而公民的档案安全意识培养则需要档案管理机关依靠自身优势加以解决。

五、民生档案安全体系建设的策略

当前民生档案的主要组成部分是各级行政或事业单位在其业务活动中形成的与公民关系直接的各类业务文件。通常也称之为业务档案。民生档案纷繁复杂，且由诸多主管部门形成。浙江省档案局依据民生档案产生的阶段以及各自发挥的作用将其分成三类：登记管理类、动态过程类和许可审批类。具体而言，主要有劳动和社会保障局的养老保险档案、生育保险档案、工伤保险档案、医疗保险档案、失业保险档案、就业人员档案、失业人员档案、劳动争议仲裁调解档案；计生委的病残儿童鉴定档案、节育手术并发症鉴定档案，以及村、镇、社区计生委的计划生育档案；教育局的学籍档案；民政局的婚姻登记档案、社会救助档案、移民档案、收养登记档案、伤残军人登记档案；工商行政管理局的企业登记档案；城建档案馆的城市拆迁档案；住房公积金管理中心的公积金贷款档案；建设局的廉租住房保障档案、房地产档案；公检法系统的诉讼档案、户籍档案；公证处（司法局）的公证档案；环境保护局的环境监测档案；各镇合作医疗办公室的城乡居民合作医疗档案；总工会劳模档案；农业局的土地承包合同、土地流转合同档案；国土局的用地审批、农村宅基地档案；林业局的山林流转档案；各镇及社区的社区低保档案、社区失业人员档案、社区治安综合治理档案；残疾人联合会的残疾人档案。［5］

（一）档案管理部门对民生档案登记备份

民生档案安全体系建设初期可尝试在县以上档案管理部门进行登记备份。对本行政区域内的机关、团体、企事业单位和其他社会组织形成的事关民生的有保存价值的档案，如民生档案的电子数据，通过登记备份保障其法律效力及信息安全，提升档案部门服务社会的能力。通过登记备份可以将民生档案安全体系中的三个系统结合起来，协同工作，该工作主要包括档案登记和数字备份两项。省档案局可作为档案登记备份的主管部门，依法管理全省的档案登记备份工作。不同层级的主管部门各司其职，协助档案主管机关开展工作。同时各级档案局（馆）还应加强对此项工作的宣传指导，对开展情况进行监督检查。县以上档案馆以原有的数字化设施为基础进行档案登记和数据备份，确保档案信息安全。在实施民生电子文件登记备份过程中，要与传统载体登记备份相结合，以电子文件为主，逐步对重要的传统载体实施数字化。要积极统筹各项目之间的人力、物力、财力的分配，为构建民生档案信息安全体系提供软硬件支持；同时将登记备份与政府信息公开相结合，通过登记备份改善馆藏档案资源结构，丰富馆藏。尽量把民生档案登记备份与档案实体移交进馆工作结合起来，减少可能的重复劳动。

民生档案登记备份主要有两项内容：一是各地档案馆接收范围内的民生档案，主要是电子文件登记；二是电子文件备份中心的电子文件数据备份，以便在原单位档案信息发生损毁或产生利用纠纷时能提供数据恢复服务和凭证性认定服务。［5］

在档案登记备份工作中，各档案形成单位的主要职责是：建立民生档案信息变更登记制度，已归档的文件内容有变动的要记录并保存相关变动情况；建立数据安全备份管理制度，由各单位的数据备份管理机构对本单位的各类重要文件进行实时或定期备份和安全管理，并负责相关数据的登记和移交备份；重点建立电子文件归档移交制度，根据国家和省级主管部门的有关规定由本单位档案机构归档保存，形成规范化的归档电子文件，并按规定定期移交或备份到国家档案馆；各单位档案部门对于已归档保存的电子数据，应通过一定的管理和技术手段如质量抽查、数据摘要、电子签名等加以保护，确保归档电子数据的真实性、完整性；开展重要传统载体民生档案的数字化，各单位档案部门应加快本单位重要传统载体档案的数字化，并负责档案数字化成果的登记和移交备份工作；定期向民生档案登记备份中心报送登记信息和备份数据，并根据需要向档案登记备份中心申请档案认证和数据恢复等服务。

民生档案登记备份中心的主要职责是：受理档案移交业务；集中存储接收的档案，通过多种备份形式如脱机备份、在线备份、异地备份等确保电子备份数据的安全；根据申请向登记备份单位提供档案信息查阅、档案数据恢复和真实性认证服务，同时确保数据可安全恢复。此外，要对管理人员进行业务培训，提高档案管理人员的业务素质。通过档案的登记备份、组织管理，充分调动安全体系中的组织优势，通过软硬件设施和人员的搭配使档案信息能够安全、快速、便捷地进行传播、使用。

（二）家庭档案的安全维护

目前，对家庭档案的保存利用多由家庭主导，档案管理机构处于从属性指导地位。档案管理机关主要通过政策宣传、协助家庭建档等方式普及档案安全保管的知识、方法。当前数字化信息在家庭档案中所占的比重越来越多，有关数字信息长期安全保管的知识可有侧重地给予介绍，也可进行专门的家庭档案建档知识普及，通过现场咨询、印发宣传册等形式将家庭档案建档过程中的安全问题做系统性介绍。［6］

建立以国家档案管理机关为民生档案信息资源体系建构的主导机关，主要是考虑到民生档案资源体系建设工作当前主要在各级各类档案馆开展，而且目前的法律法规也多从国家视角出发来指导民生档案工作，因此从目前民生档案工作的实际情况出发来探索可行的建设思路，能起到较好的承上启下的作用。［7］当然，也应积极探索更有利于公民档案利用的档案服务模式，尤其是有关民生档案立法上体现出公权力与公民权利之间的平衡，通过这种法律在制度层面上的指导、约束，达到更规范、更有效地使档案信息服务民生的目的。