“三变”改革中农地入股风险及对策研究——以农民股东权益保护为视角

刘 琴

“三变”改革即资源变资产、资金变股金、农民变股东，是六盘水市委市政府按照中央精神及贵州省委省政府要求，从破解农村资源、资金、农民“三分散”入手，探索出的改革新路径，并得到了多地的借鉴和推广。农民以农地经营权入股是“三变”改革中的重要形式，六盘水经过近5年的实施，取得了明显成效，成为当地农民脱贫、农村发展的有力支撑。但作为一项改革制度不可能一劳永逸、固化不变，需要从实践和理论层面不断检验和完善。基于此初衷，笔者对“三变”改革的农地经营权入股进行了调研，思考探究其积极作用、潜在风险及应对策略，期冀抛砖引玉，助推“三变”改革稳健深入发展。

一、“三变”改革中农地入股概述

农地入股即农村土地承包经营权入股，2018年12月《土地承包法》修正，明确“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案”，经营权入股成为更准确称谓，但实践中两种称谓仍同时并用，本文研究统一称为“农地入股”。“三变”改革中的农地入股是指在农村土地所有权主体及农业用途不变、农民自愿的前提下，农民将其承包期内拥有的土地经营权作价入股经营主体，在入股约定期内按照入股协议享有股权权利及承担义务的模式。截至2019年3月，六盘水市累计共有197.19万亩承包地、40.69万亩集体土地、14.31万亩集体林地入股，其中入股承包地占全市41.2%。农民将农地入股农民专业合作社、集体经济组织、公司等现代农业经营主体，土地的价值有更多方式的体现和提升。农地入股实现土地的连片化、生产统一化和经营主体同一化，适于规模化农业经营，是提升农业生产力的有效途径，这种土地经营模式比之传统的租赁流转及零散耕种显然更具有竞争力。农地入股，农民成为股东，农民和农业经营主体因股份联结形成利益共同体，土地这一重要的农业生产要素融入商业运作，土地联结各方角色变迁，也促进农民经营理念、利益考量、环境诉求等对应改变。截至2018年底，“三变”改革带领54.74万户农户入股，受益农民181.92万人，占全市农村总人口数的70%，实现贫困人口“三变”改革全覆盖，农户户均分红达1784元，贫困户户均达2394元。前期实践成效凸显，验证了改革方向的正确，但要继续深化改革还需要立足实践不断调整和完善相应机制。

二、“三变”改革中农地入股的潜在风险

“三变”改革中农地入股至今已推行近五年，如前所述，其对六盘水农业、农村的发展和农民致富起到了重要的推动促进作用，但结合实践来看，仍有不可忽视的潜在风险，改革过程中需要深入思考和审慎防范。

（一）入股农地合理利用及地力保护存在的风险

“三变”改革中，土地经营权通过入股方式集中由市场化经营主体使用，经营主体包括公司、农村集体经济组织、专业合作社、家庭农场等，依据入股协议对土地享有合作期间内的占有、使用和收益，实践中多约定为5年以上至承包期限不等。基于利益考量，实际经营的商业主体会尽可能提升土地的单位收益，以降低经营成本比重，这是商业主体盈利目标下的必然选择，经营主体可通过技术投入、管理优化来实现，但也可能为了减少投入和回本周期出现对土地的不当使用，造成地力保护与短期获益的矛盾。如对土地资源进行掠夺性、破坏性的使用，使用不利于地力维持的生产方式，或选择不适合土地地情的作物、改耕为畜、改农为建等，造成合作期满后，受损土地地力需大量修复费用甚至无法修复，从而对后期权利行使造成实质损害。土地经营权入股后，农民的零散土地得以成片化生产，经营主体可以统一地进行生产安排，在经营权入股的期限内不受非法干涉，在利用土地过程中，保持农业用途不变往往是入股的底线之一，但从生产需要和改革实践来看，进行现代化农业生产中需要打乱土地地界，按照产业需要重新整合规划，有的土地就需用于建设沟渠、管护用房等附属设施，当经营权入股期限届至，这些地块不再具备恢复条件或恢复成本过高，而每个农民的农地经营权的地界客观上已不能再行恢复，农民对拥有的农地经营权自主使用或另行处置的权利会受到阻碍。

（二）农地经营权入股红利持续实现存在的风险

“三变”改革土地经营权入股推行至今，广大农民积极性得以调动、产业得以推进的重要因素是入股红利和原地务工带来的实实在在的收入增加，使得改革各方有动力、有希望地参与进来，入股红利的实现是农地经营权入股的目标和推进保障。但对于具有专业性、长期性、风险性的商业运作而言，整个过程充满很多可变因素。能否实现入股红利的可持续性，与项目运转、企业经营、股东权能行使甚至自然条件等多因素息息相关。经营主体的生产管理能力、产品的市场供给变动、优惠扶助政策变化及农业生产条件变化等，任何一环都可能引起经营效益的波动，当经营亏损时，收益必然不能实现。农民以土地入股，往往只要保底分红的收益及预期收益高于其自行经营取得收益，或基于对政府的引领信任，就能达成入股的合作协议，但大多并未客观认知可能影响收益实现的几类因素，更谈不上应对过程中的干预和控制，入股经营过程中，农民大多是按约定领取保底收益并期待年限到后分红，真正参与其中能客观看待经营风险的较少，一旦不能兑现又往往将责任归至政府。然而，市场经营的不确定性是土地经营权入股必须面对的问题，如何去保障红利的实现或是在红利不能实现时如何弥补有待思考。

（三）农民股东权能行使及实现存在的风险

农地入股后，承包土地的农民身份转变为股东，依照股权架构的要求，股东享有知情权、管理权、重大决策权、监督权、分红权等各项权能。入股经营是一种典型的商业运作，风险与收益并存，作为股东要保障自己的投入不打“水漂”，其股东权能的行使至关重要。但笔者走访调研发现，基于文化认知水平的限制，农民股权行使能力欠缺，部分受访对象表示对于土地经营权入股，他们最关心的是分多少钱，其他的不知道也不关注，甚至有的认为就是把土地租给他方使用，对方给租金，受访农民大多缺乏市场运营知识及所涉产业的认知，更缺乏相关的法律知识。农地入股需要双方对入股项目、土地经营权价值评估、权利义务平衡、责任分担等事项进行协商确定，农地入股后的过程管理需要入股各方和经营主体根据项目运营情况、市场行情、相关行业政策变化等及时作出调整和应对，但农民和经营主体二者往往能力、信息不对称，农民股东实施管理效果差，其股权权能中除了分红以外，其他权能行使多是经营主体单方行使或村支两委及政府相关部门对相关事项推动和付出，农民股东地位明确，但因其股权履职能力弱，导致土地经营权入股后，其股权权能实现有限。

三、“三变”改革中农地入股风险的防范建议

如前所述，农民股东以农地入股，在取得入股收益的同时也存在一些潜在风险，需要在改革中不断调整和完善制度安排，以防范和克服风险的发生，笔者认为可先从以下几方面着手实施。

（一）优选入股项目和加强过程监控，强化土地保护

“三变”改革农地入股要实现提高生产力和均地产值目标，农业项目的择优选择是关键，这也是入股是否可以持续发展和盈利的重要因素。农地入股后，土地的直接占有、使用、收益由农民让渡给外来经营主体进行特定项目经营，如经营项目适于本地实际和市场需求，经营主体资金、技术实力匹配，管理规范，就更有可能保障合作目标达成，农民入股收益有较强保障同时也可借由入股近距离参与到现代化农业生产经营中，新品种、新技术、新设备、新理念的运用和传播能促进当地及周边农业增长方式的转变，但如果经营项目、经营主体选择失误，就会加大农地经营权入股的风险。经营亏损之下，将不可能维持对土地的投入和保护，甚至可能会为了短期内抹平亏损而不惜恶性利用土地，因此农地入股要从源头、过程双着手，通过优选项目和过程监控加强对农地的保护。政府部门、入股农民要避免短视“开发”误区，合理适度用好宝贵土地资源，克服急功近利心态，审慎选择入股项目和经营主体，可通过建立项目、农企储备库，增加选择面，探究建立项目评估制度，将土地和环境保护作为项目估分的重要内容，确保农地经营权入股是“肥地富农”而非“损地伤农”。项目建成后，建立对项目实施的动态监管机制，定期检查项目运行和土地保护情况，对恶意开发使用土地的企业、项目实行一票否决制，保障土地的地力维持、环境维系和弹性恢复，杜绝造成土地的不可逆损毁。

（二）细化政府和行业扶持作用，提升“抗险”能力

“三变”改革农地经营权入股有着潜在的各类风险，因此改革推进同时需要借助行业合力设置相应的配套“防火墙”。其一是相关行政部门的引导扶持。从传统农业到现代市场运作的转变中，政府的积极引导开启了“三变”改革的大幕，经过近五年实践，农民得到收益，从被动的小范围参与变为主动的大范围参与，此时政府的引导就要结合实践需要调整阶段扶持方向，当下需侧重完善构建农地集中收储流转、农地入股过程风险监控机制、土地复耕基金制度等，建设之初可要求运营企业需缴纳项目风险保证金，政府或集体也按比例注入，用于区域内入股经营无法正常运转时，对土地入股农民提供底线收益（即保底）时调配使用，前五年适当提高比例，如项目经营运转情况良好，实现预期分红，则可依年份递减缴费比例，如入股项目运营状况继续恶化，则可及时叫停，并用风险保证金保障农民底线收益。其二是创新保险、金融的行业扶持。现有的保险制度主要是为应对自然灾害而设置的各类农作物收益保险，笔者认为可尝试增加对抗入股经营风险的险种，当个别区域个别项目出现亏损或破产危机时，即为保险事故发生，农民可以从保险公司获得保险赔偿金，支撑其对入股农地经营权回购或弥补其保底分红不能实现的损失。此类保险门槛不宜设定过高，否则会变相提升经营实体成本及打消农民参保积极性，可通过政府引导和税收减免等降低险种成本，以推广保险覆盖面，运用大数原则分散风险，为入股农民提供保底分红保障和救济。继续完善农地经营权抵押融资操作流程及配套制度，引导金融机构对农地入股继续倾斜和优化金融服务流程，相关部门同时要在经营权作价评估、登记确权、流转交易、抵押办理等制度层面衔接配合，规范化、流程化，才能充分发挥各行业、各部门职能扶持作用，提升农地入股的抗险能力。

（三）加强宣传及信息公开，培育农民履职能力

入股的农民股东权能有效行使依赖股东履职能力的提升，但股东自身商事经营素质的提升所需时限较长，除长效性地进行提升外，当下应重在农地入股法规政策宣传、商业常识普及及相关信息的有效传递，这些有赖于政府相关部门的统筹引导。可通过树立入股榜样、定期组织参观、专题宣讲、集中培训等方式改变农民股东固有思维，引导其了解“三变”、关注改革，从而增长其履职能力，自发接受和积极参与新农业经营模式，主动珍惜和履行好作为股东所具有的权能。权能行使渠道要循序规范和明示宣传，细化约定按股份占比委派农民股东代表担任具体管理职务、经营主体定期公示项目运营损益、重大合作事项等运营信息并通过固定平台发布，让入股股东知晓该做什么、能做什么、可做什么，多方式的信息公开弥补农民股东与非农股东、经营实体之间的信息不对称和能力失衡，在细化性的前期制度引导下，必然会培育和提升入股农民股东的股权认识和履行能力，才能有效行使股权权能。