政府和社会资本合作（PPP）项目资本金与注册资本的对比性研究及操作对策

●马浩然

政府和社会资本合作（PPP）模式自2014年起在我国大力推行以来，目前在实践呈现一种自上而下的“政策驱动”导向，规制PPP 模式的法律文件主要以国务院、部委规范性文件为主，效力层级较低，诸多实务中出现的问题亦对PPP 的发展提出挑战。固定资产投资项目资本金制度是我国投资调控的重要手段之一，在PPP 项目中已基本得到应用，由于大部分PPP项目又需设立特殊目的公司（SPV）进行运作，实际操作中存在大量将项目资本金与SPV 注册资本混淆的情形。因此，有必要厘清二者内涵、制度功能及关系，对其在实践中的适用进行分析，以期尽可能解决实务中的困惑。

一、实践中对于项目资本金及注册资本适用的困惑

项目资本金与注册资本作为PPP 项目重要的资金来源，是每个PPP 项目都不可回避的关键问题。实践中之所以会引发项目资本金及注册资本的适用困惑，究其根本在于：

其一，2005年《公司法》要求有限责任公司全体股东的首次出资额不得低于注册资本的20%，且应履行验资程序出具验资证明，长久的实践使社会资本方形成投资设立公司必须先按比例实缴资金的观念。由于新建类型的PPP 项目通常涉及政府的固定资产投资，按照《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35 号）（下称“国务院35号文”）等规定应实行资本金制度。2019年7 月1 日施行的《政府投资条例》（国务院令第712 号）也规定，对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式。在项目启动前，无论是政府方、还是贷款方皆可能要求社会资本方先以自有资金投入，作为项目启动的前提。可见，两者有异曲同工之处。

其二，从会计处理角度来说，投资人出资的项目资本金和注册资本都计入公司实收资本，因此两者会形成重叠关系，也即一笔资金，可能同时具备项目资本金和注册资本的性质。换句话说，股东的同一笔出资，同时满足国家规定的项目出资要求和股东间约定的公司出资要求这两个层面的要求。

其三，财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号，以下简称“财政部21 号文”）的相关规定也造成项目资本金和注册资本的混同。根据财政部21号文的规定，政府在项目公司中的股权投资支出责任与项目资本金直接挂钩，事实上将项目资本金等同于注册资本，项目公司股东按股权投资比例享有所有者权益。

上述种种原因也引发诸多项目实施机构、采购代理机构在编制项目实施方案、采购文件时，往往将两者混用甚至趋于等同，造成多方主体对项目资本金和注册资本适用的困惑。为以解惑，笔者认为应回本溯源，探索制度本身的涵义、渊源、两者关系及其目前所适用空间。

二、项目资本金与注册资本的渊源及制度功能差异

（一）两者内涵

项目资本金，是指在投资项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目而言是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益。同时，国务院35 号文规定，经营性项目实行项目资本金制度，并强调“公益性投资项目不实行资本金制度”。注册资本，根据我国《公司法》《公司登记管理条例》等相关规定，有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。对公司而言，注册资本是公司拥有独立财产、独立于股东并获得法律上法人人格的必要条件。注册资本制度使股东自履行出资义务向公司转移财产之日起就转变为公司独立财产，在法律上切断与股东个人财产的关联，阻却股东对公司财产的处分和支配。

（二）渊源差异

为防范银行投资信贷风险，建立健全投资风险管控机制，1996年的国务院35 号文，正式将项目资本金制度应用于政府固定资产投资项目。项目资本金制度确定了投资项目的最低资本金比例，是项目启动的前提，也是获得银行贷款的先决条件。项目资本金的投入可增强投资者的责任心和风险意识，调动公司治理的积极性，有利于避免投资企业杠杆比率过高、债务负担过重、对银行资金过度依赖而面临的经营风险，也有利于控制经营风险向金融体系的传导和扩散。此后，为满足经济环境发展变化需求，国务院不断出台文件调整和完善不同行业固定资产投资项目资本金比例，进一步完善项目资本金制度在实践中的应用。

我国自1993年施行公司法以来，就实行法定资本制，经过20 多年的发展，注册资本经历了实缴登记制到认缴登记制的变迁。《中华人民共和国公司法》（2013年修正）将注册资本实缴登记制改为认缴登记制；取消了注册资本最低限额制度及出资形式的法定限制。公司资本制度具有有效落实公司业务开展所需的基础资本功能，同时也为股东以其出资额为限对公司承担有限责任提供制度保障。原则上，注册资本问题应属股东自治的领地，不宜将之交由国家公权管制。

项目资本金制度系国家对于投资规模及投资风险予以控制的一种宏观经济调控手段，其适用极具政策引导性。近年来，各部委深入贯彻落实全国金融工作会议精神，为避免PPP异化为新的融资平台，有效防范政府隐形债务增加等风险，财政部于2017年11 月10 日颁行《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），重申国务院35 号文关于项目资本金不得是项目公司债务性资金的规定。国务院国有资产监督管理委员会于2017年11 月21 日印发《关于加强中央企业PPP 业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192 号），进一步要求央企在PPP 项目中应多措并举加大项目资本金投入，不得通过“名股实债”的方式参与PPP 项目。2018年2 月8 日，发改委办公厅、财政部办公厅联合发文《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号），明确要求利用债券资金支持的募投项目，应严格执行项目资本金制度。在行政监管“多管齐下”的作用下，坚持项目资本金在一定程度上有利于遏制地方政府的非理性投资，避免地方政府将PPP 异化为融资加杠杆的工具。

反观注册资本制度，其作为公司法明文规定的法定资本制度，是我国公司设立的基本原则，其通过资本确定原则、资本维持原则、资本不变原则三大核心原则确保实现公司设立之目的，维护整个社会交易、团体自治的安全，作为公司法的基本制度，其与项目资本金的行政性监管手段属性存在根本差异。

项目资本金制度是国家促进有效投资和加强风险防范有机结合的手段，项目资本金定向优化举措，可以有力地提高逆周期调节的政策效果，增强我国经济发展韧性。注册资本则回归到公司法理论及股东自治本身，为公司取得独立法律人格并拥有独立财产之必要条件，两者的存在基础和价值理论截然不同。

（三）项目资本金与注册资本的区别

1.适用范围不同：项目资本金适用于经营性固定资产投资项目；对于注册资本，凡需组建SPV，无论何种类型的PPP 项目，皆需确定SPV 注册资本的数额。

2.出资义务形态不同：项目资本金是社会资本方对经营性固定资产投资项目（建设）的出资义务，旨在于建立投资风险约束机制。注册资本则是SPV 的政府方股东、社会资本方股东依据股东协议、公司章程对公司履行出资义务。

3.出资比例要求不同：项目资本金由项目审批单位在审批可行性研究报告时核定具体比例，不同行业领域有不同要求，按照现行规定，港口、沿海及内河航运项目最低资本金比例为20%，机场项目为25%，其他基础设施项目为20%。注册资本，我国公司法取消了最低出资数额及比例的限制，除法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的外，SPV 股东可自行约定出资比例和持股比例。

4.出资数额确定方式不同：项目资本金，应在项目前期的可行性研究报告中对其筹措方式和情况作出详细说明，包括出资方、出资方式、资本金来源及数额、资本金认缴进度等有关内容。注册资本，由股东按约定进行认缴，PPP 项目中一般在股东协议和公司章程中约定出资期限、出资数额等。

5.审查机构不同：对于项目资本金而言，银行有其监管要求。根据《中国人民银行贷款通则》（中国人民银行令1996年2号）、《项目融资业务指引》（银监发〔2009〕71 号）、《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）等规定，金融机构应对资本金的真实性、合规性和投资收益、贷款风险进行全面审查，并自主决定是否发放贷款以及贷款数量和比例。对于注册资本而言，公司股东认缴的出资额、公司实收资本不再作为公司登记事项，也无需提交验资报告，金融机构及工商行政管理部门对此并不作硬性要求。

6. 出资不到位的风险不同：若项目资本金缴纳不到位，SPV 债务融资可能无法完成，金融机构在放贷时将严格审查资本金的到位情况；若在注册资本项下，SPV 股东未按照约定及公司章程约定全面履行出资义务的，需向其他股东承担违约责任，向公司债权人承担补充赔偿责任。

三、项目资本金和注册资本的设置

法律层面上，项目资本与注册资本存在根本差异，两者数额不一定等同。从PPP 项目实操层面出发，政府方和社会资本方基于不同立场对两者数额的设定存在天然的矛盾。从政府方角度，基于会计处理、项目核算、财政审核的方便、简化项目公司设立和融资程序及对项目投资安全性的要求等方面考虑，一般会倾向于两者数额等同。对于社会资本方而言，一般情况下倾向于设定注册资本少于项目资本金。原因在于，项目资本金比例通常需达到项目总投资的20%～30%，若两者等同，则社会资本应至少在建设期内将该笔资金注入SPV，由于PPP 项目前期准备时间较长，且受项目资本金／注册资金不得抽逃、挪用的限制，将会大幅提高资金使用成本并且不利于资产保值增值，又因其他或有的股权转让成本、税收成本、退出风险等因素，也让社会资本对于将项目资本金数额等同于注册资本数额的PPP 项目望而却步。项目资本金与注册资本的设置，是政府方和社会资本方相互博弈的过程，不同情形均可能出现，在注册资本少于项目资本金的情况下，根据会计实务中的处理模式，两者都属于所有者权益，可将项目资本金中超出注册资本的部分，视为项目公司股东实际缴付的出资额超出资本金的资本溢价，进入“资本公积”科目进行核算。

四、对于未来立法回应实践迷惑的展望

目前对于项目资本金制度的存废与否，存在不同声音。笔者认为，制度的存废与否，或者变更制度的适用原则，应根植于我国的现实土壤和实践情况。

我国固定资产投资领域形成的、以项目资本金制度为切入点的关于经济运行的宏观调控政策，在短时期内不会改变。尤其是在党的十九大、中央经济工作会议和全国金融工作会议屡次强调的“坚决打好防范化解重大风险攻坚战，严格防范地方债务风险”的国家大金融环境和监管环境下，就项目资本金制度与银行风险管控能力的关联程度及目前所面临爆发系统性金融风险的现实而言，该制度仍有存续之必要。对于金融机构而言，一方面，其对PPP 项目的放贷仍受到非市场因素及战略性政策任务的影响，项目资本金制度可以有效控制地方政府和社会资本“投资饥渴”和过度使用融资资金，产生过高杠杆或过分的“小股大债”“明股实债”；另一方面，其通过开展项目资本金审查工作，对资本金真实性和资金来源进行核查，对于识别PPP 项目贷款风险具有重大意义，联动监管机构形成监管合力。若有可能，再辅之以更为科学化、精细化、合理化的标准来完善相关行政监管手段和要求，将更好地发挥项目资本金制度的效用。鉴于此，国家立法层面应正面回应此问题，以响应金融监管体系和PPP 业务监管体系的整治要求，并整顿实务乱象。

2017年，《政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）在理论界、实务届皆引发热议，但由于涉及的部门法、利益群体、权利义务关系错综复杂，条例迟迟无法出台面世。即或是将本文所讨论问题纳入到《政府和社会资本合作条例》进行规制，并不能应对实践中全部问题，也实无必要。根据我国《公司法》规定，国务院可以通过决定的形式对有限责任公司注册资本最低限额作出规定，也即国务院决定可以直接对PPP 项目SPV 注册资本比例进行规制，并可明确资金的缴纳时间要求、资金使用用途等。从这个角度，可以在立法层面或制度设计层面，达到在固定资产投资PPP 项目中的宏观经济调控，且可以化解实践中的争议。此外，要在宏观层面进一步去杠杆，防止地方政府将PPP 异化为融资工具，还可对实施方案、可行性研究报告、财政承受能力报告中的一般公共预算支出占比、政府负债率等指标严加管控并追踪执行，对违反一方案两报告、可行性研究报告等文件财务指标的相关人员予以行为规制及责任追究，切实保证公共部门提供公共服务的能力。

五、结语

项目资本金由有关部门在审批可行性研究报告时进行核定，依照相关法律规定比例进行设定，同时政府方需在采购文件中明确项目资本金数额比例，当然也可一并设定相同数额和比例的注册资本，但若为了增加项目对潜在社会资本方的投资吸引力，降低社会资本方或项目公司后期成本，并为双方在磋商谈判阶段预留调整空间，可在采购文件中对注册资本设定可调控区间，或适当降低注册资本比例，以期真正达到政府与社会资本合作“风险共担、利益共享”的愿景。从未来发展的角度，国家立法部门也应对此问题有所回应，可通过国务院决定的形式，直接规定PPP 项目中SPV 注册资本的比例和数额，一步到位实现宏观经济调控。