公民视角下新《档案法》的利益平衡问题研究

曹 宇 刘艳玲

马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]可见利益是人类追求平等自由和社会发展的原动力。在改革开放之前，我国的社会利益诉求是一元化的——“国家几乎垄断了全部的社会资源，各利益群体之间的利益差别是刚性的。”[2]时代的进步使得利益群体多元化，利益群体之间的冲突促使立法的转变。《档案法》在立法修订过程中也应认识到上述问题，进而在《档案法》立法中尽量做到缓解利益冲突、谋求利益平衡。本文旨在从利益平衡角度探讨目前实施的《档案法》及2020 年6 月20 日公布的新《档案法》（以下称为新《档案法》）中的内容，试图探讨新《档案法》中所提出的实现不同利益群体的利益需求。

一、立法内容中权利与义务的平衡关系

“在利益衡量中，强调利益的分享，理性地寻求和确定相关各方利益的相似点、相通点乃至相同点，然后根据一定的价值标准进行利益的整合”[3]是档案立法应寻求的目标。新《档案法》已经将这一理念纳入其中，如对公民利用档案的权利的思考、对不同国家公民利用档案的权利的把握等都体现了新《档案法》在权利平衡中所作的努力，但仍有些具体的权利平衡问题值得进一步明晰。

1.封闭期的缩短。新《档案法》将属于国家所有的档案的封闭期由原来的满30 年变为了满25 年。按照现行的《档案法实施办法》，属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20 年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10 年即向有关的县级国家档案馆移交。这就意味着，除了县级国家档案馆外，其他级别的国家档案馆都应在接收档案时便开始逐步开放档案。一般而言，档案馆存量档案的开放审核是由档案馆会同移交机关共同完成的，增量的档案则由档案形成机关或移交单位在移交进馆时确定。而对于历史遗留问题，如形成单位不明或撤销的单位所形成的档案，其开放审核仍然需要由档案馆来完成。

对于县级国家档案馆，按照《保密法》的规定，中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。且机密级和秘密级的国家机密保密期限分别为20 年和10 年。由于县级国家档案馆对应的档案形成机构中很少有可定密的机关单位，其基本不涉及档案信息是国家机密的情况。因而，根据《保密法》的规定，县级国家档案馆应对不涉及商业秘密和个人隐私的档案随时开放。

封闭期的缩短从权利平衡角度而言，是公民获取档案信息的权利与国家保证档案信息安全的权利平衡的结果。在1996 年《档案法》第一次修订时，公众对公民利用档案权利的认知还不够完善。随着社会法治进程的开展，许多公民在利用档案时已经认识到自身权利的保障，如江苏无锡的陈先生状告连云港市档案馆不开放档案一案就是公民利用档案权利诉求的表现。在公民争取档案利用权利时，“如果利益衡量偏离了公共利益的权衡和整合，就不可能制定出为社会大多数成员所接受和认可的法律规范”[4]。因而，可以看出新《档案法》对封闭期的缩短是时代的趋势，是公民利益诉求的表现，也是法治社会建设的要求。

2.档案公布权的保留。档案学界早已对档案的公布权有所诟病，其原因是这一权力的把握不利于利用者对档案信息的利用——利用者在公布和传播时难以把握其中的尺度，很多情况下利用者只能够看而不能够用。档案公布权的制定源于档案部门对档案信息的过度管制，其设置的档案信息防火墙不仅没有给档案部门带来利益，相反却限制了档案部门的信息利用。

随着《政府信息公开条例》和《保密法》的颁布与修订，档案部门更没有必要将这一权力揽入囊中。事实上，档案部门对许多从政府部门移交进馆的档案了解程度并不高，他们很难获悉哪些档案信息应该公布、哪些不能公布。虽然在《档案法》中规定可“由档案馆或由国家有关机关公布”，但并没有明确在何种情况下由国家档案馆公布、何种情况下由国家机关公布。笔者认为，在《政府信息公开条例》和《保密法》的支持下，档案部门完全可以将这一权力放弃，交由政府部门界定，既可以减少工作的压力又能够免去因不公布档案而带来的行政诉讼问题。

而公民在利用档案信息时也同样存在着这样的权利和义务具有平衡问题——他们既可以享有利用档案并公布的权利，同时他们也应承担因为公布档案信息而带来的可能的风险。

目前，在新《档案法》中仍然保留着公布权。笔者认为，保留公布权不仅不利于档案信息的广泛传播，还增大了档案馆在公布中所面临的各种审核工作量。

3.本国外国公民的权利差异。目前实施的《档案法》和1992 年国家档案局发布的《外国组织和个人利用我国档案试行办法》中关于本国和外国公民在利用档案的权利上有所不同：中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案；港澳台同胞以及国外公民和组织在利用档案馆已经开放的档案时需出具一定的证明材料。这一规定也是基于中外档案机构性质上的差异。

随着信息技术的发展一些外国公民和组织通过一些途径获取档案信息，其中不乏非法渠道。因此，应在源头上把握哪些档案信息的扩散会造成对国家利益的侵害，并协同档案形成机关做好档案的开放鉴定工作。

4.档案出售的权利。对于“非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，对国家和社会具有重要保存价值或应当保密的”，新《档案法》第22 条规定，“所有者应当妥善保管”，“对于保管条件不符合要求或者存在其他原因可能导致档案严重损毁和不安全的”“指定档案馆可以代为保管”，“依法收购或者征购”,“严禁出卖、赠送给外国人”。虽然《物权法》规定了所有权人对自己的动产不动产享有占有、使用、收益和处分的权利，但由于档案的特殊属性，使其区别于一般的商品，对国家和社会具有重要保存价值的档案仍属于限制流通物。

这种限制档案流通的思路源于档案对国家和社会公共利益的保障。社会发展进程中，努力寻找出公共利益和个人利益的平衡是所有社会形态努力追求的目标。档案买卖是公民的一种自由意志决定的行为，以公权力不干预为原则。但是，当公民买卖档案后，其结果可能会对其他人或公共利益产生影响时，便需要立法者在公民买卖档案方面进行一定的条件限制。

5.代为保管的权利。新《档案法》第22 条规定，非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的，档案所有者应当妥善保管。对保管条件不符合要求或者其他原因可能导致档案严重损毁和不安全的，省级以上档案主管部门可以给予帮助，或者经协商采取指定档案馆代为保管等确保档案完整和安全的措施。

但现实工作中有部分特殊的档案在代为保管时发生了所有权的变化，这恐怕是《档案法》在立法中也始料未及的，该事件是关于领袖物件收藏权的归属问题。毛主席在湖南省立第一师范学校的同学邹介圭的家中曾有一封毛主席写给他的信件。1977 年，当时的新化县档案馆派人将信“借阅”后，再也没有归还，邹家只拿回了一份复印件。邹介圭的女儿邹娟娟调查发现，当年“借”出去的这封信，最后一次“露面”是在湖南省档案馆。为此，她多次来到湖南省档案馆，要求归还信件。但该馆相关人员表示，伟人的信应该由国家保管，目前这封信已上交中央相关部门[5]。

如上所述，只有在保管条件恶劣或其他原因可能导致档案严重损毁的情况下，档案主管部门才有权将保存在公民个人手中对国家有保存价值的档案代为保管。且代为保管只是发生了占有权的转变，其所有权不应因占有权的暂时转移而丧失。虽然该事件属于特殊事件，但却不得不引发思考：《档案法》中明确规定的为公民个人保存的对国家和社会具有保存价值的档案是否包括国家领导人形成的相关档案；“可能导致档案严重损毁和不安全”的状态该如何进行范围界定，是针对档案实体安全还是档案信息安全；公民该如何维护自己在档案所有权受到侵害时的权利。虽然《物权法》赋予了所有者对私人物品的保护权利，但由于档案属于“特殊”的“物”，其既具有“文物”特质，又具有“保密信息”的特质，因而很难完全适用《物权法》来保护档案的所有权。

二、权利救济的实现

法治社会的建立不仅需要国家将法律主体的权利和义务予以明确，同时在法律主体利益遭受侵害时，权利救济途径的畅通、有效也是必备的要素。《档案法》修订过程中也在思考权利救济问题，设置了利用权利救济，却缺失了行政处罚权利的救济。

1.档案利用的救济权利。目前所有设置了信息公开法的国家几乎都设置了信息公开的救济渠道，档案公开也属于信息公开的范畴，因而档案公开的救济渠道在新《档案法》中也有所体现。利用权利是知情权实现的基础，而知情权往往又与人身权、财产权直接相关，若知情权得不到满足，可能会进一步影响公民的财产权和人身权的实现。因而利用权利救济是公民利用档案权利的一种延伸，也是公民其他权利实现的重要保障。此次在新《档案法》第二十八条第二款中我们看到了关于利用权的权利救济的表述：“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。”

笔者认为这条规定中仍存在着一些问题。第一，向档案主管部门投诉，没有明确是同级还是上级档案主管部门。2018 年启动的档案机构改革改变了以往国家档案馆和档案主管部门“既是裁判员又是运动员”的关系，行政管理部门与业务部门相剥离。但档案利用主体在利用权投诉过程中并未陈述明确的职级单位，会给利用者带来一定的困惑。第二，投诉是否是向人民法院提起诉讼的必备前置程序。权利救济分为行政救济和民事权利救济。行政救济是行政主体在行使行政行为时对行政相对人造成权利损失和缺位，行政相对人请求国家机关给予补救的规范。档案主管部门在其行政行为不当时，档案行政相对人可申请行政救济。而民事权利救济则是针对民事行为的一种保障性制度。在国家档案馆不按规定提供利用时，档案利用者可提起民事诉讼，而民事诉讼是不以仲裁为必要前置程序的。第三，投诉解决的时效性不明。在新《档案法》中虽然明确了救济渠道，但对于投诉解决的时效性问题却没有明确规定，其中解决时效仅用了“及时”一词。档案主管机关的缓慢处理将会直接影响公民获取档案信息的效率。希望在未来的《档案法实施办法》中可以看到具体的时效性的规定。

“无救济则无权利。”即使《档案法》修订了公民利用的种种权利，若缺乏明确的救济途径，或救济渠道不明晰、救济时效模糊，那么所修订的档案利用权利也无法真正实现。

2.行政处罚的救济权利。《档案法》第五章规定了法律责任的问题，对一系列档案违法行为列出了相应的法律责任。档案主管部门作为国家的档案行政管理机关，被赋予了一定的处罚权。有权力便意味着权力的运用不当和滥用情况发生的可能。因而一旦档案主管部门超越法律权限或滥用自由裁量权等情况发生，除了纠正错误的处罚行为外，档案行政相对人也需要有相应的救济渠道，特别是要获得司法上的救济。有的时候合法的档案行政行为也可能造成档案行政相对人的利益受损，在这种情况下，档案主管部门也要给予一定的利益补偿。

但在新《档案法》中，我们没有看到针对行政处罚的救济途径的阐释。虽然可以默认一旦行政相对人的权利遭受损害时，均适用于《行政复议法》和《行政诉讼法》，但笔者认为像利用权利救济在新《档案法》中有明确阐述一样，在《档案法》中增添如何获取相应的行政救济渠道也是十分必要的。

三、结语

美国政治学家阿尔蒙德曾说：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的。”[6]平衡好档案法律中的权利之间的关系是《档案法》立法时所必须关注的问题，若无法均衡不同权利主体的利益，则《档案法》在实施中必将会遭遇不同的尴尬和问题。