我国教育经费投入规模与结构优化的研究

张 颖 龚旭铭

(北京林业大学经济管理学院，北京 100083)

教育经费支出是财政支出的重要组成部分。从1993年我国提出“国家财政性教育经费投入占国内生产总值(GDP)的比例达到4%”到2012年国家财政性教育经费占GDP的比例首次超过4%且总量首次突破2万亿元，这一过程用了近20年。2012年国家财政性教育经费的首次“双突破”是我国教育发展的一个重要里程碑。目前，在我国经济面临严峻挑战的形势下，如何优化教育经费支出结构和提高教育绩效以及在“后4%”时代教育经费投入总量和结构如何适应未来较长一段时间经济社会发展的要求[1]成为迫切需要解决的问题。

我国通常把教育经费支出分为教育事业费和教育基本建设投资两个部分。对应于国际组织对教育经费支出的划分，我国的教育事业费相当于国际组织划分的经常性支出部分，属于公共消费，如各级各类学校的人员经费和公用经费；而教育基本建设投资相当于国际组织划分的资本性支出部分，属于非生产性基本建设的积累部分，如建筑校舍和购置大型教学设备的费用等[1]。

教育经费支出结构理论认为，教育经费支出结构反映了教育资源的配置和消耗，是评估教育资源利用效率的重要指标，相关支出结构合理与否会显著影响教育绩效。如果教育事业费所占比例过高，将造成学校建筑物、大型教学仪器等硬件设备配备不足或过于陈旧，从而导致教学质量下降。反之，如果教育基建经费所占比例过高，将使用于支付教职工工资福利、开展正常的教学科研工作和人员培训、改善办学条件的经费不足，从而不利于教学质量的提高[1]。

我国学者对教育经费支出结构问题进行了大量研究。李玲认为，我国教育经费支出低效益的原因之一是教育经费支出结构不当[2]。李振宇发现，教育经费支出结构不合理，如教育事业费所占比例过高或过低等，会导致经费使用效率低下，从而不利于教育行业的可持续发展[1]。陆根书认为，教育经费结构会对高校教育科研质量造成较大影响[3]。刘学岚对高等教育经费支出结构进行了国际比较，发现我国高等教育经费中基建经费所占比例偏高，而事业经费支出结构中的人员经费支出比例明显偏低；并认为影响高等教育事业经费支出结构变化的因素主要有经济发展水平、教育投资总量、教育产业性质和特点及教育技术水平等[4]。李福华认为要不断提高我国高等学校公用经费尤其是公务业务费在教育事业费中的比例，要不断提高办学效率[5]。

笔者基于上述研究，从宏观经济分析角度出发，以我国教育经费支出结构为研究对象，运用教育事业费支出和教育基建经费支出在教育经费总支出中所占比例等指标，对我国教育经费和高等教育经费在2000—2016年期间的变化趋势进行了分析总结，并以全球视角对教育经费投入规模和结构进行了比较分析，提出教育投资积累率和教育投资消费率2个用于优化教育经费支出结构的参考指标。

一、全球视角下教育经费投入规模和结构的比较分析

按照世界银行(world bank)的定义，2016年，人均国民总收入在12 236美元及以上的国家为高收入国家，人均国民总收入在3 956(含)～12 235(含)美元之间的国家为中高收入国家，人均国民总收入在1 006(含)～3 955(含)美元之间的国家为中低收入国家，人均国民总收入在1 005美元及以下的国家为低收入国家[6]。2016年，中国的人均国民总收入为8 260美元，属于世界银行界定的“中高收入国家”。

根据上述划分标准以及中华人民共和国教育部、国家统计局、财政部等和世界银行等国际机构提供的相关统计数据，笔者以全球视角对我国教育经费投入规模和结构进行了比较分析。在数据收集过程中，世界各国的相关数据主要源自世界银行数据库，网址为http://data.worldbank.org/data-catalog；我国的“国家财政性教育经费/GDP”和“国家财政性教育经费/财政支出”等数据主要源自教育部、国家统计局、财政部每年联合发布的《全国教育经费执行情况统计公告》，我国每年的教育经费支出和教育基本建设经费支出等数据主要源自历年的《中国教育年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》，我国每年的GDP等数据主要源自历年的《中国统计年鉴》[6]。

(一)公共教育经费支出占国内生产总值(GDP)的比例及其变化

公共教育支出是联合国教科文组织评价一国教育经费投入情况的重要指标，它能反映一个国家和政府对教育的重视程度以及全社会发展教育的努力程度。国际上一般用公共教育经费支出(或政府教育经费支出)占国民生产总值(GNP)或国内生产总值(GDP)的比例去度量和评价政府的教育经费支出水平。严格地说，测算和确定公共教育经费支出水平的最直接方法是经费供求法。但是，由于这一方法需要准确测算教育经费需求和供给能力，操作难度较大，所以国际上通常采用计算“公共教育经费占GDP的比例”的方法去反映政府的教育经费支出水平[7]。由于我国现有数据统计中没有与国际惯用的“公共教育经费支出”指标的统计口径完全一致的指标，所以笔者在比较分析中以“国家财政性教育经费/GDP”指标代替。

在比较分析中，首先针对世界不同经济发展水平国家(包括高收入、中高收入、中低收入国家)教育经费支出情况以及世界各国教育经费平均支出情况等收集了2000—2013年相关指标的数据，并采用线性插值法对个别缺失的数据予以补充；然后与我国同期的“财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例”数据进行了比较分析，详见图1。

图1 全球视野下公共教育支出占国内生产总值(GDP)的比例及其变化情况

从图1可以发现，2000—2013年期间，世界各国公共教育经费支出占GDP比例的平均值几乎都处于4%以上，峰值为2009年的4.747%，谷值为2000年的3.949%；高收入国家公共教育经费支出占GDP比例的平均值一直处于4.5%以上，峰值为2010年的5.39%，谷值为2007年的4.7%，明显高于世界平均水平；而中高收入国家公共教育经费支出占GDP比例的平均值，在2008年以前一直徘徊于4%上下，2009和2011年两度上升至4.5%以上，但随后又都回落到4.5%以下，期间峰值为2011年的4.75%，谷值为2001年的3.82%，基本都低于世界平均水平；中低收入国家公共教育经费支出占GDP比例的平均值，除2009、2012和2013年处于4%以上之外，其余年份均处于4%以下，期间峰值为2009年的4.10%，谷值为2000年的3.13%。由此可见，中高收入、中低收入国家公共教育经费支出占GDP比例与高收入国家的差距较大，高收入国家公共教育经费支出占GDP比例明显高于中高收入国家和中低收入国家，中高收入国家又明显高于中低收入国家。

2000—2013年期间，我国财政性教育经费占GDP的比例，在2012年以前一直低于4%，尚未达到中低收入国家的教育经费投入水平；但自2012年首次处于4%以上开始，迄今为止始终保持在4%以上。由此可见，目前我国虽然已经进入中高收入国家之列，但公共教育经费支出占GDP的比例还仅仅是接近中高收入国家的平均水平，与世界平均水平和高收入国家相比仍存在较大的差距。近年来的相关数据显示，虽然我国的经济增速有所放缓，但财政性教育经费的投入仍持续增长，继续向上的趋势明显。随着国家经济发展水平的不断提高，未来我国财政性教育经费占GDP的比例将逐步增长到与高收入国家公共教育经费支出占GDP比例的平均值5%相接近的水平。

(二)公共教育经费支出占财政支出的比例及其变化

公共教育经费支出属于公共财政支出，是政府财政支出的重要内容，也是衡量一个国家教育发展水平的重要标志。而公共教育支出占财政支出的比例则体现了国家对发展教育的重视程度。2000—2013年期间，世界各国、世界不同经济发展水平国家(包括高收入、中高收入、中低收入国家)和中国的公共教育经费支出占财政支出的比例及其变化情况详见图2。

图2 全球视野下公共教育经费支出占财政支出的比例及其变化情况

从图2可以发现，2000—2013年期间，世界各国公共教育经费支出占财政支出比例的平均值围绕14%上下浮动，峰值为2003年的14.773%，谷值为2000年13.36%，总体比较平稳；高收入国家公共教育经费支出占财政支出比例的平均值，除2006年高于13%之外，其余年份均低于13%，明显低于世界平均水平，总体也比较平稳；中高收入国家公共教育经费支出占财政支出比例的平均值，从2000年的17.17%急剧下降到2003年的12.93%，随后逐年缓慢回升，2013年升至15.22%，总体与世界平均水平较为接近；中低收入国家公共教育经费支出占财政支出比例的平均值，除2005年低于15%之外，其余年份基本都处于15%～16%之间，峰值为2010年的16.32%，谷值为2005年的14.67%，总体高于世界平均水平，更远高于高收入国家的平均值。

2000—2013年期间，我国财政性教育经费占财政支出的比例，从2000年的13.8%持续增长到2008年的16.32%高点之后，基本维持在15%～16%之间波动。总体上看，虽出现下降迹象，但仍明显高于世界平均水平和高收入国家，甚至高于中高收入国家。

通过全球视野下公共教育经费支出占财政支出的比例及其变化情况的比较分析可以发现，随着国家经济发展水平的不断提高，公共教育经费支出占财政支出的比例反而有所下降。这主要是因为为了支撑经济的高速发展，各项事业都需要较多的财政经费支持，于是国家在分配财政资源时对教育的偏好会降低；同时，公共教育经费支出的增速通常会慢于财政支出的增速，所以占财政支出的比例相对会下降。

二、中国教育经费投入规模和结构的分析

我国的教育经费分类结构与经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD，以下简称“经合组织”)的划分(资料源自https://stats.oecd.org/)不同。国际上通常将教育经费分为经常性支出和资本性支出，其中资本性支出包括基建经费、设备购置和房屋建筑物的修缮等支出；而我国的教育经费由教育事业费和教育基本建设投资两部分构成，其中教育事业费包括人员经费和公用经费，设备购置和房屋建筑物的修缮等支出列入公用经费支出，归属教育事业费。所以我国教育事业费支出的统计口径比经常性支出大[1]。

(一)中国教育经费的投入规模

有关统计数据表明，2000—2016年我国教育经费总支出呈稳定的上升趋势(详见图3)，由2000年的3 849.1亿元增长到2016年的38 888.39亿元，年均增长率为15.55%；同时，教育事业经费和教育基建费用也都保持持续增长的趋势，但教育事业经费的增长较快，从2000年的3 179.6亿元增长到2016年的35 526.6亿元，年均增长率为16.28%，而教育基建费用的增长相对较慢，年均增长率为10.61%。

图3 2000—2016年中国教育经费投入情况

(二)中国教育经费的结构

近年来，尽管经合组织国家教育经费经常性支出与资本性支出比例的平均值较为稳定，但各国之间的差异还是比较大的。例如，1997—1999年期间，比利时、奥地利、荷兰、英国、美国等国的教育经费经常性支出所占比例都在90%以上，其中比利时和英国超过了96%；而希腊、韩国、土耳其、西班牙等国的教育经费经常性支出所占比例都在80%以下，其中希腊和韩国甚至低于70%。再如，2005年，比利时、芬兰、瑞典等国的基建费等教育经费资本性支出所占比例分别仅为3.1%、4.2%、4.3%，而捷克、韩国、美国则分别为15.2%、14.3%、12.7%[4]。

中国的教育经费结构具有自己的特点，笔者分别从以下2个方面进行分析。

1.教育事业费

教育事业费也可称为“教育经常费”，是国家财政支出中用于教育事业的经常性费用，可以被看作是教育投资中的消费部分，所以笔者将教育事业费支出所占比例称为“教育投资消费率”。如表1所示，进入21世纪以来，我国教育经费支出有了较快增长，2016年已达到38 888.39亿元，是2000年的11.17倍；同时，2000—2016年，我国教育事业费支出在教育经费总支出中所占比例即教育投资消费率，在77.13%～91.36%区间内波动，年平均值为85.31%，处于较高水平。

表1 2000—2016年中国教育经费支出及其构成情况

2.教育基建费

教育基建费是指用于教育事业基本建设的资金，即新建、扩建、改建、恢复各类教育事业固定资产所用的资金，如建筑校舍和购置大型教学设备的费用等，可以被看作是教育投资中的积累部分，所以笔者将教育基建费支出所占比例称为“教育投资积累率”。如表1所示，2000—2016年，我国教育基建经费支出所占比例即教育投资积累率，在8.64%～22.87%区间内波动，年平均值为14.69%；与2000年相比，2016年我国教育基建费支出增加了4.02倍。

以全球视野进行分析，2000—2016年我国教育基建费支出在教育经费总支出中所占比例既高于经合组织国家的平均值，也高于世界教育指标项目(the world education indicator，WEI)国家8%左右的平均值。这在一定程度上反映了我国教育经费支出较为关注基础设施等硬件建设，而对用于提高教师待遇的人员经费和用于使教育得以有效运营的公用经费的投入不足，即软件建设的投入不够充足[4]。

同时，从图3、4可以看出，2000—2016年我国教育事业费支出所占比例总体呈上升趋势，但整体波动较大。这一方面说明国家开始对各级各类学校的人员经费和公用经费加大投入，但是另一方面也说明教育事业费支出所占比例和教育基建经费所占比例的变化容易受我国教育政策因素的影响，如受高校扩招等政策因素的影响。客观上讲，教育经费支出结构出现较大的波动是不利于我国教育事业健康、持续发展的。所以科学地确定教育事业费支出与教育基建费用支出在教育经费总支出中的比例是非常必要的，有益于避免一个时期大规模开展教育基本建设而另一个时期又忽略教育基本建设现象的产生。

图4 2000—2016年中国教育事业费支出比例与教育基建费支出比例的比较

三、中国高等教育经费投入规模和结构的分析

现代经济发展越来越依赖于科学技术的进步和劳动力素质的提高，而科学技术的进步和劳动力素质的提高都离不开教育的发展，教育促进了一个国家的生产力发展和精神成长。高等教育作为教育的“金字塔尖”，其发展水平不仅直接关系国家和民族的创新能力，而且深刻影响其思想厚度、文化素养和精神品质。在越来越重视科技和人才的21世纪，世界各国都把高等教育作为教育发展的重点。

根据《中国教育经费统计年鉴(2017)》的划分标准，我国的教育经费收入按来源分为国家财政性教育经费、民办学校举办者投入、捐赠收入、事业收入和其他教育经费等5类。使用“教育经费投入占国内生产总值(GDP)的比例”这一指标考察一个国家或地区的高等教育投入与其经济总量的关系，有利于剔除各国或各地区经济发展水平和财政能力差异的影响，从而使国别或不同地区之间的比较更为有效。所以笔者将我国教育经费收入中的国家财政性教育经费视为政府投入，将其余4类教育经费收入视为非政府投入；并据此对2010—2014年我国高等教育经费投入情况进行了数据统计和分析，详见表2。

表2 2010—2014年中国高等教育经费投入情况

如表2所示，2010—2014年，我国高等教育经费总投入从2010年的5 629亿元增加到2014年的8 694亿元，增长了约54%，期间年均增长率为11.48%。发达国家的同期数据显示，与2010年相比，2014年经合组织国家的高等教育经费总投入平均增长11%、欧盟22国的高等教育经费总投入平均增长4%[8]。可见，与大多数发达国家相比，近年来我国高等教育投入的增长速度还是比较快的。

2010—2014年，我国高等教育经费总投入占GDP的比例年均值为1.41%，各年基本围绕1.40%上下浮动，详见图5。其中，2013年为期间最低点，仅为1.28%；2013年之前和之后，我国高等教育经费总投入占GDP的比例均呈上升趋势。发达国家的同期数据显示，经合组织国家高等教育经费投入占GDP比例的平均值均在1.58%左右，欧盟22国高等教育经费投入占GDP比例的平均值则在1.42%左右。经比较发现，近年来我国高等教育经费总投入占GDP的比例与欧盟22国的平均水平接近，但低于经合组织国家的平均水平。

同时，从表2和图5可以发现，2010—2014年，我国高等教育经费的政府投入部分占GDP比例在从2010年的0.74%快速上升到2012年的0.97%之后，渐趋平稳，基本维持在年平均值0.84%左右。这表明在2013年之前我国高等教育经费的政府投入部分占GDP比例的增长速度快于经济的增长速度。发达国家的同期数据显示(详见表3)，经合组织国家和欧盟22国高等教育经费的政府投入部分占GDP比例的平均值基本都在1.1%左右。可见，相较于发达国家，我国高等教育经费的政府投入部分占GDP比例是偏低的。这说明我国政府在高等教育经费投入中的主导作用还不够明显，对高等教育经费投入的努力程度还不够，尚需进一步加大对高等教育经费的投入[9]。

图5 2010—2014年中我国高等教育经费投入占GDP比例的情况

从表2和图5还可以发现，2010—2014年期间，我国高等教育经费的非政府投入部分占GDP比例的峰值为2010年的0.66%，谷值为2013年的0.51%，年平均值约为0.57%。这说明我国高等教育经费的非政府投入部分占GDP比例的增长速度始终低于经济的增长速度。发达国家的同期数据则显示(详见表3)，经合组织国家和欧盟22国高等教育经费的非政府投入部分占GDP比例的平均值分别为0.44%和0.36%。由此可见，近年来，我国高等教育的非政府投入部分占GDP比例均高于经合组织国家和欧盟国家的平均水平。

表3 发达国家高等教育经费投入占GDP比例的情况 %

表4的统计数据表明：我国高等教育经费支出中事业经费所占比例较高，2010—2016年这一比例处于95.7%～98.2%区间，年均值为97.2%。这主要是因为随着我国高校扩招速度减慢，高等教育基础设施建设已接近饱和，我国开始把更多的教育经费用在提高教师待遇的人员经费和使高等教育有效运营的公用经费以及教学科研经费上。而这一趋势有利于促进我国高等教育的内涵式发展。

表4 2010—2016年中国高等教育经费支出结构情况

四、中国教育经费支出结构的优化

基于上述教育经费数据的统计分析，笔者采用考伊克(L.M.Koyck)分布滞后模型(以下简称“Koyck模型”)对我国教育经费支出结构的优化进行了研究。滞后变量，是指过去时期的具有滞后作用的变量。含有滞后变量的模型被称为滞后变量模型。考伊克分布滞后模型假设经济变量不仅依赖于解释变量的当期数值，而且依赖于解释变量的前无穷数值；并且假定其影响系数随着时间的推移呈几何级数逐渐减小，从而使静态分析的问题有可能成为动态分析的问题。

(一)Koyck模型的概述

Koyck模型有2个特点：一是以一个滞后被解释变量Yt-1代替了大量的滞后解释变量Xt-i，最大限度地节省了自由度，解决了滞后期长度S难以确定的问题；二是由于滞后1期的被解释变量Yt-1与Xt的线性相关程度可以小于X的各期滞后值之间的相关程度，从而缓解了多重共线性[10]。

Koyck模型的一般形式为：

Yt=a+bXt+bλXt-1+bλ2Xt-2+…+ut

(1)

式(1)中：ut为误差项；λ为方程系数，0<λ<1。

如果仅考虑滞后1期的影响，则式(1)变为：

Yt=(1-λ)a+bXt+Yt-1+vt

(2)

式(2)中：vt为误差项。

(二)Koyck模型的应用

笔者在对《中国教育统计年鉴(2001—2016年)》中有关教育事业费(教育投资消费)和教育基建费(教育投资积累)的相关数据进行收集的基础上，运用计量经济学软件EViews6.0对Koyck模型进行估计；并设定Yt为教育经费总支出、Tt为教育事业费(教育投资消费)、Xt为教育基建费(教育投资积累)。Koyck模型的计算结果如下。

1.教育总投资(即教育经费总支出)与教育投资消费关系的Koyck模型

通过计算，教育总投资(即教育经费总支出)与教育投资消费关系的Koyck模型的各种参数如表5所示；模型的R2=0.999 623，调整后的R2=0.999 565，F=17 250.73；模型的整体概率P=0.000 0，显著性水平小于0.05，模型整体显著，说明拟合效果较好。

因此，教育总投资(即教育经费总支出)与教育投资消费关系的Koyck模型为：

Yt=971.282 7+1.067 623Tt+0.008 817Yt-1

(3)

表5 教育经费总支出与教育投资消费关系的Koyck模型参数计算结果

2.教育总投资(即教育经费总支出)与教育投资积累关系的Koyck模型

同样，通过计算，教育总投资(即教育经费总支出)与教育投资积累关系的Koyck模型的各种参数如表6所示；模型的R2=0.994 928，调整后的R2=0.994 147，F=1 274.937；模型的整体概率P=0.000 0。

因此，教育总投资(即教育经费总支出)与教育投资积累关系的Koyck模型为：

Yt=-838.425 7+1.910 686Xt+0.926 233Yt-1

(4)

表6 教育经费总支出与教育投资积累关系的Koyck模型参数计算结果

如果设定t时期的教育消费率为Ct，则教育事业费(教育投资消费)与教育基建费(教育投资积累)分别为：

Tt=CtYt

(5)

Xt=Yt(1-Ct)

(6)

根据模型(3)和(4)，联立得出其交点，即优化的教育消费率，计算结果为：

(7)

从上述模型计算结果可以看出：优化的教育消费率与上年的教育经费总支出存在确定的关系，当教育投资规模较小时，优化的教育消费率的变动区间较大，其值主要由教育事业费决定；当教育投资规模较大时，即教育经费总支出很大时，优化的教育消费率约为96.12%，几乎与教育事业费无关。因此，通过Koyck分布滞后模型分析可以发现：要提高我国教育的投资效率，必须提高教育事业费占教育经费总支出的比例，这一比例大体为96.12%较好[4]。

五、中国教育经费投入规模与结构优化研究的结论

综上所述，笔者基于对我国2010—2016年教育经费支出结构的分析，得出以下结论：①前期我国教育投资的积累使教育基建支出的增长相对教育事业费支出的增长有所下降；②现阶段我国高等教育基础设施建设已接近饱和，原来的以扩大规模为主、重视高校基础设施建设的经费投入模式将转变为以提升教育质量为主、重视优先保障用以提高教师待遇的人员经费和使高等教育有效运营的公用经费以及教学科研经费的经费投入模式；③未来我国教育要实现内涵式发展，必须适当提高教育事业费所占比例，使其稳定在96.12%左右，并形成以经常性支出为主、资本性支出为辅的教育经费支出结构，从而促进我国教育的可持续发展。

同时，现代经济发展越来越依赖于科学技术的进步和劳动力素质的提高，而这两者都离不开教育的发展，所以发展教育是经济发展的必要条件之一。相关数据显示，不少发达国家的财政性教育经费支出占GDP比例的平均值为5%左右。与之相比较，我国在教育经费支出规模上仍有很大的提升空间。未来我国需进一步提高教育经费支出水平，重点关注教育领域的软件建设，优先保障人员经费和公用经费；并进一步提升教学科研经费的投入，以切实保证教育质量。同时，我国要提升政府对高等教育的投入力度，保证政府投入的增长速度高于非政府投入的增长速度，从而强化政府在高等教育投入中的主导作用。

此外，除了要建立相对合理的教育经费支出结构之外，还应高度关注建设科学、规范的教育支出绩效评价体系和制度，将教育支出结构与支出效率相联系，从而切实提高教育经费的使用效率。