试析涉黑涉恶环境资源犯罪案中的检察监督失灵

摘要：对环境资源涉黑犯罪案件的查办，涉及行政执法与刑事司法之间的“两法衔接”。现实中，这一衔接经常发生“不畅”，而检察监督的失灵可谓是造成这种衔接不畅的重要原因。在当前制度下，环境资源类涉黑案件的司法移送检察监督程序并没有失灵;然而该类案件的刑事立案检察监督却始终羸弱，这正是该类涉黑案件“两法衔接”问题在检察监督层面上的症结所在。基于此，我们必须探寻一种强化该类案件刑事立案检察监督的路径。从现有的检察监督方式来看，提前介入手段既可以实现对刑事立案监督的补强，又充分契合侦查权的运行规律，可以作为这种强化路径的现实选择。

关键词：环境资源犯罪;扫黑除恶;检察监督

中图分类号：D916.3    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）24-0083-03

一、问题的提出

环境资源涉黑犯罪案件的追诉的过程，往往涉及行政执法与刑事司法之间的衔接，即“两法衔接”。在实践中，该类案件“两法衔接不畅”的情形经常发生，导致案件背后的涉黑因素不能被及时发现和惩治。在扫黑除恶专项斗争进入攻坚期的当下，我们有必要厘清环境资源犯罪案件“两法衔接”不畅的原因、提出相应解決办法，切断黑恶势力伸入环境资源领域的毒手。

两法衔接不畅的原因固然是多元的，比如法律体系和信息共享平台有待完善[1]、行政复议机关的监督职能有待加强[2]等，但笔者认为，其中很重要的一点在于环境资源类犯罪案件中部分程序的检察监督失灵，即部分衔接程序的检察监督存在监督疲软或监督不具实效的问题。

首先，破坏环境资源行为一般都是由行政执法机关首先介入处理，这就导致了环境资源犯罪的“行政从属性”：危害环境资源的行为是否会被追究刑事责任，甚至是否存在涉黑涉恶因素，很大程度上取决于行政机关的初判。在缺乏司法机关的监督和指导时，这种行政从属性，就成为了环境刑事手段被架空的导火线。[3]其次，公安机关在收到环保行政机关移送的案件后，可以自由裁量该案件的性质。在缺乏法律监督的环境下，刑事案件被错误定性为一般违法的可能性必然存在，“以罚代刑”的衔接问题随之产生。

诚然，“两法衔接”问题的本质是行政权和司法权的断裂，若要从根本上解决此问题，必须要健全社会法制环境，实现真正意义上的现代法治。然而，无须讳言，完全实现社会主义法治还有很长的路要走，在当前制度环境下解决“两法衔接”问题，从检察监督入手是切实可行的方案之一。

二、探寻“检察监督失灵”的症结所在

既然“检察监督失灵”是导致“两法衔接不畅”的重要原因。那么，这种“失灵”的原因究竟出在哪里？要弄清这个问题，我们需要梳理现行有效规范性文件中关于“两法衔接”检察监督的规定，从制度设计上寻求答案。这些规范性法律文件共有6份①，下面笔者根据这些文件，分别从司法移送监督和刑事立案监督两方面进行分析。

（一）司法移送检察监督

目前有效的规范性文件中，2001年“行政机关移送规定”仅对司法移送检察监督作出了原则性规定：行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受检察机关的监督。“检察院办理移送规定”在此基础上规定：行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的，检察机关可以提出检察意见。这种检察意见只是建议性的，并没有强制力。[4]2004年“工作联系意见”进一步规定了监督的具体手段：检察机关可以向行政执法机关查询案件情况、经协商同意还可以派员查阅有关案卷材料。若行政执法机关还不配合，检察机关可以直接请求公安机关立案，当然，也必须“经公安机关审查认为应当立案”才可以立案。可以看出，至少在2004年前后，检察机关对司法移送的监督是非常被动的。

但是，这种情况从2006年起开始好转。2006年“行政执法移送意见”中规定：检察机关查询案件情况、查阅案卷材料，行政执法机关“应当”配合。检察机关认为应当移送的，行政执法机关“应当”移送。2017年“衔接工作办法”进一步限定：环保部门“应当”自收到检察意见后“3日内”将案件移送公安机关。以上的这些规定，都赋予了检察机关在司法移送过程中真正意义上的监督权。

所以，从制度上来讲，我们今天已经不能说检察机关的司法移送监督只有形式而无实质了。在今天的制度下，司法移送检察监督程序并没有失灵。

（二）刑事立案监督

与司法移送监督类似，在2006年之前，检察机关对公安机关立案的监督没有具有强制力的手段。如“检察院办理移送规定”规定了检察机关可以通知公安机关立案、提出检察意见，但没有规定这样的通知、检察意见具有什么效力。“工作联系意见”规定了检察机关可以直接通知公安机关立案，但同时规定了立案决定权在公安机关。然而，与司法移送检察监督从2006年之后变得具有实质约束力不同，刑事立案检察监督除了在2006年的“行政执法移送意见”中稍显强势外，在其他的规范性文件中，依然显得十分羸弱。如2011年“转发衔接工作意见”沿用了2004年“工作联系意见”的规定，当检察机关越过行政执法机关通知公安机关立案时，由公安机关决定是否立案。2017年的“衔接工作办法”也只作出了检察机关对公安机关的立案活动“进行法律监督”“可以启动立案监督程序”这样的原则性规定。

而即使在这一份稍显强势的“行政执法移送意见”中，检察监督依然是处于被动的地位。根据该移送意见第八条规定，检察院认为公安机关不立案理由不成立的，通知公安机关立案，后者“应当”在15日以内立案。但是这一检察监督并不能由检察院主动发起，而是必须先由执法机关提出立案监督建议。对比这一文件第三条中所规定的司法移送检察监督既可以经“控告、举报”，也可以“主动发现”的发起方式，我们明显可以发现刑事立案检察监督要“弱势”很多。

当然，从制度的层面讲，刑事立案检察监督一般不能采取强硬的手段是合理的。就司法移送衔接程序而言，执法机关的执法权是以行政处罚权为核心的[5]，对某行为是否涉嫌犯罪的判断，并不是执法机关的主要权力内容。而检察机关作为国家法律监督机关，以检察监督的方式将广义上的司法权触角延伸到行政执法阶段，这是合法且合理的。而对于刑事立案衔接程序而言，公安机关本就是法定的立案、侦查机关[6]，针对涉嫌环境资源犯罪的行为是否立案的判断，正是公安机关的专长所在。检察机关在进行立案监督时，必须尊重公安机关的专业性和判断权，不能僭越权力强令公安机关立案。

从目前的规定看来，只有当执法机关提出立案监督建议的情况下，检察机关的立案通知对于公安机关才具有强制力。②笔者认为，作出这一规定的原因在于，当行政执法机关坚决认为某一破坏环境资源的行为涉嫌犯罪甚至涉黑涉恶，以至于通过以向公安机关提请复议、向检察机关申请立案监督的方式去争取刑事立案时，这一破坏环境资源的行为涉嫌犯罪、涉黑涉恶的可能性是极大的。在这种情况下赋予检察机关强令公安机关立案的权力，通过公安机关的刑事侦查来确认该破坏环境资源行为的性质，具有合理性。

但是，我们也应注意到，在现实中行政执法机关提请复议、申请立案监督的情形是否会经常出现？笔者对此持否定观点：对某行为是否涉嫌犯罪和涉黑涉恶的判断，是公安机关的专长，相较于环保部门，公安机关才是做这方面判断的权威。在“权威效应”之下，环保部门往往会倾向于认为公安机关的判断才是正确的。因此，执法机关一般不会向检察机关申请立案监督。所以，现行制度唯一赋予刑事立案检察监督以强制力的条款，也因欠缺触发条件而只能停留在纸面上。

行文至此，我们可以看出：“两法衔接”的刑事立案监督程序中，检察监督始终是柔性的、建议性的。这种过于羸弱的监督方式，使得公安机关实际上获得了“立或不立”的唯一决定权;进言之，检察机关无法以监督保障环境保护相关法律法规的正确实施，而涉嫌环境资源犯罪的案件如果不能通过刑事立案进入诉讼程序，行为人就会因此逃脱法律的制裁，这在实践中就表现为“以罚代刑”，这正是“两法衔接不畅”的重要表征。

综合上述，我们可以得出结论：刑事立案检察监督的羸弱性，正是“检察监督失灵”的症结所在，也就是检察监督层面“两法衔接不畅”的重要原因。

三、以提前介入机制强化刑事立案检察监督

通过前文的分析，检察监督在服务于环境资源犯罪案件的“两法衔接”过程中，遇到了很尴尬的局面：一方面，刑事立案检察监督一般不能采取强硬的手段，否则就会有权力僭越的危险;另一方面，过于羸弱的刑事立案检察监督又无法达到权力制约的目的。那么，是否可以使用其他手段来强化检察监督，同时保证这种强化手段不至于越权呢？笔者认为，可以尝试以提前介入手段来解决这一问题。

（一）提前介入是强化检察监督的可行之策

当下，检察提前介入的目的已经从“检警合力打击犯罪”转变为“检警权力体制相互制衡”，[7]更多的是偏向于强化侦查权监督。所以，提前介入的性质应当被界定为，是检察机关立足于“监督者”这一宪法地位下，对监督手段的一种创新。既然如此，提前介入作为一种检察监督手段，自然可以适用于涉嫌环境资源案件的刑事立案。那么，这一手段在强化立案监督问题上，有什么优势？

笔者发现，近年来已经有一些地方在探索以检察机关提前介入机制来完善刑事立案检察监督，如四川省某县检察机关开展的“刑事立案同步监督机制改革”。在这项改革中，该县检察机关通过在公安机关设立“刑事立案同步监督检察室”、制定“刑事立案巡查制度”等方式实现对公安机关立案状况的动态监督。在监督过程中发现问题的，检察人员通过调阅卷宗、询问办案人员和当事人等手段提前介入案件进行调查核实，但明令禁止检察人员直接从事调查取证活动。同时，立案监督全程留痕、按照规定组卷归档。[8]

这些提前介入的手段，一是解决了“立案监督信息的来源少和渠道不畅”[9]问题，使立案检察监督由被动变主动、由滞后变实时。二是用活了相关法律文件赋予检察机关的具体监督手段③，通过“直接介入案件”的方式使检察监督落实在实践中，弥补了检察立案监督的过分柔性。三是通过规范化组卷归档操作，将立案监督由“办事”转变为“办案”，倒逼检察机关充分行使监督权。这说明了，提前介入手段确实可以强化检察监督。

（二）提前介入充分尊重侦查权的运行规律

前文已述，提前介入手段仅仅是一种检察监督的方式。检察机关对刑事立案提前介入时，只能灵活运用现行法律法规赋予检察机关的具体监督手段，不能“越权监督”，更是严禁检察人员直接从事调查取证活动。这说明，以提前介入方式实施的立案监督，本质上仍是“救济式的监督”，而不是“跟班作业式的都管起来的监督”[10]。这种监督模式，符合宪法对检察机关的定位，并没有以检察权去侵犯侦查权。

同时，检察机关的提前介入还有利于引导公安机关取证，为后续诉讼程序打好基础。[11]尤其是在推进“以审判为中心”诉讼制度改革的今天，庭审实质化的趋势使得法院对刑事证据的审查日益严格。[12]而环境资源案件的特殊性却恰恰在于原始证据容易灭失，一旦侦查阶段未保存样本，很难通过补充侦查来弥补。在此背景下，检察机关在提前介入时，可以充分发挥专长，依照审理所需的证据标准引导公安机关取证，避免原始证据灭失。

基于以上分析，我们认为：检察机关提前介入这一手段，可以在强化检察监督的同时，契合侦查权运行规律，保证检察监督权不至于权力僭越。

结语

在环境资源犯罪案件的“两法衔接”中，检察监督既是重要的一环，也是薄弱的一环。强化检察监督，特别是刑事立案环节的检察监督，对于环境资源案件涉黑涉恶因素的精准识别、精准打击有着重大意义。强化检察监督的方式多种多样，本文所提及的“提前介入”手段也只是其中的一种。就这种手段本身而言，也还存在着“顶层设计有待完善、实践探索有待丰富、具体程序有待明确”等种种问题。這些问题，仍有待我们继续探索。

注 释：

①这6份规范性文件是：（1）2001年《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（文中简称“行政机关移送规定”）;（2）2001年《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（文中简称“检察院办理移送规定”）;（3）2004年《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》（文中简称“工作联系意见”）;（4）2006年《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（文中简称“行政执法移送意见”）;（5）2011年《转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》（文中简称“转发衔接工作意见”）;（6）2017年《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（文中简称“衔接工作办法”）。

②这一规定见2006年“行政执法移送意见”第八条。

③如“转发衔接工作意见”第十四条赋予检察机关的查阅权：检察机关在调查公安机关应当立案而不立案的举报时，有查阅、复印案件材料的权力。

参考文献：

[1]劉少伯，李静.浅析环境资源领域行政执法与刑事司法的衔接[J].法制与社会，2018（34）.

[2]唐凤华.浅议两法衔接应注意的问题[N].江苏法制报，2015-12-31.

[3]赵星.环境犯罪的行政从属性之批判[J].法学评论，2012（5）.

[4]程远.论完善检察机关的行政监督职权——以治理以罚代刑问题为重点[D].北京：中国政法大学，2012.

[5]生态环境部行政体制与人事司.生态环境保护综合执法的职责调整[EB/OL].

http：//m.people.cn/n4/2019/0314/c4048-12449926.html.

[6]李文捷.环境犯罪侦查中的法律问题研究[D].武汉：华中师范大学，2017.

[7]但伟，姜涛.侦查监督制度研究——兼论检察引导侦查的基本理论问题[J].中国法学，2003（2）.

[8]万毅.刑事立案同步监督机制的构建——以S省N县检察院的改革实践为样本[J].人民检察，2017（24）.

[9]陈莹莹.刑事检察监督的程序化研究[D].上海：复旦大学，2011.

[10]朱孝清.侦查监督的工作格局[J].人民检察，2013（14）.

[11]吴杨泽.论检察机关的提前介入机制[J].重庆理工大学学报（社会科学），2017（2）.

[12]袁枫.提前介入机制的实践革新研究[J].广州市公安管理干部学院学报，2016（2）.

作者简介：石亚文（1990—），男，汉族，湖北老河口人，湖北省人民检察院汉江分院检察官助理，研究方向为刑法、刑事诉讼法。

（责任编辑：李直）