楠溪江生态环境统筹治理的法治路径研究

戴楚丰

摘要 楠溪江位于浙江省温州市永嘉县境内，它为中国四A级旅游风景区。楠溪江具有丰富的物种，生态环境系统保存较为完善。但是，近现代以来产业发展迅猛，污染破坏行为常有发生，对生态环境造成损害。在此基础上，政府采取补偿机制等措施来保护生态环境，然而，在楠溪江流域内农村经济建设与生态环境的冲突没有减弱。因此，新时代时期，我们应当积极探寻治理的新路径，从而实现经济，社会及生态效益的协调统一。

关键词 生态环境 流域污染 统筹治理 法治

基金项目：浙江省大学生科技创新活动计划暨新苗人才计划，项目名称：楠溪江生態环境统筹治理的法治路径研究;项目编号：2019R429032。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.070

一、楠溪江生态环境污染的现状与剖析

（一）生态环境的概述

1.生态环境的界定

生态环境的定义，可以界定为各生物之间和对生物造成其他影响的其他生物在同一地理环境中依存。环境可以分为经济、社会及自然环境。生态与环境其实属于不同的两种含义，在新时代时期，将生态与环境两者相互结合，产生生态环境。所以，生态环境包含生态与环境中的全部要素，各要素之间相互联系并彼此作用，衍生出生态环境系统。本文中的生态环境的自身结构是在自然界中的一个有机联系的整体，其中包括山、水、林、田、湖、草等要素。

2.生态环境污染的特征

生态环境污染具有整体联动性。它是一个有机联系的共同体，物种丰富多样，包含生态环境中的全部要素。所以，污染呈现整体联动的状态，一个要素的污染也将导致其他要素的污染。生态环境的污染没有规律性可寻，它可以是量的积累从而达到质的飞越，是多样的，复杂的，也是直接的，间接的。生态环境污染又具有广泛性。生态环境的治理，是为了平衡社会、生态、经济，保护三者之间的协调，从而弱化各利益主体之间的矛盾与冲突，全面的发展并带动生态环境的可持续发展。

（二）楠溪江生态环境污染存在的问题

在楠溪江流域内生态环境的污染问题所产生的原因相对复杂、所涵盖的范围较为广泛，水体污染物种类繁多、楠溪江水体净化能力远不及对其的污染速度。目前，楠溪江经由环境监测站对水体的监测来看，水质由清澈逐渐浑浊、水位下降明显、水体内大肠杆菌严重超标，中上游的污染性企业对水体污染影响非常严重，并伴随流域内非法采取砂石、捕捉溪鱼等问题。但是，地区的经济水平仍然需要发展和进步。在山地丘陵众多的地区发展经济，首先，就要对交通进行建设，获得更多的机会。于是对高速公路，省道及国道进行拓展，形成相对较为完整的交通网，一定程度上为经济发展作了有效的助推力。但是，该建设过程中将会对森林良田造成损害，对挖出的废土渣石利用不当，将它们直接倒入楠溪江内，影响水体质量。其次，楠溪江农村人口众多，有着500多个行政村，生活中产生许多垃圾，在有效的利用后，仍然有许多排放，使得水体的自净能力减弱，负荷超载。最后，近年来人类的生活水平逐年提高，人们逐渐开始享受生活，楠溪江旅游业便急速发展，以及农家乐的建设，人为的改造自然环境等，都在影响着生态环境的自我修复。这一切都表现楠溪江流域内生态环境面临着巨大的挑战，创设生态环境治理新路径迫在眉睫。

（三）楠溪江生态环境环污染的原因剖析

1.主体的守法程度低迷

亚里士多德在《政治学》中曾经提到过“法治包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好法律”。从这句话里我们可以深切明白到法律不仅在制定方面要更加完善，在守法方面也需认真遵守不得违反。政府要守法，要带头守法.政府守法是企业和公众的表率，减少没有批准而建设的违规实施的各项工程项目等问题。在我国企业在面对利益最大化的目标追求的情况下，为了降低治理的成本提高企业的竞争能力，遂在不遵守相关法律的情况下盲目的将污染源排放到生态中，减少治理的投入。我国公民也要积极加入到环境守法的过程当中，将环境守法放到心中，落到实处，不要认为环境跟自己无关就随意破坏，不要认为生态环境的修复，生态文明的建设是国家的事，更不要产生自己保护环境的能力不足等心理，积极加入到环境保护的行列，切实履行生态环境保护义务，遵守国家所制定的相关法律。

2.楠溪江流域立法滞后

根据我国现有的法律现状我们可以看到，现有的生态环境的体系尚未形成，环境立法又是生态环境保护的一个重要环节。在这种情况下立法程序又相对复杂，不能够及时有效的制定。而在楠溪江生态环境保护的过程中，生态环境立法是避免生态环境加速破坏的止疼剂，立法的滞后性导致生态环境治理被制约。

3.政府监管力度薄弱

环境执法最主要的问题是环境执法人员的执法与监管严格程度不够。在地区工业化和城镇化的进程中，政府对待经济发展的重视程度高，却忽视了对于生态环境的保护。对于企业的监督更加注重形式，导致形式主义，让企业一度以为检查是有规律性的，更加助长其破坏环境风气的意识。

4.生态环境补偿机制不健全

温州市人民政府与永嘉县人民政府对楠溪江的生态环境根据国家的法律法规以及浙江省的有关规定建立补偿机制。楠溪江的生态补偿范围是通过对流域范围内的水土保持，森林涵养，水环境的保护和恢复、水污染防治等方面进行改善和补偿活动，补偿资金由温州市与永嘉县财政共同分担。楠溪江生态补偿机制的建立对其生态环境的保护具有合理性，但并不健全，需要进一步提高补偿机制的完整性，尽可能全方位的建立有效的生态补偿机制。

二、楠溪江生态环境统筹治理的逻辑与价值蕴涵楠溪江生态环境统筹治理的可行性与必要性

（一）楠溪江生态环境统筹治理的可行性

我国《宪法》是根本大法，《宪法》第二十六条的规定，为流域的污染防治奠定了坚实的基础，从而形成对流域的污染防治的相关法律。在1989年《环境保护法》第十五条以及2014年新《环境保护法》第二十条、《水污染防治法》第八条和《水污染防治法》第二十六条、新《水法》第十二条、1995年《淮河流域水污染防治条例》、2011年《辽宁省辽河流域水污染防治条例》、《江苏省太湖水污染防治条例》、《防洪法》、《水土保持法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等，以法律的手段有针对性的管理流域内水污染，一定程度上保护了流域内的生态环境，也极大的完善生态环境治理体系，从而依照这一系列的法律法规、规章，建立防治协调机制，实行统一的规划、标准及防治措施，这为楠溪江进行生态环境统筹治理提供可能性。

（二）楠溪江生态环境统筹治理的必要性

第一，治理主体参与不足。楠溪江流域的生态环境是一个有机联系的整体，是山、水、林、田、湖、草等要素之间相互制约，相互协作循环联系的生态环境共同体。对于生态环境的治理要结合政府、企业和公众各主体共同参与。而现今的楠溪江治理是以政府为主导的单一化治理模式，政府设立生态环境治理保护目标，在治理和保護过程中，经常性的会对企业和公众产生影响，形成主体间的矛盾，政府的单一化治理，将会造成生态环境治理效率低下。第二，流域内法律的缺位。楠溪江流域内，近几年水污染问题呈逐渐上升的趋势，其中砂石开采，河床太高，水质浑浊等情况屡见不鲜，以及在农村经济建设的时代，旅游业的高速发展，都对楠溪江生态环境破坏造成严重的破坏，这些问题目前都还没有得到有效的改善，归根结底是没有明确的法律法规对进行强制力的制约，只是停留在道德宣传层面的保护。第三，政府执法严格程度有待加强。近年以来，政府为了能够加快对永嘉县的经济发展，为许多商人提供优惠政策，吸引他们来楠溪江投资建设，因此，在这些对企业生态环境破坏和污染的情况之下并没有对其采取有效措施及时进行执法，遂造成污染逐渐扩大。

三、楠溪江生态环境统筹治理法治化的实现方式

（一）完善治理法律体系

楠溪江在生态环境遭受到破坏的治理过程当中，在2014年新《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》等法律的基础上，有针对性的出台了《永嘉县人民政府关于加强全县医疗废物污染处理工作通知》、《永嘉县楠溪江畜禽养殖禁养区划方案》、《永嘉县楠溪江流域水环境保护实施方案>、《关于加强楠溪江生态环境保护工作的通知》、《永嘉县楠溪江河道疏浚暂行规定》，以及市十三届人大常委会第二十次会议对《温州市楠溪江保护管理条例（草案）》的第一次审议，但是并不能有效的解决楠溪江生态环境所面临的问题。因此，国家层面要把流域的相关内容融入新《环境保护法》中，在地方层面，能够让楠溪江有关部门应当加快制定《楠溪江流域法》，从而对楠溪江流域进行保护。

（二）建立统筹治理机制

楠溪江生态环境的治理部门呈分散性状态分布，因此，如果能够有专门的管理治理机制进行的统筹治理生态环境，使生态环境治理的分散性转变为统一进行协调管理。让生态环境系统管理分散逐渐转化为整体联动的行使管理权，集中让同一管理治理部门解决生态环境治理的相关争议与矛盾，从而提高对楠溪江流域的水资源进行统筹管理保护的效率。

（三）树立主体共治理念

我国还处于在处于社会主义初级阶段中，城市化和工业化的高低是衡量地区发展的标准。楠溪江经济的发展靠的是旅游业的发展，企业的协同带动。旅游业所面向的是公众，公众的参与对生态环境的保护有着必不可少的联系，公众参与楠溪江生态环境的监督和保护意识，积极加入到保护行列，对楠溪江的生态保护有着重大的作用。企业在生产过程中所制造的污染给楠溪江流域污染造成破坏，企业的发展不一定要破坏生态环境来换取降低成本的差额，国家积极推动过生态环境环境保护的措施，要求企业生产排污必须符合国家标准，但是很多企业为谋取利益不惜以牺牲环境为代价。企业应当做好生产排污工作，提高排污标准，优化产业结构，推动清洁产业的开发与研究。政府的调控统筹治理生态环境有利于生态可持续发展、生态文明建设、构建人与自然和谐相处的社会主义社会。政府要明确行政执法的权限范围，在法律规定的范围内有效的执行。楠溪江生态环境保护需要各主体之间统筹参与治理，从而在保护生态环境的前提条件下，带动流域经济的全面发展。

（四）提高严格执法意识

法制观念必须深入行政执法人员的内心，大力宣传对生态环境的保护，把生态环境权放在心中，积极维护生态权益。政府的行政执法具有强制性，在生态环境统筹治理的过程中要运用好这种性质，为了在行政的过程中要减少因强制而带来的冲突性问题，因此在严格执法的同时，公开执法的界限参照，对公众、企业或与生态环境有利益关系的社会组织等要多听听他们的心声，对争议的问题，作出合理的解释说明。接受来自其他生态环境治理主体的监督，在制衡的带动下为生态环境统筹治理作出具有公信力主体应有的职责，降低地方保护主义政策实施，从而创建合理的生态环境可持续发展为执法理念，依法行政。