地方立法中促进型法规的立法旨意与框架建构

胡捷

摘要 促进型立法作为一种独特的立法形式，随着《立法法》的修订，成为各设区的市立法项目中的重要组成部分。一方面，依托促进型立法的立法旨意，完善社会管理的“前置性”引导模式，强调政府的服务意识转变;另一方面，结合促进型立法的逻辑框架构成，保障社会治理层面的整体性和有效性，发挥各地的地域特色。本文立足各地《城市文明促进条例》的制定，从内在的立法旨意和外在的框架建构两个层面来阐述促进条例如何发挥其在社会治理中的作用。

关键词 促进型立法 立法旨意 框架建构 作用

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.063

地方立法通常有促进型立法和管理型立法之分。在改革开放初期，市场经济的发展更多的依赖一个稳定的社会结构以及有序的社会规则，管理型立法赋予政府强大的社会稳定机制，在不破坏市场经济自身调节作用的前提下，以地方法规的形式保障经济的飞速发展，管理型立法也一直占据着地方立法极大的比重。随着社会经济水平的提升以及社会治理理念的转变，仅仅依靠单一的管理型法规已经不能满足当前社会发展的需要，近些年来，促进型立法作为社会发展到一定阶段，为更好的完善社会管理机制，弥补管理型立法滞后性而出现的一种新型立法形式，大量的出现在各地的立法计划中，主要表现为激励扶持类规范、表彰奖励类规范、宣示宣言类规范、道德提倡类规范和管理约束类规范六种形式。

《文明条例>作为道德提倡类促进型立法，在十九大关于“加强和改进思想政治建设，深化群众性精神文明创建活动”，“推动社会主义精神文明和物质文明协调发展”等新时代精神文明建设工作思想的提出后得到迅猛发展，其中《文明条例》在2016年之后呈现“井喷”的趋势，究其原因是伴随着经济发展而来的社会对于精神文明的需求不断增加，政府单一的事后惩治手段不能弥补部分道德观念的缺失，促进型立法的出现很大程度上以一种积极引导的方式促进社会道德水平的提升。在当前促进型立法大量涌现的背景下，针对促进型立法的讨论更多的集中于经济类，强调促进型立法对于经济领域发展的作用，也有学者着重促进型立法的类型化分析，但既有的研究对于道德提倡类的促进型立法以及其立法旨意、框架设计及立法思路等相关议题的讨论还不多，这就凸显了对这些方面开展研究所具有的重要性。

基于此，本文主要是对《文明条例》的立法旨意及框架设计展开讨论，但对具体讨论相关议题的讨论并不意味着说本文仅仅关注某个狭小的问题，毋宁是说，经由对细致而具体问题的讨论而在一般法理意义对相关议题加以审视与回答。从这个角度看，本文的研究可以视为是一次解剖麻雀、以小见大的学术讨论尝试。

一、文明促进型立法的价值维度与特性

（一）促进型立法的价值

“倡导性”的社会规范模式。传统法学将社会规范分为强制性规范和任意性规范，这一划分很大程度上是建立在社会稳定基础上对于秩序维护的需要，随着改革开放的不断推进，中国法律治理体系的不断完善，以倡导性规范为主的促进型立法不断出现。

“参与式”的社会治理模式。随着民主思想的不断推进，法律不仅仅作为“设范式”责任权力框架，更强调对于社会民众的吸纳，让更多的人能够参与到法律治理体系中来。

“奖惩式”的社会促进机制。在传统立法体系中，威慑和惩罚是规制人们行为的重要手段，这种依托国家强大力量而形成的治理方式，在很大程度上对促进社会稳定和改善经济环境起到了重要的作用，但其也存在弊端。

（二）促进型立法与管理型立法的区别

政府角色职能不同。不同法规对于政府的职能要求都不尽相同，在管理型立法框架下的政府职能更加注重对于社会秩序、经济发展、个人权利的监管与保障，当问题出现的时候，政府往往以一个管理者的身份来处理相应的问题。而促进型条例更强调政府职能的服务性和主导性，充分发挥政府在产业发展和社会发展中的促进作用。

民众角色定位不同。如前文所说，在管理型立法框架下，政府更多的是以“管理者”的身份出现，而其对应的就是“被管理者”。也即民众，这种相互关系是在责任权力相对应的前提下形成的，在立法、司法、守法过程中，民众都相对于处在一种被动的关系中。促进型立法强调对于某一方面的改善和促进，而这些内容往往都与社会生活息息相关，呈现很强的“群众性”，民众在促进型法规中呈现较为主动的角色。

调整手段不同。促进型立法更多的是以一种“软法”的形式出现，大量运用“鼓励、倡导、引导”等字样的条文，同时采用奖励机制来促进条文的更好实施，相对而言，其责任条款只是作为一种辅助手段，是以一种事前防范的法律机制。而管理型条例多采用责任条款，强调对于责任的规范意识，是一种事后治理的法律机制。

（三）促进条例和文明行为的结合

文明行为是一个社会发展过程中符合社会整体道德观念，迎合城市整体发展趋势的行为总和，随着社会经济的发展以及价值观念的转变，对城市发展的评价标准不再仅仅局限于经济实力，城市的文明水平越来越成为城市建设中关键的部分，而市民文明作为城市文明水平的风向标，同样得到广泛的重要。在过去，对于市民文明的行为，更多的是采取事后惩治的方式，这种模式并不能从根本上促进市民文明行为，反而容易让市民对于政府的限制行为有抵触心理。文明作为一种道德规范，形成于人们价值观念中，落实在现实行动中，它的“可倡导性”和“可影响性”都与促进条例形成完美的契机。

二、文明促进型立法的立法旨意

（一）精神文明层面

任何一部规范文件都应具有一定的价值追求，这一价值追求可以被理解为立法旨意，《文明条例》也不例外。就《文明条例》的立法旨意而言，应包括价值与促进两个方面，具言之价值指的是《文明条例》对何为城市文明、何为文明行为的理解，促进指的是《文明条例》经由何种制度机制设置来实现城市文明、行为文明。《文明条例》本身应是与现代城市文明、現代城市发展相耦合的，它既是城市文明的体现，也是城市文明的发展方向，更是城市文明行为的规范。为此，就《文明条例》的立法旨意而言，应涵括体现城市文明特质、指明城市文明发展方向、促进城市公共秩序生成及提升市民文明修养、规范市民不文明现象等。

城市文明作为一种总体概括，其需要通过生活、工作于其中的市民的具体行为加以表现，所以《文明条例》的立法旨意还应对文明行为加以引导，对不文明行为予以规范，最终实现提升市民文明程度和道德素养的目的。对市民的基本文明行为进行规范，也应成为《文明条例>最终的落脚点。

当然，包括《文明条例》在内的地方法规的立法旨意并非仅仅包含上述基本内容，如有效落实上位法的要求、具有可操作性、职责分工明细等都应是基本的立法旨意。但任何一部地方法规都应存在最为核心和关键的目的，也会存在不同价值追求之间的高低有别，这就要求地方性法规必须将那最为根本的目的予以提炼和呈现，这也应是地方法规立法首要思考的问题。同时，还需根据特定的逻辑、建构一定的框架，将地方法规的立法旨意加以表达清楚。

（二）社会治理层面

对上位法的细化。大量的地方立法的出现给予了地方全新的发展机遇，但同时问题也随之而来，地方性法规如何能够发挥其价值，并非照搬或者抄袭上位法。相对于地方性法规而言，其上位法涵盖的范围更广，所涉及内容更宽泛，对于细则的规范也更为笼统，介于此，促进型条例的制定强调对于具体行为的规范，所规定的内容也更加符合当地实际，从而更好的发挥其作用。

社会发展的可持续。社会发展的可持续离不开物质条件的基础，同时，更离不开道德的促进作用，一个城市的文明程度是对城市发展的重要评价标准。当前，随着物质水平的提高，人民对于精神水平的追求也不断提高，对于精神文明的建设是对城市建设的重要推动力。

社会秩序的稳定。文明促进型条例的制定涉及社会的各个方面，公共秩序文明行为、公共环境卫生文明行为、交通文明行为、设区公共文明行为等四个方面，以上部分涉及社会生活的各个方面，对城市的社会秩序的稳定有着很大的促进作用。

鲜明的地域特色。文明促进型立法是最能完美体现当地地域特色的立法模式，结合各个地区的历史遗迹、人物事迹、地域精神的等方面，将其涵盖在生活的方方面面，以一种“无形”的精神力量推动地区建设。

三、文明促进型条例的框架建构

对现已制定并具有法律效力的《文明条例》的立法现状（主要是框架结构）进行梳理与分析，是建构符合我们自身立法要求和实际的《文明条例》的首要前提。通过对全国不同省份九个城市的《文明条例》进行梳理，发现主要都是围绕六个方面开展框架的设置，分为总则、基本文明行为规范、鼓励与支持、实施与监督、法律责任及附则。一般情况下，附则主要是关于《文明条例》何时生效的规定，所以《文明条例》主要是围绕五个方面进行的。

总则作为《文明条例》的总领部分，是对整部条例的系统性归纳和指引，主要規定了条例目的、适用范围、工作机制、职责分配及其他主体等。

基本文明行为规范是《文明条例》所认为的哪些行为应被纳入进条例中予以规制，总体而言主要集中于公共环境卫生文明、公共秩序文明、公共交通文明及公共社会文明四个方面。城市环境卫生是城市精神面貌的代表之一，也是城市整体治理能力的体现，环境卫生与城市居民生活质量之间有关正相关系。公共秩序文明是城市居民公共文明程度的体现，随着陌生人社会的到来及公共领域的形成，公共秩序中的扰民问题、治安问题、不文明行为等都构成了公共文明行为规范的对象。公共交通已成为城市运作不可或缺的一部分，地铁、公共汽车及BRT、私人汽车等既是交通工具也是公共空间，交通工具本身能否遵守交通规则、能否文明行事及交通工具中的主体能否文明行为，是城市文明程度高低的构成之一。公共社区是城市化中的产物，由陌生人构成的社区能否运作有序，不仅要依靠外部管理，更需要居民自我管理。

法律责任是《文明条例》中的兜底部分，主要是对一些违反《文明条例》的行为进行劝导、教育、批评和处罚等。因为《文明条例》涉及到的城市行政执法、公安执法、卫生监督执法及城市园林绿化监督执法等诸方面，所以一般都需处理好两个基本关系：一是地方法规（《文明条例》）与上位法之间的关系，即能不能制定相应的处罚事项;二是《文明条例》与其他相关法律之间在处罚事由上的交叉，即在其他法规中已有处罚规定的要不要再次进行规定。

总之，经由对相关城市《文明条例》立法框架的分析，可发现总体上都是围绕总则、基本文明规范、实施与监督及法律责任承担这一逻辑顺序来设计的。既有的《文明条例》显然为我们自身《文明条例》的制定提供了有效经验，但这并不意味着既有的《文明条例》不需要反思与改进，故而避开已发现的不足并进一步开展优化研究，有助于更符合实际的《文明条例》的制定。