安全例外非为完全自决事项的探讨

廖文兰

摘要 安全例外是否为完全自决事项一直为颇具争议的问题，本文试图通过对GATT第21条安全例外条款所含具体问题的自决性进行逐项分析，并结合对安全例外条款所设义务的性质进行分析，对安全例外是否为完全自决事项进行探讨，以期为安全例外非为完全自决事项提供思考方向，并为国际贸易争端解决中的安全例外条款适用提供援引思路。

关键词 安全例外 自决事项 安全利益 法律义务

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.016

一、问题的缘起

当GATT第21条的安全例外条款被援引时，是否允许第三方来审查，一直是备受争议的问题。因为安全例外若完全由援引国自己来决定，那么援引国很有可能滥用此例外，过分地依赖国家安全考虑，从而破坏国际贸易体系。因此，援引安全例外可否置于多边解决机制下进行判断，即WTO的专家组是否有权来决定重大安全利益，至今没有明确答案。为此，有必要对GATT第21条安全例外的自决性进行分析。

二、对GATT第21条安全例外自决性的分析

而对于GATT第21条a、c两款，本文不做详细分析，因为c款处理的是联合国宪章为维护国际和平与安全而赋予给缔约国的义务，并且不涉及国家的“必要安全利益”，而a款中规定的“it considers”很明显意指缔约国认为信息的揭露会有违重大安全利益，此项无疑为自决事项，也不存在争议。而对于GATT第21条b款最具争议性，笔者将做着重分析。

通过对b款进行解读，我们会很清楚地发现它包含了三个分立的方面：其一，采取的行为必须有关于分段落所规定的那些情形，即它应该是有关于裂变物质、运输武器或发生在战争或其他紧急情况时期。其二，行为应该有关于国家的重大安全利益。其三，行为应该是为保护这些安全利益所必要的。

问题在于这些问题都是可诉的吗？这些问题是自决的事项吗？笔者认为：不能回答GATT第21条整体是自决的还是非自决的，而应该单独分别的考虑GATT第21条所包含的具体问题是否为自决。在下一个部分，笔者将论证第3点（即措施是否是保护国家安全所必要的）在一定程度上是自决的，而第1点（即行为是否有关于裂变物质、是否为在战争时期采取的行动）有关于客观标准，专家组有权确定，不是完全自决事项，同时也在一些情况下为缔约国留出了裁量权。我们接着会论证：根据其他两点的问题，专家组没必要考虑第2点（行动是否有关于重大安全利益）。最终得出“WTO专家组确实有权审查援引GATT第21条的有效性”的结论。

（一）措施的必要性

我们先考虑措施对于保护一国重大安全利益的必要与否是否可由专家组来决定。正如上文所述，这是GATT第21条b的第3个问题。然而，我们首先考虑它，这是因为这是GATT第21条b款中措辞留给缔约国自决空间最大的部分，也是对专家组的角色争论最多的部分。根据维也纳条约解释公约的规定，应首先从条约文本开始。GATT第21条b款规定到“缔约国认为为保护重大安全利益所必要的”，文义解释表明，一定程度上措施的有效性应由援引国决定。因此，重大安全利益并不是客观判断，而是国家的主观决定。GATT第21条b款的措辞表明，措施是否对于保护国家重大安全利益是真正必要的判断并不取决于专家组或上诉机构的认定，问题并不是措施本身是否是必要的，而是缔约国是否认为该措施对于保护安全利益是必要的。从上下文解释来看，GATT第21条的措辞不同于GATT第20条一般例外的措辞，因此，基于上下文解释，起草者意图规定与GATT第20条有所区别的GATT第21條，而GATT第20条下的必要性可由第三方决定，因此，GATT第21条的必要性判断则由采取措施的缔约国主观决定。

（二）重大安全利益的存在

基于对国际法庭的实践的分析，国际法庭通常将此问题一分为二：即“是否存在重大安全利益”和“措施的采取是否具有必要性”。然而，国际法庭的惯常做法通常更侧重于对后者，即对“措施的采取是否具有必要性”进行分析，对于问题是否涉及国家安全利益，则留予了缔约国较大空间的裁量权。实际上，对于“案件所涉利益是否为重大安全利益”的分析是没有必要的，并且有违于GATT第21条意图为缔约国基于国家安全利益考虑而对采取措施的必要性自行裁量留出自由空间的立法目的。联系上下文，GATT第21条a款的措辞表明，缔约国对于信息的揭露是否有违重大安全利益具有自决性。基于此，作为a款的下一段落，b款中对于这些利益的认定也应有缔约国自行决定。否则，若a款中缔约国对于安全利益可自行定义，而b款却不能自行定义，实为奇怪之解。此外，若缔约国援引b款，则一定是发生的情况满足b款做列举出的情形，而b款所列情形均为客观标准，一旦缔约国称客观标准已满足时，专家组或上诉机构也不可能推翻此种基于客观标准的认定。因此，专家组不应当审查重大安全利益是否确实受到了威胁。

（三）GATT第21条b款分项（i）-（iii）所列情形

尽管GATT第21条b款的起首条款在一定程度上是自决（因此只限于被专家组进行有限制的审查），但这并不表明该段的其余部分也是自决的并脱离于任何WTO协议的固有一般审查程序。也并没有论证表明该分段落所规定的各种条件的满足与否完全由缔约国来评定。很明显“which it considers”仅仅修饰“措施采取的必要性”。因此，三个分段落中所规定的条件是客观条件，并且专家组有权去审查当事人是否满足了这些条件。

1.GATT第21条b款分项（i）-（ii）所列情形

不可争论的是，采取的行动是否有关于裂变物质、武器、弹药或GATT第21条b（i）和（ii）所规定的其他类似物质，都是客观决定事项。

2.GATT第21条b款分项（iii）所列情形

而GATT第21条b（iii）所规定的“在战时或国际关系中的其他紧急情况”下采取的行动为GATT第21条b最具有争议的分段落。其允许在战时或国际关系中的其他紧急情况下援引安全例外。该条款潜在地为最大程度的滥用开了个口。这也是引起成立专家组最多的条文部分。如果由WTO成员国单方面决定是否存在战争或其他国际紧急情况，那么GATT第21条被滥用的程度确实会很严重。GATT第21条b（iii）并没有任何明确的语言来将此项的认定保留给成员国自己来认定是否是在战时或国际紧急情况下采取的行动。有人称这个问题涉及到政治环境的评价，这必须由成员国自己去认定，并且由一个国际司法机关去决定并不合适。但另一方面，也没有内在的原因能说明为什么这些条件的最终确定权不能归属于专家组职权范围内。当然，专家组一开始也许会遵从当事国的认定，但毋庸置疑的是，此决定仍必须接受专家组的审查。

此外，我们可以从很多其他的国际法院实践中找到论据。与这些国际法庭实践的对比揭示了在国家安全利益这一问题上，各个国际法庭处理方式具有统一性。尽管国家安全很敏感，但是仍可由法院管辖，并且国际法院在此领域也管辖得很小心谨慎，但法庭要求“援引国家安全抗辩时必须确实存在合理的理由”，来保留权利以阻止缔约国对相关例外的滥用。其他国际法庭的实践支持以下观点：“战时或国际关系中的其他紧急情况”是可由法院管辖的。很明显，战争是否存在是国际法庭能够确定的事项。比如，在the united states-Czechoslovakia -案中，捷克斯洛伐克代表提出：GATT第21条是法律文件的一部分，受制于一般的法律程序审查，而并非是缔约国可用以逃避法律义务的工具。美国对于“军备物质”的解释过于宽泛，以至于沒人知道它明确的范畴。由此可见，捷克斯洛伐克意在指出GATT第21条b（iii）并非完全自决事项，而应接受专家组的审查。国际刑事法庭也持有类似观点，认为法庭必须确定是否存在真实的武装冲突以便其可以适用国际刑法和国际人道法。欧洲人权委员会在处理案件时提出，其有权解释该条款，他们认为“是否存在紧急情况的确定权”并不是由缔约国自己即能做出决定性决定的。当然，最初的确定很明显还是得由缔约国自身作出，但法院有权对此情形做出自己的最终评价。在由当事国自身作出紧急情况是否存在的决定基础上，法院会给当事国一个较宽的裁量权界限，因此，在很多情况下，委员会和法院接受了国家做出的决定。但是，在Greek案中，委员会拒绝了Greek政府声称存在紧急情况的决定。这是因为，原则上，法院有自由做出与国家政府不同决定的权利，但是实践中，法院会给缔约国很宽的裁量权界限。同样，在解释EC条约第297条（该条允许在战争、紧急国际冲突时采取措施）时，欧共体法律顾问Jacobs陈述道：很明显，这个问题是可以由法院管辖的。

通过对GATT第21条b款的详细分析，笔者认为，安全例外既有客观要素也有主观要素。“一项措施是否是保护重大安全利益所必要的”为自决问题，但是GATT第21条b款（i）-（iii）所列情形应受限于客观标准的审查。

三、GATT第21条安全例外条款意在创设法律义务

从自决义务与法律义务的区别出发，也同样能得出GATT第21条不是完全自决事项的结论。

因为法律义务的最终决定权不能由当事国单方面决定，而自决义务可由当事国做出最终裁量，基于两者的本质区别，自决义务不是法律义务。而GATT第21条意在创造一个法律义务，基于法律义务的性质，法律义务的终局性决定不能由援引安全例外的国家自行作出。Norwegian Loans案件中，Hersch Lauterpacht法官提出了支持以上观点的理由，他指出：单方面宣布接受国际法庭的强制管辖是无效的，而自决手段表明不承担任何法律义务，若一种方式授权当事人一方自行决定义务的存在与否，则此种方式并不是法庭可审理的有效的和可实行的方式，这不是一个法律手段，而是一个政治原则和政治目的的声明宣言。若将GATT第21条解释成完全自决的事项，这实际上意味着WTO成员国有权决定GATT下义务的存在与否及义务范围，因为当成员国有义务遵守GATT下的义务而国家安全利益又排除了这些义务时，这将完全取决于成员国单方面且有约束力的决定。Hersch La-uterpacht法官认为，毋庸置疑的是，GATT意在创造法律义务，一方不能将GATT第21条解释成完全的自决事项，否则，这将使得协议的法律效果沦为无效，即剥夺了协议所应具有的法律效果。而若为法律义务，则最终决定权不能由当事人单方自行决定。因此，意在创设法律义务、保障法律效果的GATT第21条不是完全的自决义务。

四、结论

综上所述，如果允许WTO成员国单方面地决定他们何时援引国家安全条款而不顾任何专家组的审查，这不仅会破坏争端解决体系的固有法律规则，也会破坏国际贸易体系本身，这种情况将会造成对国际贸易留下一个巨大的法规漏洞。然而，在解释GATT第21条时，我们必须注意到文本的措辞，并且不能忽视起草者有意为援引条款的缔约国留出弹性空间的意图。此条款试图构建解决该问题的方法，该方法既认识到相互冲突的考虑，也应阻止滥用行为，但此方法无论如何必须忠实于WTO协议的文本。笔者认为，GATT第21条的部分方面，特别是有关于采取措施是否为保护重大安全利益所必要的判断，是自决事项，但与此同时，专家组仍然保留最终决定权来判断GATT第21条b（i）-（iii）的客观条件是否存在。