“非法移民”：他们从哪里来，到哪里去

袁野

2018年10月，萨斯文·多明戈兹卖掉了自己的房子，用换来的6500美元让自己和12岁的女儿“入了伙”。带着小孩旅行更便宜，而且通常会得到美国官员更好的对待，至少蛇头，即偷渡的组织者是这么说的。

一名向导带父女俩进入了墨西哥，他们和其他200多人一起挤进一辆集装箱卡车，在密不透风的金属盒子里没日没夜地赶路。有时他们一天只能得到半个苹果，有时什么也得不到。一天晚上，多明戈兹看到一名男子被蛇头打得不省人事。

11月初，他们抵达美墨边境。蛇头打电话给多明戈兹的一个儿子，要求再多付400美元，不然就把父女俩扔出去自生自灭。儿子很快寄来了钱，最后时刻的敲诈勒索是意料之中的。一天后，他们登上木筏，渡河进入美国，然后被一辆美国边境巡逻车撞个正着。

父女俩在得克萨斯州的一处移民拘留中心待了四天。这里没有窗户，头上的荧光灯日夜不停地开着，让人没法睡觉。设施异常寒冷，如同冰窖。不久后，他们被释放。多明戈兹被戴上了踝环，并被指示去旧金山的移民当局办理登记手续。在那里，他开始了漫长的庇护申请程序。儿子在车站接他们，这是他们7年来第一次见面。如今，多明戈兹和女儿住在一间简陋的公寓里，靠救济度日。

这不是故事，而是美国《纽约时报》2019年8月18日报道的真实事件。多明戈兹的经历是穿越美墨边境的成千上万移民的缩影，数年来，这些人一直身处美国乃至全世界舆论的风头浪尖。他们是谁？他们从哪里来，要到哪里去？有很多问题需要从头厘清。

移民、非法移民与难民

移民包括国内移民和国际移民，本文专指后者。联合国对“国际移民”的定义为“迁入非原住国家超过12个月的人”。

根据国际移民组织（IOM）和联合国难民署（UNHCR）发布的《世界移民报告2018》，2015年全世界的国际移民人数大约为2.44亿，占全球人口的3.3%。亚洲和欧洲各接待了7500万移民，北美紧随其后，为5400万人，其中4600万人在美国。美墨边境是全球被穿越得最为频繁的国境线——每年超过3.5亿人次。

2016年，全球有4030万名境内流离失所者和2250万难民，此外还有280万寻求庇护者。同年，大约有200萬份庇护申请提交初审，德国是接收申请最多的国家（超过72万份），其次是美国（26.2万份）和意大利（12.3万份）。

至此，我们明确了“主角”的身份：多明戈兹一行人是非法移民，或说是偷渡者。按理说，对他们只有驱逐出境或依法遣返两种办法，但实际情况远非如此简单。

当前国际法对于难民的定义有很大争议。《难民公约》写成于近70年前，已经有些无法应付当代世界的变化了：比如，该公约将重点集中在国家迫害，因为其编写初衷主要是为了保护那些遭受纳粹政权迫害的人；但在今天，难民所要避开的更多的是整体的不安全状况，比如黑帮和贩毒集团的暴力，对女性和性少数群体的歧视，无法忍受的贫困以及环境灾难。如果多明戈兹能找到一位好律师，他完全可以争取到难民身份。

这就是为什么非法移民和寻求庇护者在很多时候被画了等号。这种情况在欧洲尤其严重：那些乘船穿越地中海、企图在意大利兰佩杜萨岛入港的人可能确实是希望逃离利比亚的战乱，但更可能只是想来欧洲打工。1999年至2009年，入境英国的寻求庇护者中只有10%到20%获得了难民地位，20%至30%获得临时性特许居留（ELR），这意味着50%到70%的人未被认定为需要保护，但他们仍非法在英国滞留。由于人手不足和人权组织的抗议，英国政府没法把他们一一找出来遣送回国。

“非法移民”的历史

即使按照美国标准，“非法移民”也是个很晚近的概念。这个词直到20世纪30年代才出现，七八十年代才开始进入日常对话。至于“非常规移民”，在20世纪大部分时间里原本指的是候鸟迁徙不规律。

这并不令人奇怪。直到19世纪末，美国才出现“非法”的移民——在你可以“非法”地移民到某地之前，那里得先要有一条法律供你违反。事实上，19世纪是自由迁徙的世纪，各国允许自由往来，连护照和签证都不需要，外国人只需到地后登记即可。例如中美1868年《续增条约》就规定：“大清国与大美国切念民人前往各国，或愿常住入籍随时来往，总听其便，不得禁阻”。

从1880年到1914年，有超过2500万人移民美国，被拒之门外的只有1%。电影《泰坦尼克号》里的杰克虽然只是个穷画家，但只要有船票就能去往新大陆追梦，而不用先到美国大使馆申请签证。泰坦尼克号首航是1912年，直到一战爆发，各国才取消自由入境，护照和签证制度的最终确立则要到1920年了。

美国对移民的限制在此之前就开始了。1875年，国会立法禁止外籍卖淫者、外籍罪犯以及有身体或智力缺陷的外国人进入美国领土。1882年《排华法案》出炉，只有中国外交官和留学生被允许入境美国，他们不得不随身携带居留证件，以证明自己是合法入境。此后， 一系列移民限制法、排斥法相继出笼。

1924年，美国通过《种族法案》，彻底结束了自由移民时代，开始实行有配额的限制性移民政策。来自北欧、西欧的移民占据了82%的移民配额，东欧和南欧16%，其它地区2%。1943年《排华法案》作废，中国也获得了移民配额，但每年只有105人。

尽管配额并未扩展到西半球，但墨西哥人也跟着《种族法案》倒了霉。新政令要求每个移民拥有护照和签证，缴纳人头税，并在官方入口接受检查。对于许多墨西哥工人来说，这笔费用高得令人望而却步，他们只得通过非法越境来逃避这些流程。墨西哥人是美国南部的重要劳力，劳资双方都不能因为入境限制而说停工就停工。1929年，非法入境罪首次列入美国法典，非法移民终于从“违法”变“犯罪”了。

此后，美国移民法历经修改，总体趋势是合法移民越收越紧，非法移民越来越多。20世纪60年代，非法入境人数就超过了合法移民；80年代，南部边境“失控”的言论出现。1994年北美自由贸易区建立后，非法移民人数剧增，根据皮尤中心2016年9月的数据，美国当时有1100万非法移民，约占全国人口的3.5%，其中绝大多数来自墨西哥或其它拉美国家。

历届美国政府几乎都要出台新的移民政策，办法无非两条：一方面加大管制力度、减少非法移民，另一方面则不断大赦，给予已入境者合法身份。1986年里根总统签署了《移民改革与控制法》，一面破天荒地要求全体美国公民在申请就业时出示能证明合法身份的证件、雇佣非法移民的雇主将被严惩，一面特赦了270万名1982年以前入境的非法移民。20世纪90年代，国会通过了一系列赦免，总共给予了超过150万非法移民以合法地位。最近的一次大赦是2000年通过的《合法移民家庭平等法》（LIFE），即《生命法案》。

2009年奥巴马上台后，提出了为非法入境的未成年人提供基础教育、助其最终获得美国公民籍的“梦想计划”。2013年5月，在他的推动下，《移民改革法案》草案出炉，核心内容是1100万非法移民的身份合法化。法案在国会搁浅后，奥巴马以行政命令的方式公布了改革计划，提出暂缓将数百万移民驱逐出境，为在美非法移民提供公民身份的机会；允许拥有美国公民小孩、但自己是非法移民的成人留在美国等。

如此“大方”的政策有着强大的民意基础。2019年8月11日皮尤中心的调查显示，72%的美国人支持让符合某些标准的非法移民获得合法身份。2017年3月，这个数字更是高达77%，只有27%表示反对。

推动发展是根本

非法移民的影响到底是好是坏？这是美国朝野人士和社会舆论争论不休的问题。美国及其它地区一些专家认为，非法移民会对经济产生消极影响，会从本国国民手中抢走工作机会；另一些专家则反驳称，非法移民能够促进经济发展、增加工作机会，他们上缴的税金比他们所享受的福利要多。

对安全的影响是另一个要点。欧洲屡屡遭受的恐怖袭击似乎证明難民和恐怖主义存在密切关系，还造成宗教极端主义抬头；美国也有人认为非法移民带来了更多的毒品和暴力犯罪。反驳者则表示，统计数字显示非法移民多少和犯罪率升降并无太大关系，他们是来美国工作的，不是来犯罪的。

不论如何，移民问题为当今西方社会的种种说不清、道不明的问题提供了看得见、摸得着而且是顺嘴就来的解释。这是许多国家保守主义、民粹主义支持率上升的原因之一。美国总统特朗普就是这股风潮典型的代表。

移民问题是特朗普政治生涯的核心议题。他的移民政策迄今为止包括六大主题：修建美墨边境墙、取消奥巴马的“梦想计划”、八国旅行禁令、加强安全审查、限制工作签证（H1B）、限制合法移民。针对非法移民的主要来源墨西哥和中美洲各国，特朗普也发起了一轮又一轮的“炮轰”，曾在2018年增兵南部边境，以应对汹涌而来的“大篷车”。

特朗普的激进举措激起了美国朝野的暴风骤雨。反对派猛烈抨击他是种族主义者、白人至上主义者，主流媒体连篇累牍地渲染非法移民的悲惨境遇，一些民间团体如“边境天使”竭力帮助非法移民，挖边境安全部门的墙角，民主党人则干脆要求废除联邦移民与海关执法局，也就是关押多明戈兹父女的主力机构。

但特朗普背后也有着为数众多的支持者，他们的焦虑出自文化、安全、福利等众多原因。2010年的人口普查表示，拉美裔人口已超过黑人，成为美国第二大族群，且增长迅速，预计到21世纪中叶，白人将失去占人口大多数的族群地位，这引发了很多美国人对“我们是谁”的担忧。虽然多数非法移民只是想来讨生活的老实人，但也确实混杂了一些毒贩和其他恶性刑事犯，且绝对数量不少。他们造成恶果和社会恐慌的能力则要远大于他们的人数，在美国南部尤其如此。非法移民还挤占了美国公民的福利、增加了其税负，令中产阶级不满。

反对者的声势显然更加浩大。在美国西海岸和东北部新英格兰地区，民众很少受到非法移民的直接影响，所以更加关注多明戈兹们的可怜境遇和感人场面。在自己不用付出较多代价的情况下，大多数人都会有较强的同情心。无需为安全和福利问题操心的精英阶层，则几乎一边倒地反对“反非法移民”，以彰显其道德优越性、巩固精英的话语权。至于民主党，则是觊觎着“非法移民入籍”后的大量选票。

欧洲的情况与美国相似，只不过难民们境遇更惨、民众的同情心也更强。在这些强大的阻碍面前，即使是特朗普，或意大利副总理兼内政部长马泰奥·萨尔维尼这样强势的政治人物，也很难对非法移民真正“痛下狠手”。

更何况，即使美欧政府真的下定决心限制非法移民，他们很可能也会担雪塞井、徒劳无功。已有的或将有的限制措施，例如禁止难民船入港、修筑边境隔离墙或进行生物测试，都不可能减少非法移民，只会令偷渡“魔高一丈”。

也许，想要真正减少非法移民，还需要采取一些治本措施，例如提高移民来源国的经济和社会发展水平，改善安全状况，扭转发展、人口和治理等方面日渐加剧的不均衡局面，以及提供更多的合法移民机会等。

（作者系中国人民大学博士）