西部中小城市文化旅游景区管理现状与对策分析——以崆峒山大景区为例

张 婧 华

(陇东学院 经济管理学院，甘肃 庆阳 745000)

我国旅游产业自上世纪80年代发展至今，已取得了举世瞩目的成绩，但旅游产业发展区域极不平衡，尤其是东部经济发达省份与西部欠发达地区。随着供给侧结构性改革在全国有序推进，旅游供给侧改革的重点也走向了旅游景区管理模式优化和资源深层配置上来。对西部中小城市文化旅游景区而言，深化景区管理模式的创新，做好旅游资源的深层次配置，是实现旅游产业快速发展的有效路径。

崆峒山作为西部中小城市5A级文化旅游景区的典型，被誉为“西来第一山”“道家第一山”。然而学术界关注更多的是崆峒山大景区旅游产品的开发(1)如朱雪颖：《论崆峒养生文化在传承中存在的问题及发展策略》(《陇东学院学报》2016年第4期)；马先：《甘肃省崆峒山大景区养生旅游产品开发研究》(《旅游纵览》2017年第4期)；贾艳琴：《崆峒山风景名胜区旅游资源开发研究》(《甘肃科技》2007年第7期))，却极少有人论及崆峒山大景区管理模式的优化。鉴于此，笔者根据调查、体验并结合前人的研究成果，对崆峒山大景区管理模式的优化创新进行探讨，以抛砖引玉。

一、崆峒山大景区管理现状

当前我国旅游景区大都是以文化遗产或自然生态资源等形式呈现的国有资产，政府既是旅游资源的守护者，又是国有资产产权的代理人。而旅游又是一种市场行为，故作为国有资源的旅游景区进入市场竞争领域时，“国”字号的身份对其有诸多限制，而作为代理人的政府又不能无限制地介入市场，旅游景区二元矛盾在西部中小城市表现得尤为突出。崆峒山大景区经营管理同样面临这样的困境。

崆峒山景区管理体制行政色彩浓厚，旅游经营管理模式僵化。崆峒山位于甘肃平凉市，自古以来是“茶马互市”的物资集散重镇和商贾云集的陇东“旱码头”，是中原通往西域和古丝绸之路北线东端的交通和军事要冲[1]，但因崆峒山大景区管理模式僵化、缺乏创新[2]，致使崆峒大景区的发展缓慢，无法实现有效的资源整合，旅游产品和市场管理缺乏创新。崆峒山大景区管委会实施的是国企管理运作模式，这固然可以很好地保护国有公共旅游资源，但也存在传统行政体制下的管理模式僵化，观念落后，技术、人才缺乏。在个别管理者中甚至存在“宁可不开发，也别让外人来赚钱”的保守思想，阻碍了崆峒山大景区旅游可持续发展。

体制内的崆峒山大景区管理模式缺乏市场竞争理念。部分管理者在部门利益的驱使下形成以我为中心，就景点抓景点、就旅游抓旅游的现象，导致一些地方陷入“有资源就有旅游”的误区。由于平凉经济发展有限，旅游企业的实力不强，无力引进高层次的旅游管理人才，使崆峒山大景区的管理运营陷入“资金不足——人才缺乏——技术落后——管理落后——旅游发展缓慢”[3]的怪圈。崆峒山大景区在开发过程中面临的管理不畅、效率不高、资源整合不力、全域旅游难以推进等诸多问题正是旅游景区管理二元矛盾的集中体现。

二、崆峒山大景区管理中存在的问题及原因分析

崆峒山管理和运营主体权责不清，机构叠床架屋，运营管理模式的僵化致使景区发展形式单一，旅游产品单调，资源优势并没有转化为产业优势，再加上宣传、区位、观念等因素，崆峒山大景区面临发展瓶颈，后劲不足。

(一)旅游产品单一

崆峒山大景区管理模式的僵化主要表现就是旅游产品单一，效益低下。崆峒山大景区的旅游产品开发主要是对资源的直接利用，基本上停留在简单观光和浅层次休闲度假功能上。对崆峒道源文化内涵挖掘不深，创新不足。娱乐性、参与性、体验性旅游项目缺乏，观光产品比重大，属于粗放型旅游产品。休闲度假产品和市场还未培育起来，专题旅游产品有待提升，生态旅游产品缺失。随着养生游的兴起，崆峒山大景区具有得天独厚的自然生态环境，在景区开发中势必要错位发展，突出崆峒景区的主体地位，凝练崆峒文化创意符号[4]，这是崆峒山大景区开发中必须解决的问题。

(二)基础设施不完善

旅游服务质量是旅游管理的外在表现，是旅游产业竞争力的重要指标。旅游景区服务管理质量的高低，关乎到景区乃至整个旅游目的地在游客心目中的形象。作为国家级风景名胜区的崆峒山大景区，其服务管理水平低，突出表现在基础设施不完善。从市区到景区，除私人车辆通行以外，只有4条可以进入景区的公交，而且部分公交行至景区外围便返回市区。景区内道路建设有待完善和提升。由于年代久远，经过长期的自然侵蚀，景区许多台阶破损不堪，加上台阶接近垂直，通行极为不便，可能引发安全事故。后来在台阶的两边增建铁链以供游人攀登使用，但由于各种原因，串联起来的铁索上下间隔较大，经过雨淋日晒，已是铁锈斑斑，存在安全隐患。在某些拐角和悬崖处并未设置栅栏，由于上山道路以此为主，幽深且长，从而给人留下安全不得保障的总体印象。医疗配套设置亟需完善，在景区内中台建设一处医疗急救中心，但崆峒山四面延伸分布的景点诸多，且山势陡峭，若出现摔伤等突发事故，非常不利于救援。进入淡季后，游人数量减少，管理局便撤销部分医疗工作人员，有时甚至将急救中心关闭，若出现急需救治的突发状况，则需要下山治疗。这些都不同程度地影响到旅游景区的形象建设。

(三)服务意识淡薄

旅游行业服务质量的高低不仅取决于旅游服务基础设施，更重要的是取决于旅游从业者的综合素质。旅游从业者所服务的对象个性差异大，需求多样。不同区域、文化素质各异的游客对旅游从业人员的自身素质提出很高的要求。崆峒山大景区旅游从业人员水平良莠不齐。他们接受正规培训的机会少，大多从业人员专业知识欠缺，态度自由散漫，语言使用以方言为主等，这与现代旅游业的要求大不相符，也与5A级景观要求甚远。同时由于管理体制的问题，导致很多人在主观意识上还停留在基础服务理念上。再加上从业人员的知识限制，他们对崆峒道源文化的高层次文化服务认知不足，故在服务过程中很难将游客从浅层的赏水观山引导到深层次的道源文化上。由于地处西北内陆，平凉市经济社会发展整体水平低，文化观念相对落后，社会管理水平不到位，随地吐痰现象严重、街道下水不畅，个别街区污水蔓延。尽管市政府不断加强城市精神文明建设力度，但市民文明程度和人文素质有待提升。城市的管理水平一定程度上也影响制约着崆峒山大景区的管理水平的提升。

(四)景区管理混乱无序

崆峒山大景区管理模式的僵化体现在景区内就是管理无序，表现在以下几个方面：一是景区内有限的空间被商业滥用。崆峒山主要景点处于山间或山顶，古典建筑依山而立，开阔区域极为稀少，这也使得崆峒山的奇险秀丽名誉天下。各种以营利为目的的销售场所却占用了这些为数不多的空闲之地，严重影响旅游观赏。商贩们为方便起见，随意将游客饮食过后的剩餐污水直接倒入较为偏僻的深涧之中，供游人上山的铁链上依稀可见饭食残渣。二是景区开发盲目无序。管理局在景区内的弹筝湖上开设游船，旺季时轻舟漫游、欣赏湖光山色，用时较短，这在一定程度上丰富了游览行程。然而新设游船与步行登山路线相同，而且步行有专线车搭乘，安全程度相对较高，致使弹筝湖丧失部分客源。再加上弹筝湖景点的单调，春秋吸引力不足，游客稀少，造成资源闲置。三是开发思路不明，部分决策不当。为了便捷下山，景区建成了西北地区唯一一条由花岗岩建成的千米滑道，丰富了景区游览体验项目。然而，耗巨资建成的滑道在运营方面却隐藏着以下几个弊端：崆峒山滑道两边以砂岩为主要构造，且依山势走向而建，造成滑道全段空间狭小；滑道设计多不合理，如两边过低、弯道过急、终点距离悬崖较近等。自从索道架成后，越来越多的游客以索道为主要游览路线，使得滑道运营前景暗淡，从而造成资金浪费。

为什么崆峒山大景区管理会存在以上问题？长久以来，旅游景区作为地方财源备受到地方政府的重视。在委托管理中，地方政府和旅游管理职能部门权力交错，体制不顺。崆峒山大景区虽然成立了平凉崆峒山生态文化旅游示范区，其管理委员会下辖副县级事业单位国家级风景名胜区崆峒山管理局，并组建平凉文化旅游产业投资集团有限责任公司，但这些都不具备政府行政管理职能，难以协调景区规划、宣传、建设及区域合作、线路建设等重任，无形中加大了协调的成本，无法做到对各种资源整合和各部门的协调，常导致景区陷人“管景区的管不了景点，管建设的管不了规划，管山的管不了林，管庙的管不了人”[5]的尴尬局面。崆峒山大景区单纯追求“门票经济”，还没有形成完善的产业链，也没有培育成熟的文化旅游产业集群。虽然运营方和管理局进行诸多探索，但因战略定位不明、顶层设计缺位等原因，在运营层面难以取得成效。最典型的莫过于新建的“崆峒古镇”，其营运能力较弱，空置率较高，效益低下。

三、崆峒山大景区管理模式优化对策

当前，丝绸之路经济带建设方兴未艾，崆峒山大景区面临新的发展机遇。平凉市所辖各县全部散布于古“丝绸之路”东段线路上，其优势则表现在历史、人文与生态资源种类丰富、特色鲜明、互为补充。天下王母第一宫——泾川王母宫，人类开元第一城——静宁古成纪，神州祭灵第一台——古灵台，秦皇祭天第一坛——莲花台，针灸医学第一祖——皇甫谧故里，再加上道教第一山崆峒山“六个第一”，是甘肃的第一，也是全国的第一。同时，平凉还拥有陇东国家级能源化工基地、中国第一模范梯田、泾川水土流失治理等都可以开发为优良的工农业旅游产品[6]。旅游资源品味度相对较高，尤其是崆峒山、王母等在港、澳、台及东南亚地区极具吸引力。如何克服地理区位、文化观念等不利因素，挖掘崆峒文化内涵，凝练崆峒文化创意符号，做强拉长崆峒文化产业链等，所有这些目标的实现必须要对现行的管理模式优化创新。

(一)做好全域旅游顶层设计，实施“多规合一”

日前，国家旅游局发布的《全域旅游示范区创建工作导则》，这是今后旅游发展的纲领性指导文件。《导则》尤其强调要加强规划工作，做好全域旅游顶层设计。

崆峒山大景区实施全域旅游的顶层设计，其管委会显然是无法承担这一重任的。作为国有资源的守护人，平凉市委和市政府要强力发挥地方党委、政府的领导作用，党政统筹，破除传统规划管理中部门分割现象严重，各规划衔接度不高的弊病，从区域发展战略全局出发，将旅游发展纳入经济社会发展、城乡建设、土地利用、基础设施建设和生态环境保护等相关规划中。在实施“多规合一”中充分体现崆峒山大景区主体功能区建设的要求，以发挥“一业兴百业”的带动作用。在“多规合一”规划下，做好规划的落实，加强部门联动，充分发挥宣传、组织、政法等党委部门和国土、发改、财政、公安、环保、交通、水利、文化、住建、体育、统计、林业、农业等政府部门的合力。如何有效统一各界认识，协调好部门利益，落实好责任关系，形成发展合力，保障旅游主体功能区可持续发展是考验平凉市委和政府领导智慧的关键，也是崆峒山全域旅游能否实现的关键。

(二)引入市场竞争主体，破除管理和资金短板

缺乏市场主体力量介入的旅游景区，很难通过资本和利益共享来统筹区内其它旅游资源，使得附近各旅游资源很难发挥协同效应，这是崆峒山大景区发展面临的瓶颈。崆峒山大景区的管理主体性质属于事业单位，其运营管理模式是政事一体和政企一体。作为国家5A级景区的守护人，平凉市委市政府亟需破除“官本位”思想，突破政府主导的管理模式，积极将市场力量引入崆峒山大景区管理范畴，拓展融资渠道，为景区发展增加动力。

一直以来，资金问题一直是制约崆峒山大景区旅游资源有效整合的主要因素。当前，景区开发的资金主要是市区两级财政部门投资，运营管理表现为投入多、产出少且效益差。如何让社会资金在政府的疏导下积极参与到景区旅游项目建设中，转变以往的仅靠政府财政投入的融资模式就显得尤为必要和迫切。近几年来，崆峒山大景区虽然凭借其“国”字身份得到了甘肃省城乡发展投资集团、浙商银行等金融机构的青睐，获得一些融资项目，但其在文化创意、行政建制、品牌建设等方面的短板弱化了其融资能力，制约了景区长远发展。近日，陕旅投资集团与平凉市政府正式签约，探索开展景区资源所有权、管理权、经营权三权分离，迈出政府主导、企业主体、市场运作发展的第一步，为建立“主权不变、治权独立、事权下放”的管理体制创造了条件。在当前文旅市场竞争日益激烈情况下，崆峒山大景区要抓住金融资源变革创新的机遇，实现景区资源深层配置和文化旅游产品创新发展，只有从根本上创新运营管理体制和金融融资渠道，才能实现崆峒山大景区的超越发展，形成“山上山下、区域协调”的崆峒山大景区发展新格局。

(三)引入智库资源，发展文旅产业集群

随着我国旅游产业供给侧结构改革，中国的旅游正由“粗放式”向“集约型”转变，从资源驱动向创意驱动转变。文化旅游景区这种转变，离不开智库的支持与推动。智库通过挖掘文化资源，建构起代表景区的文化符号，智库中的专家学者凭借其专门知识和领域内的权威性，能够为景区带来信任的目光[7]。这是任何企业和地方政府都不具备的独到优势。

崆峒山大景区历史传说悠久，文化底蕴丰厚，精准凝练出文化旅游创意符号实非易事，而文化旅游的创意符号则是文化旅游资源转化为文化产品的关键，是做大拉长文化产业链的第一步。目前崆峒山大景区的宣传标语是“神奇崆峒，养生平凉”，定位为“道源文化”，并已形成了《崆峒山大景区旅游产业发展策划》和《关山大景区总体规划》等一系列规划文本，但综合来看，产业发展层次较低，品牌定位缺乏深度凝练和系统翔实考据，缺乏基于符合市场需求的文化创意与策略，限制了崆峒山大景区潜力的发挥。崆峒山管理局在文化产业发展中要突出享誉国内外的崆峒山、王母宫文化符号，并能将历史文化较好地融合到乡土文化和生态景区里，将多种单体资源优势整合成群体优势，做成产业集群。崆峒山大景区在规划设计、营销策划、景观设计、品牌战略等方面要多方邀请知名团队，相关研究所、设计院等智库单位，充分考虑寻根问祖、访道拜佛、丝绸之路、黄土高原风情等因素，将自身资源特色和历史文脉及周边的景观较好融合[8]，推出诸如“崆峒论剑”“崆峒论坛”等形式的文化旅游符号，形成既能体现身心和谐、社会和谐和天人合一，又能凸显道家文化、养生与崆峒武术的“道—武—生”的文化创意，为文化产业集群发展奠定基础。

(四)坚持“重点开发，创建精品”的差序原则

崆峒山大景区旅游资源丰富，区内旅游资源众多。如泾川县王母宫及西王母庙会，大云寺、云崖寺、金瓦寺、竹林寺、佛沟寺等寺群。但目前崆峒山大景区的核心资源仅仅是一座山，资源单调和文化形象单一。周边地区文化旅游资源虽然丰富，但分布较散，加之旅游通道建设不力，通达度不高，故缺乏一体化的融合运营。虽然正在积极开发建设西王母朝圣旅游区、崆峒道教圣地旅游区、古灵台商周文化和皇甫谧针灸医学文化旅游区、莲花台人文旅游区、云崖寺人文自然景观旅游区、庄浪梯田建设生态旅游区、五龙山人文自然景观旅游区等景区，但在综合评价的基础上应确定各自开发建设的侧重点，坚持差序原则，使全市各旅游景区相互辉映、相互衬托，形成“全景域”的运营体制和文化旅游形象。在上述景区开发建设中，要突出崆峒山主体地位和文化符号，这是崆峒山大景区建设必须遵循的开发原则。崆峒山大景区要借助各方智库深入挖掘杜甫“崆峒足凯歌”，李白“世传崆峒勇”及金庸“崆峒武术、威峙西陲”等名人名句，挖掘金庸武侠小说中批量叙述的崆峒故事、崆峒武术戏份，推动隐性文化显性化，学术文化产业化[9]。应借助智库团队打造崆峒印象等影视、歌曲、游戏、歌剧等各类作品，并借助互联网进行传播推广。

(五)构建“区内联合，区间联动”战略合作新模式

区域旅游合作有力促进旅游线路的网络化，有利于旅游资源重组和旅游产品多样化，增强区域整体竞争力[10]。在旅游竟争日益激烈的当今，单一的旅游目的地已难对远程游客形成吸引力。因此区域间旅游合作愈显得重要[11]。崆峒山大景区目前的影响力还较小，如果要改变现状，管理和运营方就要抓住崆峒文化特色，树立独特的旅游认知形象，与周边城市进行旅游形象的整合，在旅游市场上联合促销，提高竞争力。平凉“十三五”城市规划明确提出:城市空间布局为近期向北发展，远期向东发展，并适度向西发展[12]。这为崆峒山大景区突破原有的发展模式，借助城市空间格局实施旅游空间拓展，与周边的优势景点结合起来，构建“区内联合，区间联动”的旅游空间结构模式创造了条件。鉴于此，应置身于陕甘宁的大旅游发展格局，从“斑块—廊道—基质”原理出发[13],利用强势旅游板块的市场辐射和品牌比附，北联东扩，与西安、兰州、宝鸡、银川、天水等区域形成产业链，使得陇上明珠之道教文化、塞上明珠西夏文化、华夏文明与唐都文化交相辉映、融为一体，构建成以“丝绸之路”为轴线，点、线、面结合，辐射周边三省区的黄金旅游经济圈，形成相互驱动的“积极空间”，实现边远地区的“中心化”[14]。

总之，崆峒山作为文化旅游景区具有国有公共资源的固有属性，但作为旅游产品又有市场经营的性质。故其在市场竞争中，公共资源固有的效率局限导致其市场效率低下。因此科学界定崆峒山大景区的公共资源属性与市场边界，顶层设计就显得尤为必要。作为西部中小城市，平凉市区内旅游资源分布不集中，现有的行政规划使得崆峒大景区内潜在的旅游资源难以形成“全景域”统一的品牌，因此充分借用市场力量打破现有行政壁垒，建立“利益共享、风险共担”的市场战略合作新模式，是未来崆峒山大景区发展的方向。