江苏省“十三五”矿产资源规划实施中期评估与对策

方 强，华建伟，孙 磊

（江苏省地质调查研究院，江苏南京 210018）

0 引言

江苏省“十三五”矿产资源规划对保障资源安全，提升矿业发展质量和效益，加快矿产资源利用方式和管理方式转变等发挥了重要的引领和指导作用。以定量与定性相结合的方法开展规划实施中期评估，总结成效，梳理分析问题与不足，提出针对性对策建议，有助于进一步明晰“十四五”地质矿产工作推动方向，为新一轮矿产资源规划编制提供支撑。

1 规划实施中期评估

1.1 公益性地质调查与服务

1.1.1 基础地质调查

完成3个1∶5万区域地质调查项目共15个图幅约5 642 km2。完成实施徐州、泰州、宿迁等一批城市地质调查，苏南现代化建设示范区综合地质调查进展顺利，共调查约37 111 km2。完善地面沉降、地下水监测网络，织密了群专结合的地质灾害监测网络,建成全省国土（耕地）生态地质环境监测网络。

1.1.2 矿产资源调查评价

实施7个调查评价区调查，圈定预测区或找矿靶区22个，已实现预期2020年规划目标；页岩气调查揭示了工作区内良好的勘探前景。

1.1.3 地质科学研究与技术创新

完成地质科研类项目20个、技术方法创新项目21个，形成了三维重磁电勘探技术集成、高光谱地质仪器等一批先进实用技术，为地矿调查提供了有力支撑。

1.1.4 地质资料信息集群化与社会化服务

推进地质成果资料增容扩库，地质资料信息集群化共享服务平台上线，建成江苏省重要地质钻孔数据库。实施了全省地质环境资料数据库建设、实物地质资料调查与评价以及扬子江城市群地区工程勘察资料信息集成等项目。地质资料管理服务功能向市县延伸，建成泰州、常州、徐州、如皋等市县地质资料馆［1］。

1.2 矿产资源勘查

1.2.1 重点区域矿产勘查

以重点勘查区引导财政资金投入,同时鼓励引导社会资金参与，对矿产勘查发挥了明显的引导作用。实施一批铜、金、硫铁矿、锶、金红石、石榴子石、磷、岩盐、芒硝相关勘查项目，其中金、锶、磷、岩盐、芒硝等实际新增资源量已达2020年预期目标。

积极鼓励社会资金投入地热勘查，先后有15口井成功出水，累计新增可采地热资源量16 622 m3/d。泰州、徐州等城市规划区浅层地温能调查为科学规模开发浅层地温能提供了依据。

1.2.2 勘查规划区块

2018年有效探矿权123个，按规划确定的探矿权区划和通过区划调整投放的探矿权分别为77%和23%，探矿权区划有序规范了探矿权设置和投放。

1.3 矿产资源开发利用与保护

1.3.1 开发利用总量调控

全省开采总量和矿山数量逐年下降，且后者降幅明显，矿业产值略有小幅上升。

贯彻落实国家和省煤、水泥“去产能”供给侧结构性改革要求，关闭矿山、压减调整产能；落实“禁实限粘”政策，关闭无土源砖瓦用黏土矿山，煤、水泥用灰岩、砖瓦用黏土的矿山数量、开采总量显著下降。10种重点调控矿种中，倾向总量控制的煤、水泥用灰岩、砖瓦用黏土、建筑石料、石膏等均有较好的调控效果。

2018年矿业产值237亿元，基本接近预期性指标2020年预期250亿元。约束性指标开采总量、矿山数量的规划目标为≤2.1亿吨和≤960个，2018年实际值为1.19亿吨和235个，比规划预期低43.3%和75.5%,达成了控制目标。

1.3.2 开采规划分区管理

严格执行禁采区管控要求，区内无相关开采矿山。限采区内开采严格执行矿山准入和开发利用相关要求。划定15个重点矿区，较好地体现了江苏区域优势特色矿产，促进了各类生产要素在区内集聚，资源集中规模化开发、高效利用，保障了江苏经济社会发展的资源需求。严格落实保护矿区，无违法压覆和破坏、浪费资源。

1.3.3 开采规划区块

2018年有效采矿权156个，按照规划确定的采矿权区划和区划调整方案投放的采矿权分别为99%和1%，采矿权区划为采矿权精细化管理提供了保障。

1.4 矿业转型升级与绿色发展

1.4.1 开发利用结构调整

2018年，全省矿山平均生产规模达50.66万吨，是规划预期2020年22万吨的2.3倍，提升幅度非常明显。

2018年全省大中型矿山数为129个，占全省矿山总数54.9%，是规划预期2020年目标26%的2.1倍。非黏土矿山大中型矿山数量为123个，占全省非黏土矿山总数的68.33%［2］。大型矿业集团为主体、大中小型矿山协调发展的矿产开发格局渐趋成形。

1.4.2 矿产资源节约与综合利用

盐穴空间利用取得长足发展。金坛盐盆地下空间利用走在全省乃至全国前列，“西气东输”“川气东送”和港华地下储气库等建设初具规模；淮安盐穴空间利用取得新进展，蒋南、张兴储气库列入《江苏省2018—2020年储气设施建设专项规划》。岩盐充填式水溶法开采技术具集约利用盐硝资源、盐穴空间和延缓采区地面沉降等优点，入列自然资源部《矿产资源节约和综合利用先进适用技术目录（2019版）》。

全省煤、铁矿、铜矿、锌（铅）矿、高岭土、锶矿、石灰岩、膨润土、芒硝等采选及综合利用水平进一步提高，除锌（铅）矿开采回采率符合省厅批复要求外，均高于部发公告标准。全省重要矿产矿山“三率”水平达标率100%。

表外高岭土资源利用、锶矿废弃残矿和表外天青石矿回收利用、构造极复杂区煤炭资源回收、尾矿中铁矿物回收利用，锶矿（天青石）重-浮联合高效选矿等一批项目均取了明显的经济效益和社会效益，对江苏矿产资源高效利用起到很好的示范引领作用。

1.4.3 绿色矿山建设

全省绿色矿山建设进一步取得成效，26家矿山被评为国家级绿色矿山试点单位，省级绿色矿山试点单位32家，共58家；截至2018年年底，全省国家级、省级绿色矿山共46家，部、省发证固体开采矿山61.3%达到绿色矿山标准。

以绿色矿山创建为抓手推动绿色矿业发展示范区建设，沛县煤矿示范区煤炭绿色矿山占比62.5%，金坛盐盆示范区岩盐绿色矿山占比100%，淮安盐盆示范区岩盐芒硝绿色矿山占比46.2%。

1.4.4 资源型城市可持续发展

以贾汪潘安湖湿地公园为代表构建了“基本农田整理,采煤塌陷地复垦,生态环境修复,湿地景观开发”四位一体的采煤塌陷地治理建设模式。“贾汪之变”成为徐州的缩影，围绕资源枯竭城市转型，徐州摆脱了对煤炭资源的严重依赖，努力向生态城市、绿色城市、山水城市转身。

1.5 矿山地质环境治理与矿区土地复垦

1.5.1 矿山地质环境保护

执行矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案“三同时”制度和社会公示制度，加强对矿山企业落实矿山地质环境保护与土地复垦方案的监督检查。

1.5.2 矿山地质环境治理恢复

调查摸清了全省矿山地质环境现状，编制了《江苏省矿山地质环境恢复和综合治理规划（2017—2025年）》，为加快推进全省矿山地质环境恢复治理提供了依据。

以生态文明建设工程为抓手，进一步推进全省关闭露采矿山地质环境的修复、重建。2016—2018年全省多渠道投入资金10.16亿元，完成恢复治理矿山223个，面积约2 663万m2［3］。

2 主要问题与不足

2.1 地质服务支撑能力仍有进一步提升空间

因实际部署调整及国家、省对地质矿产调查投入的缩减，相关项目实施受到一定影响；同时，部分项目的目标导向性、成果应用效果需进一步强化。生态文明上升为国家战略，社会进入高质量发展的新时代，对基础性地质工作和传统地质工作转型发展提出了新要求，江苏地质服务支撑能力仍有进一步提升的空间。

2.2 矿业权区划与投权需求不完全适应

规划区块设置与实际需求尚有一定的不适应，主要体现在地热和矿泉水等矿产，矿业权投放时存在规划区块用不上、所需区块未规划的问题，最后需通过矿业权区划方案修编满足矿权投放需要。

2.3 部分矿产供需与协调发展矛盾凸显

部分政策管控要求及部分地区对环保政策的过度强调，使矿产可采区域不断压缩，特别如水泥用灰岩、建筑石料等大宗量矿产，出现了政策性限制导致的结构性短缺。永久基本农田等保护协调要求对盐硝资源可供性形成较大约束。

2.4 矿业转型发展和绿色矿山建设需进一步推进

矿山开采、选矿、加工工艺、技术装备的升级推动不够，部分优势矿产深加工水平有待提高，矿企“互联网+”的物联网运行模式仍需探索。

部分绿色矿山试点建设标准不高，绿色矿业价值观尚未普遍深入矿企经营理念。绿色矿业发展示范区离规划目标仍有差距。建设标准体系及考核指标亟待健全完善，保障激励机制缺位。

2.5 关闭矿山地质环境恢复治理任务仍较艰巨

据2016年底对未治理矿山压占及损毁土地的统计［4］，关闭煤矿约70 km2，砖瓦用黏土矿山约1 000万m2，非砖瓦用黏土矿山约10 000万m2，共需治理经费约128.54亿元。

“十三五”期间中央财政资金支持减少，全省除少数设区市外都无稳定资金列支渠道，缺口巨大；同时，社会资金、第三方积极性调动不足，相关制度机制不完善。

3 对策建议

3.1 统筹基础地质工作，不断拓展服务领域

结合长三角区域一体化、长江经济带等国家发展战略、江苏“1+3”重点功能区发展以及现代化都市圈建设、国土空间生态保护修复等对基础地质调查的需求，统筹谋划布局，充分发挥基础地质工作的技术优势，形成科学、精准的地质服务和保障能力。

以服务支撑江苏经济高质量发展为导向，积极创新，在服务自然资源综合管理、支撑国土空间用途管制等方面持续深化矿地融合内涵，更好地促进自然资源整体保护、系统修复、综合治理，向“自然资源融合”探索拓展。

3.2 科学调控开发，协调缓解资源供需矛盾

针对砂石土资源供需矛盾，系统分析供需形势，研究调控由以往“做减法”适度转为“略做加法”的必要性和可行性，为稳定保障资源供给确定合理的总量调控、规划空间。结合盐盆资源整体开发、地下地上协调发展要求，提出盐硝资源保护与合理利用，提升资源和国土空间利用效率，减少资源开发生态损害，促进盐硝开发高质量发展的策略。

3.3 优化矿业权区划，完善区划管理制度

开展矿业权区划技术方法研究，为提高区划适用性提供技术保障；开展区划管理研究，完善相关管理制度。

以已有区划成果为基础，充分考虑江苏矿产勘查、开发需要，成矿条件，资源赋存潜力等，以及勘查开采布局优化、资源合理配置、资源高效利用等要求，对接协调江苏国土空间总体规划管控要求，优化提出区划方案。

3.4 健全配套制度政策，深化绿色矿山建设

部署开展江苏省绿色矿山建设规划和建设工作指南修订研究，规范指导全省绿色矿山申报建设。研究落实扶持绿色矿山建设的配套政策和激励措施，构建绿色矿业发展长效机制。

加强对现有绿色矿山试点单位的建设成效评估，推动建设质量和水平的进一步提升，树立若干在国内有影响力的示范典型。鼓励和引导省内大中型非黏土矿山的绿色矿山创建。

3.5 创新机制，着力推进矿区生态保护修复

贯彻落实山水林田湖草一体化生态保护和修复要求，以整体保护、系统修复、综合治理为原则，以“三区两线”为重点，兼顾长江沿岸、环太湖流域、京杭大运河两岸等区域综合治理要求，统筹部署重点工程。

创新实践“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”模式，将矿区生态修复与新农村建设、地质灾害治理、土地整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等有机结合，加强政策与资金的整合利用。创新尾矿残留矿再开发、矿山废弃地复垦、集体土地流转等政策，引导社会资金、资源、资产要素投入，积极探索PPP模式、第三方治理方式［5］。