浅谈从自然资源角度保护永久基本农田

代显峰 柏琳琳

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

基本农田的保护关乎我国民生大计，是农业生产发展的重要物质基础保障。习近平总书记强调，“要把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、要扛稳粮食安全这个重任。确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务，耕地是粮食生产的命根子。要强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制土地违法行为，牢牢守住耕地保护红线。”

人多地少是我们的基本国情，耕地更是广大农民的命脉，在新的土地管理法中，更加明确规定了“永久基本农田”取代了原来的“基本农田”，也就是中国基本农田保护2.0版。永久性基本农田是粮食生产的重要基础资源，坚持守住耕地红线是保障粮食安全的重要基础保障。在全球新冠疫情防疫常态化的背景下，深入思考如何在自然资源体系上构建永久性基本农田保护与管理，更加具有进一步的现实意义。

一、永久性基本农田保护现阶段面临的问题

基本农田保护是自然资源管理的重要组成部分，更需要我们基站在自然资源总体规划体系框架下审视。对此，自然资源部研究中心刘炎认为，“要从更高的时空角度看待永久性基本农田保护问题，客观全面地分析我国基本农田保护面临的形势和问题。”

1.我国基本农田保护面临着经济发展和生态建设等多重压力

目前，我国仍然存在着对永久性基本农田特殊保护的重要性认识不足，在建设用地占用基本农田发生矛盾时，不能正确处理发展与保护的关系，固守发展就必须以牺牲耕地为代价、走先发展后恢复的老路，这也给自然资源执法部门造成了很大压力。

2.投入资金不足

目前，基本农田质量整治工程面临单位面积建设资金不足、农民积极性不高、投资渠道单一、后期管理保护不力、生态保护考虑不够等现实问题。比如部分项目建成后，单纯为了补充耕地，管理主体缺乏，条件不足硬性开垦，导致成本高及造成生态环境遭到破坏等，这些都难以取得预期的管理保护效果，这也为高标准基本农田建设投资效果带来了不利影响。

3.基本农田质量不高，保护有待加强

长期以来，我国基本农田保护一直以数量为主，轻质量。根据全国基本农田质量等别调查成果显示，全国基本农田平均质量等别为9.95等。此外，耕地占补平衡在建设中作为补充耕地的重要措施，许多地方在执行中存在将相对偏远、配套设施不完善和水土条件较差的未利用地纳入其中，造成优质耕地快速流失。我国基本农田长期持续的高强度利用，造成基本农田生产力下降、土壤退化、水土流失、污染加重等一系列生态环境问题，长期以往，必将危及到粮食安全发展。

4.永久性基本农田保护缺乏共保共管的责任机制

这使得农村建设中对基本农田的占用难以控制。过往的监督机制是从制度上对省、市、县的基本农田情况进行监管，普遍采用日常巡查、卫片监管等手段，存在发现不及时，遗漏、时效性不强的问题，缺乏相关部门共同参与，无法形成合力。因此，形成共同管理责任机制势在必行。

二、永久基本农田保护的有效策略

1.严格控制占用永久性基本农田进行建设

要牢固树立山、水、林、田、湖、草是生命共同体的理念，强化永久性基本农田的特殊保护意识。永久性基本农田划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途,严禁违法违规占用、破坏永久基本农田，确需占用的，依法依规办理相关手续。各级自然资源主管部门要建立永久基本农田管理系统，逐步实现省、市、县三级联动的永久基本农田动态监管系统，对永久基本农田实现动态监测与监管，严格禁止集体或个人擅自调整县乡土地利用总体规划，规避审批占用永久性基本农田。

2.加强永久基本农田储备区建设和管理

各地要按照要求划定永久基本农田储备区，储备区成果经自然资源部审核通过后，重大建设项目占用、生态建设调整和永久基本农田核实整改等，储备区内的耕地，按照补充划拨前的一般耕地进行管理和使用。由于永久性基本农田补充配置、耕地实际利用状况和新增加耕地等需要对储备区进行调整、补充更新的，需逐级上报自然资源部审核。

3.加强建设，提高永久基本农田质量

各地要根据全省高标准农田建设总体规划和土地整治规划的安排，要核查高标准基本农田的真实情况，鼓励社会资本流向耕地质量建设，动员各利益相关者参与基本农田质量建设全过程监测和监督。合理整合资金，采取措施吸引社会资本投入，优先在永久性基本农田保护整备区建设高标准基本农田和土地生态治理工程，逐渐增强永久性基本农田质量，改善生态环境，开展建设占用的永久性基本农田耕作层剥离再利用工作。

4.加快完善激励性补偿机制

自然资源主管部门要会同有关部门认真总结当地实际经验，建立永久性基本农田保护的横向补偿激励机制，推进资金有效整合。基本农田保护补偿需要政府按照“谁保护谁受益”的原则，补偿机制标准的制定要以促进区域耕地发展为主要依据。积极鼓励有先行条件的省市建立永久性基本农田保护基金，与整合相关农业补贴政策和完善粮食主产区利益补偿机制相衔接，与生态补偿机制相衔接，对农村集体经济组织和农户给予奖补。

5.强化考核机制，落实责任主体

永久性基本农田保护是对地方政府耕地保护责任的评估中最重要的部分，各级人民政府是保护基本农田的责任主体，永久性基本农田保护情况是各地区各部门耕地有效保护责任目标考核、各省市安全责任制考核、领导干部自然资源资产离任审计的重要组成部分，以及政府绩效评估。各级人民政府要组织所属部门强化考核机制，夯实基础工作，保护耕地和永久性基本农田。对保护成效突出的地区给予表扬，并在对土地利用计划指标和耕地保护专项资金给予倾斜。

三、结语

今年是建党99周年，也是实现第一个百年奋斗目标的关键之年。基本农田保护事关粮食安全、生产安全和社会稳定，党中央、国务院高度重视基本农田保护工作，要求用最严格的基本农田保护制度落实数量、质量和生态“三位一体”保护，才能不断应对各种重要挑战。在此决战决胜脱贫攻坚的收官时刻，在此全面建成小康社会的关键节点，我们确实不可须臾忘记，保护好基本农田是对打好当前关键战役具有决定性意义。