党的领导制度体系建设的百年探索

周长鲜 韩 强

一、研究问题的提出

国家是社会在一定发展阶段上的产物。[1]在当今社会，若将现代政治看作为公民、政党、国家公共权力三者之间的联系及由此形成的基本架构，那么现代公共领域的塑造与提升问题，实际上在很大程度上表现为如何处理执政党与国家公共权力的关系问题，即政党理性与国家公共理性的调协问题。其中，党的领导制度在领导资源整合和核心要素配置中具有基础性、根本性的地位和作用。党的十九届四中全会有史以来第一次明确提出“党的领导制度体系”的建设与完善问题，这是对党的领导提出了新的更高的要求。在迎来建党100年之际，作为世界第一大党的中国共产党在世界政党中倍受关注。其中，作为执政70多年拥有9000多万党员的第一执政大党，中国共产党在领导制度建设方面有哪些成功的探索？经历过哪些发展阶段？有哪些正反面的经验教训值得总结吸取，以及党在制度化建设方面有什么规律可循呢？这都是值得深入探讨和研究的问题。

建党近百年来，党的领导制度体系的建构是一个不断探索和建立健全与完善的过程。近年来，许多学者从不同侧面对党的领导制度进行了研究探讨，积累了一批重要的前期研究成果。根据研究内容和侧重点的不同，可将现有主要成果分为三大类：其一，关于相关经典理论的研究。学者禤培浩围绕马克思主义视野下的党的领导制度体系建设展开探究，结合当前我国党内政治生态建设，提出要纠正形式主义、官僚主义，通过严明政治纪律和政治规矩，进一步完善和落实从严治党责任制度等问题。[2]学者孟宪龄对毛泽东和邓小平关于党的领导制度建设的有关论述和思想进行了梳理研究。[3]其二，关于党的建设对领导体制的要求方面的研究。学者韩强提出，“建设什么样的党、怎样建设党”是党的建设首先必须明确回答的最根本问题，这一根本之问的定位反映了目标和途径对党的建设的重大意义，要从体系化系统化的高度把握新时代党的建设的目标问题。[4]学者陈立旭提出，党的领导制度对于党能否实行正确领导关系极大，但在我党历史上却多次出现忽视领导制度甚至破坏领导制度的现象，还需进一步明确党的领导制度与党的领导之间的关系。[5]其三，关于党的领导制度与制度体系方面的研究。学者朱昔群和胡小君提出，中国共产党围绕民主集中制建立了以党的委员会为中枢的领导体制、以党章为总则的党内制度体系和集中与民主相结合的工作机制，但在政治实践中仍存在重要素轻体系、重实体轻程序、重规范轻惩戒等诸多问题。[6]根据党的十九届四中全会对“健全提高党的执政能力和领导水平制度”的首次明确提出，学者唐皇凤、梁新芳对相关理论的基本内涵、逻辑结构和健全路径进行了阐述。[7]学者黎田和张世飞则从科学内涵、建构逻辑和价值意蕴进行了探讨，认为党的领导制度体系由六项具体制度紧密联系，全面回答了新时代“什么是领导，为了谁领导，如何去领导”等重大问题。[8]学者张迪和谭虎娃则认为，党的领导制度体系是富有逻辑的多维有机系统，并从理论、历史和实践等维度展开了论述。[9]此外，还有的学者对国家治理体系现代化与党的领导制度科学化[10]，以及新时代坚持和完善党的领导制度体系的基本路径[11]等问题进行了较广泛的探讨。

总的来看，学术界已有许多关于执政党领导制度建设方面的研究，这些前期成果已对相关经典阐释、概念辨析以及建构逻辑等方面提出了一些非常有价值的思考，可对坚持和完善党的领导提供多元视角的理论支持，但大多理论仍停留在从“革命党”向“执政党”转变的过程层面的探讨，难以适应在新的时期如何从国家治理的层面对党的“领导制度”与“制度体系”进行全面建构的现实需要，尚需全面系统考察中国共产党是如何在科学把握历史新情况和不断回应时代新课题的大视野中，进一步全面深入系统研究党对领导制度体系建设的近百年探索经验及其可循规律。

二、中国共产党领导制度体系建设的近百年探索历程

自1921年成立以来，中国共产党的领导制度的建立健全经过了一个长期的探索过程。在将近一个世纪的漫长岁月里，中国共产党从无到有，不仅领导英勇的中国人民打败了西方列强的侵略和封建势力的腐朽统治，开辟了由人民当家作主的社会主义新时代，而且在经历极其曲折的发展道路之后，逐步摸索建立健全了党的领导和执政制度，使中国共产党的领导成为中国特色社会主义最本质的特征。为此，特以历史制度主义所提出的“关键节点”理论为依据，通过将党的历届主要代表大会作为研究的参照节点，而将党的领导制度体系的建立健全过程划分为以下五个主要发展阶段。

（一）新中国成立前期的初步探索时期（1921年7月—1949年9月）

该历史阶段，初步界定为从党的一大召开宣布中国共产党成立到新中国成立前这段时期。1921年7月党的一大宣布成立中国共产党，虽然党从一开始所要面对的问题是如何组织和武装城市工人，但在井冈山斗争开始之后便是如何组织和武装农民以实现“农村包围城市”的问题，这是和列宁领导的政党所不同的。因此，在没有先前理论和经验指导的前提下，如何将大量的农民组织起来，以及如何处理与农民的关系成为革命成功的关键，这也是毛泽东的政治发展理论的关键之所在，堪称政治创新之处。[12]

1921年7月召开中国共产党第一次全国代表大会，大会宣布成立中国共产党，并通过了《中国共产党第一个纲领》和第一个决议。该纲领虽不是正式的党章，但规定了党章应包括的党的名称、性质、任务、纲领、组织和纪律等核心内容，具有党章的初步体例，在当时实际上起到了党章的作用，也为后来党章的制定和完善奠定了基础。1922年7月，中国共产党在第二次全国代表大会上分析了国际形势的基本特点，阐明了中国社会性质，中国革命的性质、对象、动力和前途，制定了党的最高纲领和最低纲领，并通过了正式的中国共产党章程，使党的领导制度在形式和内容上都得到了充实和发展。

第一次提出中国无产阶级在民主革命中的领导权问题，是在1925年召开的党的四大。但遗憾的是，大会虽提出了党的领导权问题，但对如何争取领导权缺乏具体明确的方针，只提出了对群众的领导权问题，而完全忽略了对政权和武装力量的领导权。在党的五大（1927年）会议上，大会批判了陈独秀的右倾错误，并对如何改造武汉国民党、改造武汉国民政府以及组织和扩大党对革命武装的领导权等迫切需要解决的重大问题进行了探讨。特别是，毛泽东于1927年领导了举世闻名的 “三湾改编”，成为党建设新型人民军队最早的一次成功探索和实践，从政治上组织上保证了党对军队的绝对领导。

党的领导制度化的创立最早可以追溯到抗日战争时期。1938年，正值抗战面对侵华日军疯狂进攻之际，国民党反动派却将枪口转向抗日根据地的军民而不断挑起两党冲突。如何进一步建立起党对革命的领导权以有效汇聚革命力量而确立劳工专政的政治？为此，中国共产党进行了一系列的探索和尝试，先后在中央苏区建立了中华苏维埃政权并探索性地实行了工农兵代表大会制度，在陕甘宁边区建立“三三制”政权并探索性地实行了参议会制度，在各解放区建立民主联合政府并探索性地实行了人民代表会议制。在此基础上，毛泽东在1939年12月撰写的《中国革命和中国共产党》一文中又重新划分了社会各阶级，并于1940年3月在《抗日根据地的政权问题》中提出了“三三制”下政权建设问题，极大推动了抗日民族统一战线的发展。但随着革命形势的恶化，尤其是1941年“皖南事变”的爆发，国共两党之间的矛盾也达到高潮。[13]面对党外的现实困难和党内不断出现的山头主义和分散主义倾向，对国家公共理性构建的需求使当时非常有必要加强党对根据地内政治、经济、军事等各项事务的统一领导。[14]为此，1942年9月1日，中共中央通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（简称《九一决定》），并提出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委）。”[15]这是在党的文件中第一次明确提出“党领导一切”的概念，也标志着党的领导制度的初创。从影响程度来看，《九一决定》在当时不仅凝聚了党内共识，解决了党政军关系中权威分散、各自为政的问题，也为争取抗日战争胜利提供了组织保障。更重要的是，《九一决定》构建了党的领导制度初步的形态，为党的领导制度的创立提供了制度基础，也在关键时刻及时引导了国家和社会公共理性与政治共识的建立。正是在此基础上，于1945年在延安召开的党的七大会议上，正式确立毛泽东思想为党的指导思想。

（二）新中国成立后的探索和制度初创时期（1949年10月—1978年11月）

在亨廷顿看来，“20世纪中期最突出的政治成就之一，就是1949年中国在经过百年的动乱后首次建立了一个真正能治理中国的政府”[16]。从党的成立到新中国的成立，在重新建立国家秩序的过程中，共产党把战争年代形成的党军关系自然地转化为党政关系，形成了以党为核心的国家权力组织体系，并建立了党委制、党组制、党管干部制度和归口管理制度，把一盘散沙的中国彻底组织了起来。

新中国成立后，中国进入社会主义的探索时期，党的领导制度也进入不断的探索和调整时期。1954年9月15日，毛泽东在第一届全国人大一次会议讲话中提出，“领导我们事业的核心是中国共产党”。[17]1957年5月25日，毛泽东再次强调，“中国共产党是全中国人民的领导核心。没有这样一个核心，社会主义事业就不能胜利”。[18]1962年1月30日，毛泽东在扩大的中央工作会议上又强调，“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府”。[19]同时，在具体制度上，还创建了中央政治局常委会集体领导这一核心领导制度。[20]但是，党领导一切并不意味着党包办一切、干预一切。周恩来在谈及党的领导问题时提出：“我们说党领导一切，是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉。”[21]但是，由于受“左”倾错误思想的影响，“党领导一切”在个别领域已然演变为“党统管一切”。特别是，“文化大革命”期间，虽然依然强调党的核心领导地位，但党的领导制度已走向畸形化发展道路。尽管，邓小平在党的八大上警觉性地提出了政党理性的问题，明确提出了中国共产党是公共理性实现的理性工具：“工人阶级的政党不是把人民群众作为自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”，[22]但1969年召开的党的九大依然坚持“无产阶级专政下继续革命的理论”，使1966年开始的“文化大革命”的理论和实践合法化，造成了党在思想上、政治上、组织上的错误的指导方针。由于缺乏完善的领导制度，党的十大、十一大继续了这种“左”倾的错误。受此影响，十年“文革”给中国社会带来了全面的冲击，使党的事业遭受严重破坏，国家理性与党和国家制度建设以及社会经济均遭受到空前的重创。

“文化大革命”结束后，受过政党非理性发展冲击和迫害的许多同志，对于党员权利意识具有高度的觉醒，引发了人们关于政党生存和理性发展的规律性命题的探讨。于是，1977年8月制定的十一大党章增加了“民主集中制”的内容，这为发挥全体党员和党的各级组织的积极性和创造性提供了一定的制度化依据。1978年党的十一届三中全会后，党和国家工作的重心终于被转移到社会主义现代化建设上来，尤其是提出要解决在“党的一元化领导”口号下权力被滥用而产生过分集中的问题，标志着党的领导制度进入理性化改革和建设的重要阶段，标志着新中国成立以来具有深远意义的伟大转折。此后，从政党理性与国家理性耦合的发展路径来看，主要是从两个方面协同推进的：一方面，对政党理性的构建和完善一直遵循“党领导一切”的原则，坚持党的领导核心地位。对此，邓小平曾强调，“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律”。[23]另一方面，以党的理性为基础不断推进国家理性的建构和完善，遵循十一届三中全会所定的基调和改革方向，对党政关系问题不断进行改革和调整，坚决避免“党政不分、以党代政”的非理性发展，使党的领导理念和制度建设得到不断的丰富和发展。

（三）改革和调整时期（1978年12月—1992年9月）

改革开放后，党中央着力解决党的领导制度中存在的“党政不分、以党代政”问题，并强调改革党的领导制度建构的重要性。1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》中就谈到，权力过分集中是党的领导制度中的突出问题。[24]1980年12月，邓小平进一步提出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义……没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”[25]继而，1982年党的十二大对“党的领导”作出进一步明确界定，“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。[26]同时，十二大党章对党的民主集中制作了更充分和具体的规定，强调从中央到基层的各级组织都必须严格遵守民主集中制和集体领导的原则，并对中央和地方、上级和下级组织的职责权限和相互关系，对党员个人和组织的关系都作了较具体的规定。在此基础上，邓小平在十二大上明确提出我国今后社会主义现代化建设的指导思想，即走建设有中国特色的社会主义道路。这是在中国共产党执政史上首次提出了“建设有中国特色的社会主义”的科学命题，对什么是社会主义、怎样建设社会主义进行了探讨与回答。

1987年党的十三大召开，第一次系统地阐明了关于社会主义初级阶段的理论，明确概括了党在社会主义初级阶段的基本路线，但着墨最多的还是占到整个报告近四分之一篇幅的政治体制改革问题，不仅提出了许多具体的建党方案，而且在党的领导制度建设方面实现了许多制度性的突破。[27]并且，明确提出，政治体制改革的对象，主要是权力过分集中、官僚主义严重以及封建主义的影响。[28]由于受到政党理性对国家理性发展的积极引导和推动，随后国家社会经济经历了一个快速发展时期，使国家社会生产力、综合国力和人民生活水平都上了一个大台阶。但是，由于受长期计划经济体制弊端的影响，经济的持续增长也受到严重阻碍，尤其是随着苏东剧变之下的国际环境的恶化使苏联、波兰、匈牙利等国家的共产党纷纷丧失了政权，世界共产主义运动遭遇了第二次世界大战结束以后的空前挫折。中国的社会主义事业也遭到来自国际共产主义运动内部的空前冲击。[29]在这个关键历史时期，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体继承和发展了党是为人民服务的 “理性工具理论”，通过提出“三个代表”重要思想而将政党理性与国家理性建构乃至社会先进生产力和生产关系的构建结合起来，进而对建设什么样的党、怎样建设党进行了创造性的回答。可以说，“三个代表”的核心价值就在于充实和发展了中国共产党是全心全意为人民服务的理性工具理论。[30]

（四）明确和规范时期（1992年10月—2012年10月）

1992年10月党的十四大召开，会议对邓小平领导下的中国特色社会主义建设所取得的历史性伟大成就给予了积极肯定。这次大会在党的领导制度方面还做出了一项具有深远意义的决策，就是确立了邓小平建设有中国特色社会主义理论在全党的指导地位，这也被认为是十四大最突出的特点和最重要的历史贡献。此外，在报告的第四部分对《加强党的建设和改善党的领导》进行了专门论述，提出要把党建设成为领导改革开放和现代化建设事业的坚强核心，并从五个方面提出了要加强和改善党的领导：（1）增强贯彻执行党的基本路线的自觉性和坚定性；（2）加强领导班子建设，培养社会主义事业接班人；（3）必须密切党同群众的联系，坚决克服消极腐败现象；（4）积极发挥党员的先锋模范作用；（5）必须坚持和健全民主集中制，维护党的团结和统一。[31]这使党和国家领导制度的建立和完善得到更加明确和规范的引导。

十四大之后，党的领导制度改革任务基本完成，此后主要是进行不断地调整，突出特征是强调党的领导的重要性和科学性，使党的领导制度建设进一步上升到科学化的新阶段。1997年，党的十五大首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略，并在党的文献中首次提出“尊重和保障人权”的重要思想；在通过的党章中，把邓小平理论同马克思主义、毛泽东思想一起作为中国共产党的指导思想。此外，还对加强和改善党的领导提出了三项基本要求：加强党的思想建设；加强党的组织建设；加强党的作风建设。2000年1月，江泽民进一步提出：“中国共产党是领导建设有中国特色社会主义伟大事业的核心力量。工农兵学商，党是领导一切的。”[32]此后，2002年在党的十六大通过的党章中，进一步把“三个代表”确立为全党的指导思想。同时，在“建设什么样的执政党，怎样建设执政党”问题上，十六大对党的执政规律的认识也达到了新的高度，提出：党始终是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队；作为执政党，必须不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础。此后，在领导党和国家建设的过程中，对党的制度建设得到进一步重视和加强，不仅在党章总纲中关于党的建设的基本目标和四项基本要求中增加了新的内容，而且对党的领导的基本要求、对党组织的作用和任务作出了新的规定。在此基础上，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了科学发展观的伟大战略指导思想，并强调指出：“坚持和改善党的领导，是我们事业胜利前进的根本保证。要把十几亿人的思想和力量统一和凝聚起来，齐心协力发展中国特色社会主义，没有中国共产党的坚强领导是不可设想的。”[33]

（五）全面规范与体系化构建时期（2012年10月至今）

随着中国在世界政治经济舞台上重要性的凸显，尤其是日渐成为东亚的经济发展中心，这一方面表明中国和平崛起的主要条件（包括经济可持续发展、综合国力提升、国内政治稳定、大政方针得当等）已基本具备，另一方面也意味着国际竞争和挑战的加剧。面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，2012年党的十八大召开，以习近平同志为核心的党中央深刻回答了新形势下党和国家事业发展的一系列重大理论和现实问题。十八大报告提出，“不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。全党要增强紧迫感和责任感，牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线”[34]。可以说，把纯洁性建设或者说“从严治党”作为党的建设的主线，表明以促进党的自身肌体健康为核心的政党理性建设的理念得到进一步提升。

2019年10月，在党的十九届四中全会通过的《决定》中第一次提出了要坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，并对健全党的全面领导制度提出了要求。进一步明确，党的领导是全面的，党的领导制度体系建设是一个涉及方方面面的系统工程。但在具体全面推进党的建设中，还有一些关键问题需要进行深入探讨全面完善，不仅需健全各级党委（党组）工作制度，进一步完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导落实到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局各方面，更要完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程。[35]为此，还需完善全面从严治党制度，坚持党要管党、全面从严治党，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。而这些问题的每一个方面，都值得今后在党的领导制度体系建构中作为重大课题而进行全面深入探讨和论证。

概而言之，虽然十九届四中全会《决定》在党的文件中第一次提出了“党的领导制度体系”，但这并不意味着这是一个全新的概念或者说党的领导制度自此起步。从1980年邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，到党的领导制度体系这一重大命题的提出，党在不断健全自身领导制度体系的同时，也引导和推动着国家领导制度的理性成长。但是，也需注意到，尽管新中国成立后党的领导制度在总体上是不断发展完善的，但也曾出现过受“左”倾思想和“文化大革命”的影响而使党和国家制度建设出现曲折发展时期，直到改革开放后党和国家的领导制度才在不断改革和调整过程中日趋完善。特别是，党的十九大通过了对党章的重要修改决定，并将“党是领导一切的”这一原则写入党章，标志着党的领导制度建设得到进一步的加强。而“坚持和完善党的领导制度体系”在党的十九届四中全会上的提出，更是从制度体系层面进一步对党的领导制度进行了明确和规范，进而为政党理性与国家理性的协同发展开辟了新的篇章。

三、关于党的领导制度体系建构历程的当代启示

从政党理性与公共理性的耦合来讲，近百年来中国共产党对党的领导制度的探索和不断建构与完善，其关键就在于明确了一系列重大问题，如党的领导地位和原则的确立、党的领导体制与相应的具体制度的完善、党的领导的权力配置与运行机制的完善、党的领导方式和领导作风建设，以及党的领导制度体系的全面建设等。而这些核心关键问题，不仅是中国共产党在领导制度建设方面取得历史性成功的关键，也是今后仍然需要长期关注和不断完善的重要方面。

（一）坚持党的领导的基本原则

自1840年以来，中国一直处于半殖民地半封建社会的状态，北洋政府统治下的中国四分五裂，直到中国共产党领导建立了新中国，国家权力才真正实现统一并借助党的组织渗透到社会的每一个角落。从历史发展来看，其实在20世纪初，孙中山就提出了“政党和国家合而为一”的体制，但由于国民党内部的纷争，以及未能处理好政党与其他社会力量之间的关系，国民党并未完成政党建构国家的任务。而中国共产党却在革命时期形成了党政军高度统一的体制，最终领导中国人民取得胜利、夺取政权，这便形成了党和国家相互嵌入的初步形态。[36]这也为政党理性与国家公共理性的耦合奠定了历史性的坚实基础。

党的一元化领导，是民主革命时期实行的重要领导原则。它是1942年中共中央针对抗日根据地党政军民各方面工作不协调的状况提出来的。其基本点是：各根据地的党政军群组织间，以党的中央局及地方党委为最高领导机关；它们作出的决议、决定、指示，军队的军政委员会及政府、民众团体的党团（后为党组）均须无条件地执行。[37]在革命战争年代，在同级党政军民各组织的关系上强调党的一元化领导，对于统一指挥协调一致取得全国胜利发挥了关键作用。新中国成立之后，由于社会主义建设的需要，中国共产党更加强化了党的一元化领导的功能，在组织机构方面，强化各级党组、党委对政府、医院、企业等政府机构、事业单位和社会团体的领导作用；在政治制度方面，完善政党制度中政治协商制度与统战工作制度对社会不同阶层的群体利益诉求的整合，同时强调党和国家领导制度的一体性；在价值观念方面，强调“共产党和中国”共存共生的关系。同时，中国共产党在肩负起领导国家现代化和现代国家建设重任的时候，通过党和国家领导制度的整合而嵌入国家和社会的方方面面，形成了政党和国家相互嵌入的结构关系，非常有助于政党和国家利益的高度统一以及政党对国家利益的凝聚。[38]这样，党和国家互嵌型的结构关系和利益间的相互聚合成为党的领导制度能够持续不断发展的理论前提，也为党和国家领导制度的理性耦合及其不断创新发展扎下了深厚的根基。正是这样的历史条件，使中国国家和社会从一开始就是在中国共产党的领导下而得以发展壮大，并在长期的革命和建设中形成了党和国家命运共同体的紧密关系。

需要强调指出的是，党在革命战争年代所提出的一元化领导原则，并不像后来所解释的那样片面和绝对。党中央当时在解释一元化领导原则时曾提出党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。邓小平曾强调指出要着手解决党政不分、以党代政的问题。提出，中央一部分领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。[39]鉴于我党历史上曾经所产生过的政治挫折，究其原因党政不分、高度集权的弊病是其中的主要根源。为此，还需要随着国家社会的进一步变迁而适时推进相关理论的与时俱进，在党的理论上将立国的基本原则（党必须领导）同领导体制的领导原则（党如何领导）进行进一步的区别，并在党和国家领导制度体系建构中予以进一步明确。

（二）健全党的领导的基本制度

党的一元化领导原则在实际贯彻中，具体化为一系列领导方式和制度而成为领导体制的有机组成部分。从党的领导方式及其制度体现而言，根据党的领导制度建构的不断丰富和发展的历程，相关的具体制度可划分为以下五个主要方面：（1）党委制和党组制。这是新中国成立初期就设立的制度，旨在促进党组织在中央与地方和一切国家机关相互嵌入的领导制度，是共产党在正式的权力结构上领导政府的体制。党委制是指中央人民政府和一切国家机关在按行政区划的基础上建立党的委员会的制度，是为了管理政府机构内的党员和直接控制对应政府事务。党组制是中共中央为了加强对中央人民政府的领导而设立的。具体而言，1949年11月，中共中央政治局通过了《中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，这两个决定确立了党对政府的绝对领导权。（2）党委领导下的行政首长负责制。这是共产党根据长期形成的领导传统而确立的一项具体制度，其核心就是要确立由党的集体而非个人决定重大问题的领导制度。该制度最早是于1956年在国营企业确立的党委领导下的厂长负责制演进而来的，并逐渐成为一项广泛实行的根本领导制度。（3）党管干部的制度。新中国成立不久，共产党即努力建立决定什么人可以进入国家权力体系的制度。1951年，刘少奇在第一次全国党的组织工作会议上的讲话基本确立了党管干部原则下的干部委任制。党对政府主导权的形成和干部委任制原则的建立，使权力体系中的任何个体都形成了与党和政府的特殊关系，既要服从同级政府和党委的领导，又要对上级党委负责。[40]（4）分口领导方式和双重领导方式。中共中央在建立分级分类管理干部的同时，作为配套措施，建立了对政府部门的归口管理制度。对于中央国家机关分设在地方的下属机关、企事业单位，在领导关系上采取了双重领导方式：在业务上受中央主管部门的领导，在党务及行政事务上接受地方党委及人民政府的领导。（5）有关案件的党内审判制度。新中国成立初期，由于国内阶级斗争形势比较复杂，镇压反革命分子破坏活动的任务也比较繁重，而国家司法机关（特别是检察机构）尚处于初创阶段很不健全，1954年宪法实施后，政法系统为了保证党在对敌斗争中的统一领导，强调绝不能因为有了法律程序就放松公检法系统办案的党内审批制度，而使这项制度得以创立和运行。

但不得不提的是，随着国家社会的不断发展，党的领导方式和具体制度也需要进行不断的调整和完善。如，归口管理所体现出来的权力精英之间的关系反映出政治体制中的制度化与人格化并存的特征，而且，归口管理与我国传统的“条块关系”体制纠缠在一起，大大制约了行政机关的权威，使得一个行政机关不仅受上级“口”或“系统”领导，还要受到同级党委和政府的领导。这种多重领导、政出多门的体制在实践中难免会分散权力运行的公共权威。[41]因此，对党领导方式的改革和完善仍是一项长期而系统的工程。

（三）科学配置党的领导权力并形成有效的运行制约机制

权力最宽泛的意义是指达到所期望结果的能力。但在政治学中，权力通常被视为一种关系，也就是以非他人选择的方式对其施加影响的能力。[42]英国著名史学思想家阿克顿勋爵曾提出“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，这已被广泛认为是政治学的重要共识之一。从党的领导权力的科学配置和运行制约机制完善的内在要求来看，还需对权力的运行方式及其类型进行科学配置。从权力的类型来看，主要有作为决策的权力，指以某种方式影响决定内容的有意识行动；作为议程设置的权力，要求有能力确定或控制政治议程，一开始就能阻止某一议程或方案的公开；作为思想控制的权力，这主要表现为意识形态灌输或心理控制。[43]从我党领导权力配置的正反两方面的经验来看，还需在决策权力、议程设置权力以及思想控制权力等各种类型权力在纵向和横向等不同权力维度进行协调搭配。

在对权力的内涵及其类型与特征进行科学界定的基础上，对各种权力进行科学配置和对权力运行制约机制的构建就成为相辅相成的两个方面。一方面，通过对各种权力进行科学配置，有利于权力的规范运行。对此，通过进一步完善权责清单制度并坚持权责法定的原则，进一步探讨推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；健全分事行权、分岗设权、分级授权制度，合理划分和科学配置各部门、岗位的权力，并严格实行定期轮岗制度等措施而得以不断完善。另一方面，对权力运行的制约机制的完善，也是对权力配置进行深化的过程。在这方面，可通过相关的制度完善来推进。如，通过对《中国共产党党务公开条例（试行）》的贯彻落实，以党务公开带动和促进其他各领域办事公开。目前，在依法规范并公开权力运行的过程中，除了实体性的制度规范不够健全外，主要问题是程序还不够完善，难以建立健全权力运行的可查询、可追溯的反馈机制。在此基础上，通过执政党权力的纵向配置，改革和完善政党内部领导体制和工作机制；通过政党权力的横向配置，在执政党内部实现不同权力主体间的监督制约，目的在于使执政党的决策权、执行权和监督权相互平衡又具有一定张力的权责协调机制。此外，在新的历史阶段，可探索性地推动权力监督的信息网络化建设，而把风险防控的关键节点和要求内嵌到审批、监督等制度化体制机制建设中。

（四）持续改进党的领导方式和执政方式

执政，是政党对其政治资源能够进行有效整合的重要前提和集中体现；执政方式，直接体现和影响着党对执政资源的统筹与掌握，主要是指党对国家政权、社会政治经济文化事业及其他社会事务实行领导的体制、机制、途径、手段和方法。其中，依靠谁、依靠什么执政，是判断执政党性质的根本依据，也是考察党与公共权力及其政治资源架构的主要衡量标准。政党和政党政治作为民主政治的必然要求以及“现代人对政治艺术的最大贡献”[44]，其实质就是政党能相比于其他政治组织而对政治资源进行更好的开发和有效利用，包括政党对政党政治资源开发利用内容的调整及其方式的完善，这也是政党政治科学发展的重要内容。新中国成立70多年来，作为执政党的中国共产党的领导和执政方式也经历了一个尽管曲折但总体演进的过程，主要可归纳为三种模式，即“政党直接指挥型”执政方式，“政党取代型”执政方式和“政党引导型”执政方式。[45]但在新的历史时期，“改革和完善党的领导方式和执政方式”仍是考验党能否长期执政、能否维护执政安全等方面所面临的重要挑战。

1949年新中国成立后，标志着中国共产党在全国范围内执政地位基本确立，为领导全国人民在一盘散沙的基础上尽快开展社会主义现代化建设，中国共产党逐渐形成了“政党直接指挥型”执政方式，即党不仅是领导核心，而且以公共权力为核心的形态，直接指挥国家政权机关的运行。但是，在以“统收统支”为财政支持的高度集中的计划经济体制的温床上，“政党直接指挥型”执政方式很快演变为“政党取代型”的畸形方式，在党、国家、社会三位一体的格局下，出现了高度集权与高度无政府状态并存、表面上的大民主与实际上的极端不民主并存的奇特局面，给国家和社会造成了难以弥补的灾难和损失。特别是，党的八大是党执政后召开的第一次代表大会，会议的主要议题之一就是通过修改党章来规范和加强执政党建设。且八大党章明确提出，“党的一切工作的根本目的，是最大限度地满足人民的物质生活和文化生活的需要”[46]。但是，执政制度还没建立就遭到了背离和破坏，直到十一届三中全会后才使有关的制度和法制重新得到恢复和重建。

十一届三中全会后，随着党和国家的政治体制改革拉开帷幕，邓小平提出：“政治体制改革包括什么内容，应该议一下，理出个头绪……改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[47]同时，改革开放以后随着非公有制经济得到大力发展，我国原来的“两个阶级一个阶层”（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）的社会结构发生了显著的分化，个体劳动者阶层、私营企业主阶层等一些新的社会阶层逐渐形成，这对党的执政方式和领导方式也带来了时代性的考验。在这种时代背景下，中国共产党及时调整党与公共权力之间的权力边界，而通过国家政权机关对公共权力的运作进行引导形成了“政党引导型”的新型执政方式。从历史演进来看，中国共产党的执政方式的不断调适过程就是将自己的组织机构、政治制度和价值观念嵌入到中国国家治理的实践，在实现党和国家利益高度聚合的同时，也就为党领导国家提供了前提和保障。[48]特别是，在坚持群众路线和民主集中制原则的前提下，中国共产党努力得到最大多数的人民群众的支持，而使党的执政资源在基础性资源、运行性资源和保障性资源等方面得到较充分的整合，使党与民众和公共权力获得了较协调的发展，取得了改革开放40多年来令世人瞩目的建设成就。但是，要全面适应建设小康社会的要求、加快推进社会主义现代化等历史重任的新要求，还需进一步改革和完善党的领导方式和执政方式，以有效应对时代所提出来的新挑战。特别是，在将科学执政和依法执政作为党的执政方式和执政能力建设的基本要求和核心内容的同时，还需将党的领导、人民当家做主和依法治国三者进行有机统一，进一步推动党的领导制度优势转化为国家治理效能的有效提升。

（五）全面提高党的领导制度体系化建设水平

“九十年来党的发展历程告诉我们，建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[49]在对党执政治国的成功经验和规律性认识的基础上，2013年制定的第一个党内法规制定工作五年规划提出：“力争经过五年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固。”[50]十九届四中全会在党的文件中第一次明确提出“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党中央权威，健全总揽全局、协调各方的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”[51]。这既是对党的领导制度体系的明确，也是对党的制度体系的建构提出了总的要求。

制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程，[52]制度化也是政党政治研究的重要视角。[53]一个高度制度化的政党能对外界环境实施广泛的控制，并且在必要时主动改善环境；而制度化水平较低的政党则易受外界环境的限制，只能靠调整自身予以被动适应。据此，要实现从党的领导制度到领导制度体系的全面提升，还要通过对外界环境的一系列互动调整来进行积极建构。具体来说，这需要全面考虑国家政治制度民主、有效性的评价标准，这是涉及全局的综合性问题，不仅需要看国家领导层能否依法有效更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否通畅表达利益要求，而且要看社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督等方面。[54]

结 语

自1679年世界上第一个政党建立至今，政党政治已有三百多年的历史，但由于政党理性不足、政治发展道路选择错误而导致社会动荡、国家分裂、人亡政息的情况并不罕见。以什么样的思路来推进中国特色社会主义民主政治建设，在国家政治生活中具有根本性、全局性和长远性的作用。

作为世界第一大的百年政党，中国共产党能取得成功的最大特点就是在科学把握历史新情况和不断回应时代新课题的过程中，通过毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想，为政党理性与公共理性的建构搭建了坚实的价值桥梁。随着社会科技的快速发展，经历着信息时代挑战和现实政治考验的各国政党更加强化和凸显政党理性与制度化建设这一主题的理论价值和现实意义。与其他国家的政党组织相比较而言，中国共产党的重要优势之一就是通过不断的制度更新来调适国家社会发展的环境转变的，而在公民、政党与公共权力之间的权衡过程中逐渐形成了相对成熟的“政党引导型”的执政模式。在新的历史时期，面对复杂多变的国内国际环境，中国共产党适时提出要将党的领导制度进一步提升为党的“领导制度体系”，这对于促进党的领导制度科学化、体系化发展而提升执政党理性具有重要的历史意义，对于进一步凝聚国家和社会各个阶层的利益，共同提升“中国制度”的整体制度优势具有深远的影响。