论基于国家治理体系的国家治理能力观

古洪能

国外政治学界大概是在20世纪60年代以后提出了关于国家能力的命题，在此基础上，国内学界进一步提出了关于国家治理能力的概念，这的确是政治学上的一个重要发展，值得学界长期关注和研究。研究国家治理能力，最重要的莫过于探究其来源，因为只有弄清楚这个问题，我们才知道如何获得和提升国家治理能力，这样的研究也才有价值和意义。但对国家治理能力来源的探索并不容易，有关的研究也不多见，这个问题尚未得到较好的解决。之所以如此，一个重要的原因就在于现在关于国家治理能力的概念界定不尽合理。而对国家治理能力的理解和界定，必然深刻影响着对国家治理能力来源的探索，因为这是前提和起点。有鉴于此，本文将在辨析和澄清国家治理能力概念的基础上，探究国家治理能力的来源，由此提出一个自成逻辑的国家治理能力观，希望能够为检查和衡量以及确保和提升国家治理能力提供一些方法和启示。

一、国家治理能力并不等于国家能力的概念

关于国家治理能力，现在最常见的理解和界定，是将其视作国家机器的某种能力，也就是学界常说的国家能力（state capability）。而关于国家能力，王绍光等人的观点堪称典型。他们认为，国家能力是国家将自己的意志和目标转化为现实的能力，包括动员社会经济资源的汲取能力（特别是汲取财政的能力），指导社会经济发展的调控能力，运用政治符号在属民中制造共识、巩固统治地位的合法化能力，运用暴力、威胁等方式维护统治地位的强制能力。［1］

尽管这一界说广泛流行，广受引用，本文却认为不宜用来理解和界定国家治理能力的概念。

第一，国家能力说实际上是根据国家自主性理论［2］，把国家（state，国家机器或者广义政府的概念）看成是一种行动主体。照此理解，则国家治理就是指由国家机器来开展治理，等同于政府治理的概念，主要跟社会治理相对。然而这种意义上的国家治理是狭隘的。事实上自国家产生以来，国家机器（广义政府）从来就不是唯一的治理主体。多元主体参与治理，这并不是自“新治理（new governance）”理念［3］提出之后才出现的。人们长期把国家机器（广义政府）看成是唯一的治理主体，那不过是自我遮蔽的结果。例如在中国古代的皇权帝制时期，在其末端部分，国家机器就必须跟乡里社会合作才能够完成治理。［4］

有鉴于此，在国家治理能力的概念中，国家不宜被看成是一种行动主体，那样会缩小国家治理的概念；而应将国家当作客体对待，也就是经典政治学中所说的那种人为构建的社会共同体（nation，country，republic or commonwealth）。照此理解，国家治理指的是管理国家公共事务的活动，跟小于国家范围的地方治理或基层治理和大于国家范围的跨国治理或全球治理相对。

第二，如果按照国家能力说来界定国家治理能力，那么治理就成了国家机器的一切活动，但这就扭曲了治理的概念。实际上自国家产生以来，国家机器的许多活动都属于统治性质，也就是少数人基于自我利益而役使其他人的活动［5］，这是一个治人的概念。而治理本来是基于公共利益而管理公共事务的意思［6］，这是一个治事的概念。如果我们联系到政治学鼻祖亚里士多德（Aristotle）关于正确政体与偏差政体的著名区分［7］，则更能明确这两者的本质差异就在于目的有别。因此把国家的一切活动都看成是治理是根本不能成立的。

第三，国家能力说所提出的各种能力，其实并不都是国家治理的能力，甚至主要不是国家治理的能力。国内学界提出的国家能力说，原本来源于美国学者阿尔蒙德（G.Almond）等人提出的政治体系的功能概念。阿尔蒙德等人明确区分了政治系统的三类功能，其中体系功能是政治体系的维持和适应功能，包括政治吸纳、政治社会化和政治沟通；过程功能是把输入政治系统的支持或要求转化为权威性政策并予以输出的功能，包括利益表达、利益综合、政策制定和政策实施；政策功能则是指政治体系输出的政策（资源提取、产品服务分配、行为管制、象征和信息交流等）所发挥的实际作用，包括提供福利、保障安全、国际影响作用等。［8］据此来看，国家能力说所提出的各种能力，虽然是从政策功能层面来说的，但其实际作用主要是维护体系自身，也就是政治体系的自我维护功能。在国家能力说那里，更准确地说是维护国家机器自身的功能，因为该说把政治体系等同于国家机器。

而国家机器的自我维护功能显然不能与国家治理能力混为一谈。密尔（J.S.Mill）说，政府不过是达到其目的的一种手段。［9］因此国家机器的自我维护能力，对于实现其目标来说当然是必要的。密尔在评价政府的品质时，其中一个标准就是政府机器本身的品质。［10］但国家机器的自我维护能力跟实现国家治理目标的能力并不是一回事，二者也没有正相关关系。没有证据证明，维护国家机器自身的能力越强（弱），则实现国家治理目标的能力也就越强（弱）。中国古代按照法家主张所构建的耕战国家［11］，西方出现过的极权国家［12］，还有世界上的其它掠夺型国家［13］，其维护国家机器自身的能力堪称强大，但却不能说国家治理能力也很强大。相反我们发现，这些国家机器的自我维护能力越强，则离统治的目标越近，而离治理的目标越远。

总之，虽然国家治理能力是在国家能力概念基础上发展而来的，但不可将二者混同。无论从主体、目的还是内容来看，国家治理能力跟国家能力都不是一回事，所以不宜用国家能力来代替国家治理能力的概念。

二、国家治理能力是国家治理体系的能力

如果说国家治理能力并不等于流行的国家能力概念，至少不等于国内学界流行的那种国家能力概念①国外学者所说的国家能力概念似有所不同。例如福山（F.Fukuyama）认为，国家能力是国家制定和执行政策以及执法的能力，体现的是国家权力的强度（参见：［美］弗朗西斯·福山.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序［M］.黄胜强，许铭原译.北京：中国社会科学出版社，2007：7）。显然这主要是从政治体系的过程功能来说的，不过仍然局限于国家机器而言。，那么它到底是什么呢？

根据上述的辨析，本文认为，一个合理的国家治理能力概念，必须建立在正确的国家和治理概念以及由此形成的国家治理概念基础之上。其中，国家不应该是指作为行动主体的国家机器，而是指一种社会共同体形式；治理也不应该与统治的概念相混淆，其本意是基于公共利益而管理公共事务。据此，国家治理就是基于公共利益而管理国家公共事务的活动，国家治理能力则是完成和实现国家治理之目标任务的能力。

第一，从国家治理的目的来看，国家治理能力作为完成和实现国家治理之目标任务的能力，必然具有规范性质，不可任意定义。

毫无疑问，国家治理的目标任务源于并服从于成立国家的目的，否则国家治理及其目标任务都将无从产生。作为一个规范性命题，国家成立的目的可以说是政治学从一开始就明确了并且反复予以重申的。当亚里士多德解释人类为什么从结成家庭一直到结成城邦而过社会化生活时，这个问题就得到了明白无误的解答，那就是为了相互满足需要、互惠互利、共同受益并最终实现幸福的生活。［14］虽然亚里士多德采取的是自然目的论的论证方式，但其结论还是经过改头换面而为后来的契约论所承袭。以洛克（J.Locke）为例，他把国家（commonwealth）看成是一种社会共同体（community），即政治社会或公民社会（political society or civil society）。国家之所以不同于自然状态下的社会共同体，关键在于通过订立契约，创建了政府（government）来掌握针对其成员的政治权力（political power，含立法权和执行权），但这一切都是为了公共利益（public good），或者说为了保护社会所有成员的财产。［15］

基于这些经典的政治学理论，可以说国家治理的目标任务，就是通过管理国家的公共事务，使得国家的所有成员都可以相互满足需要、互惠互利、共同受益并最终实现幸福的生活。但这只是国家治理的根本目标任务。因为公共事务是多样且多变的，所以国家治理的具体目标任务也是多样且多变的。不过从逻辑上说，既然公共事务是与所有社会成员都有利害关系的事情，那么必然也只可能包括公益（对所有人都有利）、公害（对所有人都有害）和公正（对一些人有利而对另一些人有害）三类，于是国家治理的基本目标任务也就相应地是造福于民、为民除害和主持公道。［16］

国家治理所要完成和实现的，就是这样的目标任务，国家治理能力也就只能是完成和实现这些目标任务的能力，而不是其它的什么能力。虽然国家治理的目标任务是规范定义和推导的产物，但这是一种规定性，不容商讨。这也就导致国家治理能力不可任意定义。惟其如此，我们才能把国家治理能力与伪国家治理能力，例如国家机器的自我维护能力，或者国家机器的统治能力，相区分开来。

第二，从国家治理的主体来看，国家治理能力就是国家治理体系的能力，不能脱离国家治理体系而谈论国家治理能力。

在上述的国家治理能力概念中，国家治理主体尚不明确，并且我们也已知，不能局限于国家机器来考察国家治理主体，那么国家治理主体到底是什么？

过去，学界犯了一种逻辑颠倒的方法错误：不是根据国家治理来界定国家治理主体，而是反过来用国家治理主体去界定国家治理。也就是说，他们先入为主地假定何者为国家治理主体，比如国家机器，然后说国家治理主体的活动就是国家治理，比如认为国家机器的活动就是国家治理。但如前所述，这就不仅缩小了国家治理的概念，而且也扭曲了治理的概念。

把这个逻辑颠倒过来，我们说，在国家治理概念清楚的前提下，任何按制度途径被组织起来参与国家治理的人都是国家治理主体，而没有参与国家治理的人，无论其身份或名号如何，都不能被看成是国家治理主体。只是我们要进一步看到，所有这些参与国家治理的人绝非乌合之众，而是有组织的。根据集体行动理论的启示［17］，国家治理无疑是一种多人参与的集体行动，但又不可能自发产生，这就需要把所有参与者组织起来才行。所以国家治理的参与者必然是有组织的，是在一种被组织的状态下参与国家治理的，而组织的手段就是人为设计的制度途径。这就导致国家治理主体必然形成一套组织体系。因此我们必须从个人层面跃迁到组织体系层面，才能真正把握国家治理主体，必须看到国家治理主体是一种组织体系，而不是散乱的个人集合。

国家治理主体的组织体系，从学术上说，就是古典政治学所说的政体（polity）。亚里士多德根据他那个时代的情况，说一个城邦是由众多公民组成的，而公民是有权担任议事或司法职务的人。［18］简而言之，公民就是这里所说的国家治理主体——国家治理的参与者。但公民参与国家治理并不是混乱或随意的，而是根据政体设计的制度渠道来进行，因为政体就是各种职务的组织［19］。这就导致所有参与国家治理的公民会根据政体设计而形成一套组织体系，这就是亚里士多德所说的公民团体。也因此，亚里士多德又反过来说这样的公民团体就是政体本身［20］。

国家治理主体的组织体系，甚至也可以等同于现代政治学所说的政治系统（political system）。二战后，西方的政治科学研究创造了政治系统这个概念，试图用来取代传统的国家（机器）概念。［21］作为政治系统论的创立者，伊斯顿（D.Easton）所说的政治系统是一种行为系统或过程系统的概念，指的是政治生活的输入、转换和输出过程［22］，其行为主体并不明确。但后来的比较政治学者，如阿尔蒙德等人，却在不同的意义上使用这个概念。他们认为政治系统指的是由政治行为主体所构成的体系，包括各种机构和组织。［23］正是在后一种意义上，假如政治就是国家治理的意思，那么政治系统就是国家治理主体的组织体系。

不过由于习惯的原因，使用老词可能会引起不必要的纷争或误会，所以本文就借用“国家治理体系”这个新词来表示国家治理主体的组织体系。国家治理体系这个术语是近年来国内政治学界的创造，但缺乏严格的界定，指示不明，十分混乱。现在学界有许多人把国家治理体系看成是涉及方方面面的制度体系，非常笼统含混，特别是对何为制度和何为制度体系解释不清，多为同义反复式的解释。还有不少人在极其宽泛的意义上使用这个术语，举凡国家治理的目的价值、行为主体、行动领域、行动方式、行动手段、行动途径、行动规范、行动结果等等，统统包括在内，但这样的概念也就无甚意义了。这两种概念的界定和使用方式都不可取。本文借用国家治理体系这个术语，明确其含义就是指国家治理主体的组织体系。

这种意义上的国家治理体系，到底包含哪些参与者（国家治理主体），分成哪些部分，相互关系如何，等等，所有这些都取决于国家治理体系是如何设计和构建的，往往因地而异，也因时而异，比如从历史的角度来看，就经历了从权贵、平民到泛政府时代的变迁。但无论如何，决不能把国家治理体系等同于国家机器那套体系。在国家时代，国家治理体系必然包含国家机器在内，但二者不一定等同。古典政治学所说的政体就不是国家机器的意思，现代政治学所说的政治系统更是要超越国家机器的意涵，否则根本无须创造这个概念。

不管国家治理体系的构成如何，只要我们意识到，各种国家治理主体是构成为国家治理体系而行动的，那么就应该认识到，其实是国家治理体系在从事着国家治理，是国家治理体系在完成和实现国家治理的目标任务。既然如此，那么国家治理能力就只可能是指国家治理体系的能力，而不是别的什么能力。当我们谈论国家治理能力如何时，实际上是在说某时某地的国家治理体系的能力状况，而不是说某些人、某些组织或者某些机构的能力如何。由于国家治理能力和国家治理体系存在这种关系，所以我们不可脱离国家治理体系而谈论国家治理能力，否则只会得出错误或空洞的结论。

第三，从国家治理的过程来看，国家治理能力就是国家治理体系在运作过程中的功能表现，包括动议、决策和执行三种基本能力。

既然是国家治理体系在从事着国家治理，那么国家治理过程也就是国家治理体系的运作过程。国家治理体系完成和实现国家治理之目标任务的能力，就是在这一过程中发挥和体现出来的。

对于国家治理能力，我们可以根据国家治理的最终结果（是否完成和实现国家治理的目标任务）来进行考察和衡量。但这是一种事后的方式，无疑存在不足，有时候也可能无法满足我们的需要。既然国家治理能力是在国家治理过程（国家治理体系的运作过程）中发挥出来的，那么从国家治理的过程中，我们就能实时观察到国家治理能力。这里的关键仅在于明确国家治理过程是怎样的状况。

伊斯顿提出了由输入、转换和输出环节所构成的政治过程，阿尔蒙德等人提出的政治过程则包括利益表达、利益综合、政策制定和政策实施。这些不同的表述方式，实质相去不远。借鉴这些研究，同时考虑到国家治理是管理国家公共事务的过程，那么把动议、决策和执行三个前后相继的基本环节看成是国家治理过程，就既符合人类行动的逻辑也符合人类行动的事实。因为很显然，无论何时何地，国家治理必然要以提出有关国家公共事务的议题为开端，否则国家治理将无事可做，从而无法启动。而一旦议题提出来，接着必然要面对的问题就是要不要和如何处置这些议题所涉及的公共事务，这就需要作出决策。但作出的决策并不会自动实施和实现，所以最后还必须把决策付诸实施，才能切实处理国家的公共事务，完成和实现国家治理的目标任务。在这里，大体而言，动议相当于输入或者利益表达和综合的环节，决策相当于转换或者政策制定环节，执行则相当于输出或政策实施的环节。

按照这样的国家治理过程，国家治理能力作为国家治理体系在其中的功能表现，就应该包括动议、决策和执行这三种能力。正是这三种能力直接决定着国家治理的目标任务能否完成和实现。但规范的要求和经验的启示都表明，并不是任何的动议、决策和执行能力都有助于完成和实现国家治理的目标任务。实际上，除非动议全面及时、决策正确明智、执行有力高效，否则就不大可能完成和实现国家治理的目标任务，也就谈不上国家治理能力。

就动议能力而言，全面是指国家各方面的公共议题都能够畅通无阻地提出来而不致有所遗漏或偏重，及时是指国家的公共议题能够及时地提出来并得到及时的响应。就决策能力而言，正确是指决策的立场正确，符合国家治理的目的和宗旨，明智是指能够找到有效可行的解决办法。就执行能力而言，有力是指决策能够坚决执行下去，高效是指以合理的代价实现决策目标。因此，通过从国家治理过程的角度考察国家治理能力，从而将其具体化为动议、决策和执行能力，国家治理能力也找到了衡量标准，这就是动议全面及时、决策正确明智、执行有力高效。这些方面的有无和高低，就反映了国家治理能力的有无和高低。

三、国家治理能力源于国家治理体系的设计和构建

国家治理能力到底来源于何处？有学者把国家治理能力看成是国家贯彻实施其目标的能力，从“原料”和“生产”两个方面来进行考察和解释，认为国家治理能力来源于其所依凭的各种资源要素，主要包括作为组织的国家、作为观念的价值和作为手段的物质，这三种“原料”通过国家结构的聚合机制、国家行动的合法化机制和国家组织的延展机制进行合成，就生产出国家治理能力。［24］这种模拟工厂生产的比喻性研究看似比较全面，有一定解释力和启发性，但也不是没有缺陷。其一，这里把国家治理能力看成是国家机器的能力，在概念界定上不够合理，由此导致对国家治理能力来源的探索存在偏差。其二，说国家治理能力来源于三种“原料”，不尽符合事实。比如说，把物质手段看成是国家治理能力的一个重要来源，这似乎符合常识，但却不尽是事实。众所周知，世界上有一些发达的小国，如瑞士、以色列、新加坡，从物质条件的角度来看乏善可陈，但其国家治理能力无疑是强大的，否则不可能取得卓越的国家治理成效。反过来，世界上有不少落后的国家，其物质条件相当优越，但国家治理的结果却表明国家治理能力乏善可陈。另外，为什么“原料”仅限于这三种，这样的问题也没有得到充分有力的解释。其三，这些“原料”为什么是通过这三种机制而不是别的什么机制来合成生产，为什么这三种机制是并列关系，这些是否的确就是国家治理能力的生产机制，所有这些关键性问题也没有得到明确、充分和有力的解释。

实际上我们无需把问题复杂化。本文已经明确，国家治理能力并不是国家机器的能力，而是国家治理体系的能力，是国家治理体系在运作过程中的功能表现，因此从根本上说，国家治理体系就是国家治理能力的来源。我们完全无需在此之外去探寻来源，那样不仅会发生偏差，更会把问题复杂化，解释效果可能更差。

那么国家治理体系是怎样产生出国家治理能力来的？这就需要借助集体行动理论和组织学理论，深刻认识国家治理体系的性质和构建，才能得到满意的解答。我们已知，由于国家治理作为管理国家公共事务的集体行动，不可能自发产生，所以必须把所有参与者组织起来，这就形成了国家治理主体的组织体系，即国家治理体系。把国家治理的参与者组织起来，就是在构建国家治理体系。但这个过程不能任意而为，而必须遵循集体行动的一般组织法则（逻辑），这就是组织者在一定目标任务的指引下，设计出分工、协调和控制三个机制并予以落实。其中，目标任务是组织者出于一定的目的，结合具体的环境条件而制定出来的。目标和任务之间并无截然区分，而是一种多层次的链条关系：这一级的任务是为了实现上一级的目标，同时又成为下一级任务的目标。分工机制是将目标任务分解和安排到各个或各方参与者、明确各自的资格条件并配以相应资源手段的设计，主要有划分目标任务的类型、地域和流程三种方式及其混合方式，由此形成体系的各个组成部分，表现为各种角色、机构或组织。协调机制的设计是为了处理参与者的分工行动相互冲突的问题，主要有上级负责、平等协商和第三方裁决三种方式。控制机制解决的是分工行动的动力和导向问题，主要有正面激励和负面约束两种方式。协调和控制机制的设计，都是为了保证集体行动能够发挥出整体的功效，由此形成体系的整体结构，即各组成部分的相互关系。［25］之所以要把集体行动组织起来，就要进行分工、协调和控制三个机制而不是其它机制的设计，原因只在于集体行动的性质，是出于开展集体行动的需要。因为集体行动不同于个体行动，它是多人或多方参与的行动，这就导致要完成任务和实现目标，就必须设法使每一个参与者都尽可能地发挥积极作用同时又防止发挥消极作用，而这只有通过合理有效的分工、协调和控制才能做到，否则集体行动就根本无法开展起来，即使开展起来也无法持续下去，即使持续下去也无法完成任务和实现目标。

国家治理体系就是遵照上述的一般法则而构建起来的，其构建状况也就决定了国家治理能力的状况，这就是国家治理能力的产生机制。由于国家治理体系是由具体的人（国家治理的参与者）所组成的系统，所以这些人各自的能力状况，自然跟整个国家治理能力有一定关系，但不能说这必然是一种正相关关系，也不能说国家治理能力就是这些人的能力之和。实际上这些人的能力发挥如何，要看国家治理体系的分工、协调和控制机制是如何设计的，毕竟这些人并不是作为自行其是的个体而行动的，他们是在一个体系中行动。这也符合一般系统论的整体性原理：虽然系统是由若干要素组成的整体，但系统整体的性质和功能并不等于各要素之性质和功能简单相加。［26］自然界中石墨和金刚石的对比就非常具有说服力。虽然二者都由碳原子所构成，但各自的原子排列方式不同，结果在色态、硬度、密度、熔点、导电性等物理性质上存在天壤之别。国家治理体系虽然是由具体的人组成的，但国家治理能力作为这个体系的整体能力表现，却可能与这些个人的能力状况渐行渐远。历史上和现实中都存在的“逆淘汰机制”“外行领导内行”等现象足以说明，那种坚持“为政之要，惟在得人”［27］、重视治国人才之选拔任用的人治思维和观念为什么是偏颇的。所以严格说来，我们说国家治理能力取决于国家治理体系的构建状况，这不是指作为其构成要素的人的状况，而是指国家治理体系的分工、协调和控制机制的设计和安排状况。事实上国家治理体系之间的区别，也不在于作为其构成要素的人的区别，而在于这三个机制设计和安排上的差异。

如前所述，国家治理能力是在国家治理过程中发挥和体现出来的，包括动议、决策和执行三种能力，各能力都有其衡量标准和要求，那么我们不妨分别来看，这些能力如何决定于国家治理体系的构建状况。

从动议能力来看，其要求是全面及时。任何国家治理体系自然都有负责动议的分工机制设计，但设计方案不同，其能力表现就不同。让我们设想这样一个国家治理体系，它没有构建起民意代表、社会团体、新闻媒体或者普通民众广泛参与动议的分工机制（可以说这就是传统的或非民主的国家治理体系的常态），那么国家的所有公共议题就只可能来源于政府渠道。但无论政府构建多么强大的情报系统，也不可能比那些更为接近甚至亲身经历公共事务的人士和团体，更能及时有效地搜集和提出各方面的公共议题。因而仅仅由政府搜集和提出的公共议题必然是偏狭的，也不大可能保证做到及时。同时，如果国家治理体系缺乏民意代表或者普通民众对政府的控制机制设计，那么民众所反映和提出的公共议题也就不大可能得到政府及时的响应，甚至可能根本得不到响应，从而必然延误甚至错失对相关公共事务的处理。此外，特别是对于一个大国来说，如果国家治理体系在公共事务的管理权限上没有进行合理的地域和层级分工并设计合理有效的协调机制，而全面地实行中央集权制，动辄请示报告和批复指示，那么无论多么强大的中央政府都不可能接受和处理所有的国家公共议题，在出现所谓政府超载［28］的情况下更是如此，由此必然导致大量的公共事务得不到全面及时的处理或者根本无法处理。中国古代的皇权帝制时期实行中央集权制看似可行，但那是以压制甚至杜绝广大民众提出公共议题为前提的，否则就根本无法运作。因此总的来看，国家治理体系的动议能力主要取决于它的分工和控制机制的设计与安排。

从决策能力来看，其要求是正确明智。任何国家治理体系也必然都有负责决策的分工机制设计，但却不是都能达到正确明智的能力要求。从决策的正确性来说，除非与公共议题相关的所有民众（利益相关者，stakeholders）亲自出面进行决策，否则这种正确性就只能由民众对作为其代理人的决策者（如政府的决策者）的控制机制来予以保证。不管采取什么方式和手段，只要民众无法控制（包括激励和约束）决策者，那么决策者是不是会基于国家治理的目的宗旨、站在公众利益的立场上来进行决策，就没有任何保证，实践证明大多数情况下都会变成自利取向或者夹带私利的决策。有的国家治理体系虽有控制机制设计，但却不是来自民众的控制机制，而是来自上级的控制机制，那么决策者就必然会站在上级的立场上来进行决策，从而也无法保证决策的正确性。从决策的明智性来说，过去的主流观点一贯重视人的因素，认为决策者的人选决定着决策的质量。然而事实是，无论什么人，只要是人在做决策，那么决策就不能保证总是明智的，有限理性说的决策理论早就揭示了这个局限性［29］。就此而言，技术专家治国论（technocracy）恐怕太过夸张，伟大人物作出英明神武决策之类的说法更似神话。对于决策来说，更为现实的选择不是确保或提升明智性，而是防范出现不明智的决策或者降低这种可能性，否则不但不能有效处理公共事务，反而可能会产生巨大的代价。而要防范不明智的决策或者降低这种可能性，只有确保决策者具有正确的负责精神才行。因为欠缺正确负责精神的决策者难以做到审慎，决策会变得十分随意，比如“拍脑门”决策现象。由于这种正确的负责精神就是对广大民众负责的精神，所以只可能来自于民众对决策者的控制机制设计。因此总的来看，国家治理体系的决策能力从根本上取决于它的控制机制设计与安排，因为控制机制直接影响着决策者的负责精神，进而影响着决策的正确性和明智性。

从执行能力来看，其要求是有力高效。同样，任何国家治理体系也必然有负责执行的分工机制设计，但也不是都能满足有力高效的能力要求。过去人们特别重视政府（狭义）的执行力，那是因为将执行的任务分配给了政府。但在新公共管理运动（NPM）中，人们改变了观念，认为政府作为执行者是低效甚至无效的，政府的恰当角色应该是掌舵而不是划桨，不应该是一个执行者角色，这个角色可以交给其他主体来承担。［30］新公共管理运动不只是传播观念，更是实际的行动，由此导致在那些参与改革的国家中，国家治理体系关于执行任务的分工发生了重大变化，除了政府，大量的企业、社团甚至个人都参与到执行的过程中，承担起执行的任务。这种分工机制的变化是不是带来了执行能力的改善，对此争论颇大，但执行能力有所改变应当是不容置疑的。除了分工机制，协调和控制机制的设计更是深刻地影响着执行能力。以新公共管理运动带来的执行分工模式为例，多元主体参与执行必然容易产生协调问题。其实在政府作为执行者的情况下，通常也是多人员、多部门或多层级参与执行，同样存在协调问题。在此情况下，如果不能设计出合理有效的协调机制，则必然会产生执行混乱和无力的现象。当然，执行的混乱无力也可能是因为执行者的自利取向而造成的（有利则趋之若鹜，无利则避之不及），现实中的政府部门争利或卸责（“踢皮球”“甩锅”等现象）就是如此，但这反映的是对执行者的控制机制的缺失或失效。不仅如此，控制机制，特别是其中的约束机制（如民意监督、行政问责、司法控制）的缺失或失效，还会引起执行者缺失正确的负责精神而以自利为行动指南，由此产生大量不合理的成本，如贪腐、浪费、拖沓等等，造成执行的低效甚至无效。因此总的来看，国家治理体系的执行能力与其分工、协调和控制机制的设计与安排全都密切相关。

总之，无论何时何地，如果国家治理体系没有根据一般的组织法则，设计出合理有效的动议、决策和执行分工机制以及协调和控制机制，那么就不大可能指望其具备足够的能力去管理国家的公共事务。说到底，国家治理能力源于国家治理体系的设计和构建。

四、结论与讨论

国家治理能力并不是指国家机器（国家政权、广义政府）的治理能力，而是指国家治理体系完成和实现国家治理之目标任务的能力。但国家治理并不是统治的意思，而是管理国家公共事务的集体行动，以使国家的所有成员可以互相满足需要、互惠互利、共同受益并最终实现幸福的生活。由于和国家治理的目标任务无法切割，而国家治理的目标任务是判断和衡量国家治理能力的最终依据，所以国家治理能力就不可能不具有规范性质，从而不可任意定义。那种把国家治理能力中性化和工具化的做法只会误入歧途。

国家治理体系是国家治理主体的组织体系，是国家治理体系在从事国家治理。因此国家治理能力只可能是国家治理体系的能力，是其功能发挥的表现。国家治理能力就体现在国家治理的过程中，包括动议、决策和执行三种能力。规范要求和经验启示都表明，只有全面及时的动议能力、正确明智的决策能力和有力高效的执行能力，才最有助于完成和实现国家治理的目标任务。

既然是国家治理体系的能力，那么国家治理能力就只可能来源于国家治理体系。而国家治理体系是遵循集体行动的一般组织法则而被构建起来的，因而更准确地说，国家治理能力取决于国家治理体系的设计和构建，即分工、协调和控制机制的设计和安排状况。历史和比较的研究足以显示，除非通过分工、协调和控制机制的设计和安排，保证一国的广大民众能够参与国家治理的动议过程，能够控制国家的决策者和执行者，否则很难确保基本的国家治理能力。当然，若要提升国家治理能力，则还需要根据本国实际，对国家治理体系的分工、协调和控制机制做出更为周密合理的设计和安排。

本文认为，这种基于国家治理体系的国家治理能力观，相对于其它一些流行的观点，更具优势，更具启发性，更有可能帮助我们找到确保和提升国家治理能力的途径。比如说，它应该胜过强调治国人才作用的观点（尽管这种观点长期流行）。因为它清楚地解释了，国家治理能力的真正来源是国家治理体系而不是构成体系的人，告诉我们体系比人更重要，从而在如何确保和提升国家治理能力的问题上，可以防止误入歧途。这里的关键就在于，国家治理是一种集体行动，国家治理的参与者是被组织在国家治理体系之中、而非作为自行其是的个体而行动的。这就导致，甚至是那些参与者的个人能力发挥，也要取决于国家治理体系的设计和构建状况，各国和历史上都有大量的案例足以证明这个结论的正确性。因此国家治理能力只可能来源于国家治理体系，而不是治国人才的能力。要言之，国家治理能力的根本保障在于国家治理体系的设计和构建，没有良好的国家治理体系，无论如何重视和选用治国人才都无济于事。

这种国家治理能力观也优于强调外在环境条件作用的观点。相对于后者，它真正揭示了国家治理能力的来源，对于如何实现良好的国家治理提供了更有意义的启示。国家治理体系构建起来后，国家治理能力还只是它的潜能，这种潜能是通过国家治理体系的运作过程而发挥和体现出来的，从而变成现实的国家治理能力。毋庸置疑，国家治理体系的运作过程，国家治理体系的功能发挥，都要受到外在环境条件的影响作用，但这不能证明外在环境条件是国家治理能力的来源，因为外在环境条件本身是不从事国家治理的，它只是影响国家治理体系之功能发挥的因素。其实设计良好的国家治理体系，本身就应该具备适应外部环境条件的品质和弹性，能够充分利用有利的外在条件和化解不利的外在条件，从而控制外在环境条件对国家治理体系功能发挥的影响作用，使其蕴藏的潜能最大程度发挥出来。正因为我们可以在国家治理体系的设计上占据主动，发挥能动性和创造性，从而可以调整国家治理能力，所以才有望实现良好的国家治理。如果国家治理能力来源于外在环境条件，那么能否实现良好的国家治理也就只能看运气了，但幸好这不是事实。