论预防式社会性监管——以化工行业风险监管为例

王 浩 曾子为

一、问题提出：现代技术风险给传统监管制度带来的挑战

现代科学推动产业飞速发展，为人类社会创造巨额财富的同时也蕴藏着极大风险。核电技术纾解了能源紧张的局势，但大亚湾核电站核泄漏事件表明，政府主导的核安全监管在核电风险面前独力难支，而福岛核泄漏事件更是助长了对核电风险的恐慌；①参见：腾讯网.大亚湾核电站发生核泄漏事故，事发5月23日［EB/OL］.https：//news.qq.com/a/20100615/001325.htm，2020-08-08.油气技术不断创新，可燃冰等新型能源成为化解能源危机的战略部署，但海水毒化、海底滑坡等环境风险却又横亘在我们面前；②参见：刘超.可燃冰开发环境风险法律规制制度探究［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2017，（2）：39-48.PX（对二甲苯）项目经济效益良好，但因PX存在低毒性、公众担心遭受健康与环境影响而长期受到抵制。③2007年厦门、2011年大连、2012年宁波、2013年成都和昆明、2014年茂名等地先后爆发民众针对PX项目的抵制活动。上述风险不断袭扰社会文明秩序，其中尤以化工行业风险为甚。在国外，2020年8月5日发生的黎巴嫩贝鲁特重大爆炸事件，昭示化工行业风险已在全球范围内威胁人类生命健康。在国内，2015年天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故震动全国，2018年张家口“11·28”重大爆燃事故造成24人死亡，2019年我国相继发生江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故、山东济南“4·15”着火中毒事故、河南三门峡“7·19”爆炸事故。越发频繁的事故表明，化工行业风险已成为国家治理亟需解决的难题。

上述化工行业风险失控的灾难后果，表明化工行业风险需要以保障人们安全、健康、环境等不受侵害为内容的社会性监管制度对化工行业风险进行监管。社会性监管主要通过命令控制型方式实现监管目的。而对化工行业风险分布的范围、化工行业具体风险点以及风险特征进行考察是采取有效管控措施的前提。根据国务院安全生产委员会印发的《危险化学品安全专项整治三年行动实施方案》，化工（危化品）行业可分为生产、贮存、使用、经营、运输、处置等环节，④《危险化学品安全专项整治三年行动实施方案》整治目标提出：“危险化学品生产、贮存、使用、经营、运输、处置等环节相关安全监管责任进一步完善落实，消除监管盲区漏洞；强化企业主体责任落实，建立以风险分级管控和隐患排查治理为重点的危险化学品安全预防控制体系。”在此基础上梳理我国近年来重特大化工安全事故，可以发现生产环节、贮存环节、运输环节和处置环节是重大化工事故高发环节，均存在大量风险因素。2019年8月，应急管理部出台了《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》（后文简称《导则》），规定了安全生产责任制、安全风险管理等合计14个安全隐患排查项，《导则》制定了专门的 《安全风险隐患排查表》，明确列举了装置运行安全风险隐患排查、设备安全风险隐患排查等具体排查内容。这些排查内容实质上就是化工行业的风险点。⑤参见：应急管理部.应急管理部关于印发《化工园区安全风险排查治理导则（试行）》和《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》的通知［EB/OL］.https：//www.mem.gov.cn/gk/tzgg/tz/201908/t20190816_335667.shtml，2020-08-09.而江苏省应急管理厅也于2019年8月印发了《化工（危化品）企业常见安全隐患警示清单》（后文简称《清单》），也为建立化工行业风险点体系提供了参考。⑥参见：江苏省应急管理厅办公室.省应急管理厅办公室关于印发《化工（危化品）企业常见安全隐患警示清单》的通知［EB/OL］.http：//ajj.jiangsu.gov.cn/art/2019/8/12/art_64982_8669390.html，2020-08-07.《清单》按照风险因素的产生，将风险因素整合为人的不安全行为、物的不安全状态、管理缺陷三个大类，并具体设置了“温度压力等超标运行”“设备高温表面未采取防护措施”等244条具体风险点。总结这两份关于化工安全隐患排查的文件可以发现，在化工行业生产环节存在易燃易爆物品违规堆放等风险点，在运输环节存在易燃易爆气体运输管道穿越公共区域等风险点，在贮存环节存在超量储存危险化学品等风险点。

对上述风险点的产生做进一步分析发现，之所以在化工生产、运输、贮存和处置等环节存在上述风险因素，是因为大部分化工原料和产品具有易燃、易爆、有毒等性质，危险性较大，且危险源分布集中，极易引发事故。这些风险点使得化工行业风险不同于核电风险等技术风险，即化工原料和产品的易燃、易爆、有毒等危险性质使得化工行业风险富于变化，难预测，以致化工行业风险因素会随空间变化、随时间变化和因意外因素介入发生变化，传统社会性监管却难以及时识别风险并快速处置。

化工行业全流程、全产业链风险的广泛存在，增加了政府监管任务，导致政府管理资源不足，引发传统社会性监管失灵：风险是否存在、风险的可能性、风险的危害性都充满了“不确定性”。在此背景下，内含有风险预防理念的预防式社会监管应运而生。这种预防式的监管模式突破了传统社会性监管中对于确定性损害和可预测性危险进行预防和阻止的思维定式，强调对于不确定性的预防、干预和控制。因此，针对化工行业风险，对社会性监管进行预防式革新已刻不容缓。

二、理论证成：预防式社会性监管的兴起背景与内涵分析

2015年天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故、2019年江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故以及新冠肺炎疫情等一系列事件表明，我国正处于各类风险事故、灾害的高发期，“风险社会”已然到来。在这一背景下，我国的社会性监管制度需要进行革新，以更好地规制风险。革新的核心要义则是通过创新监管原则、整合监管体制、优化监管方式、落实监管责任，最终形成科学、民主、高效的预防式监管制度以有效规制风险，确保民众健康权得以保障、化工行业风险得到有效防范、国家风险治理实现现代化。

（一）预防式社会性监管的兴起背景

1.预防式社会性监管是风险之下对公民健康权保障的需要。公民的健康权要求保障公民健康的生活环境和劳动健康等不受侵害。［1］就规范层面而言，《环境保护法》《安全生产法》都以保障人民群众生命健康为立法目的，建立相应的监管制度。在过去，社会各界更关注化工安全事故造成的人员伤亡问题。近年来因为反对修建PX项目而在各地相继爆发的群体性事件表明，人们已将目光转向化工项目可能带来的健康风险。建立预防式社会性监管，是对公民健康权的有效保障。有学者认为，由“强调防控外部客观风险”到“规制自身行为、避免风险产生”的国家治理思路之演进，表明风险预防作为国家义务已经得到确立。［2］

建立预防式社会性监管制度以保障公民健康权，可以从基本权利的客观价值秩序理论得到指引：国家除了不侵犯公民的健康权、并履行针对健康权的给付义务以外，还应当采取必要的措施来保证公民的健康权得以实现。［3］健康权的客观价值秩序主要由制度性保障、组织和程序保障与国家保护义务三个维度架构而成［4］：其一，从健康权的制度性保障而言，保障公民健康权需要通过一定的具体制度来实现。对于化工行业风险对公民健康权之危害，国家应当建立预防式监管制度降低风险。其二，从健康权的组织和程序保障而言，建立预防式社会性监管制度，意味着国家需要对监管部门现有的职能定位、权力配置以及机构设置进行调整，通过法定程序调整授权，以良好匹配预防式社会性监管的需求，从组织与程序上为预防式社会性监管制度提供保障。其三，从健康权的国家保护义务而言，实现公民健康权免受风险威胁，需要政府建立预防式社会性监管，将监管范围从对确定性危险拓宽为对不确定性风险。由此，在风险社会背景下，应当建立预防式社会性监管制度，保护公民健康权免受风险之冲击。

2.预防式社会性监管是应对化工行业风险的需要。建立预防式社会性监管，能减少、防范化工行业的风险，从而保障化工行业稳定有序发展。各类事故的发生为化工行业带来了巨大的损失，并对化工行业的发展造成极为恶劣的负面影响，如响水“3·21”爆炸事故造成了惨烈的人员伤亡与巨额的经济损失，同时导致江苏省出台专门的化工行业整改政策，大幅削减省内化工园区数目，严格控制省内化工企业数量。①《江苏省化工行业整治提升方案（征求意见稿）》要求到2022年底前，将全省化工企业数量控制到1000家以内，并将全省50个化工园区减至20个左右。随后《江苏省化工产业安全环保整治提升方案》正式出台，要求压减沿江地区、环境敏感地带、人口密集区等区域化工企业、化工园区数量。

具体到化工园区，化工园区这一规划形式有力推动了化工行业集群化发展，是当前化工行业发展的主要方式。②参见：工业和信息化部印发的《石化和化学工业发展规划（2016-2020年）》。但化工园区的出现也加剧了安全风险与环境风险的产生。《江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故调查报告》（后文简称《调查报告》）指出，化工园区在规划布局、应急设施、隐患排查、专业监管等方面都存在严重问题。③参见：《江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故调查报告》，第32页。同时，集群化的发展模式，使得危险品、污染品的种类、储量增多，形成叠加效应，进而对周边生态环境形成极大威胁。［5］因此，为有效规制化工行业发展中基础性、源头性的风险，亟需建立预防式社会性监管制度，应对化工行业集群发展中产生的风险集中化问题，从而保障化工行业的良好发展。

3.预防式社会性监管是现代风险治理的需要。从维护社会公共安全的角度而言，风险规制已经成为当代政府公共职能的重要组成。［6］诸如工业污染和安全生产事故等现代风险已经形成了对社会公共安全的巨大威胁，风险一旦转化为实害，不仅会对公民个人权益造成影响，亦会对公共安全造成极大的破坏。保障公共安全是政府的核心职能之一，政府应当采取有效措施治理风险，建构权威高效的防控体系，保障社会公众安全。20世纪80年代，德国、美国、英国等西方国家就已认识到风险治理的重要意义，并对如何有效治理风险展开了积极探索。近年来我国化工行业多次发生重大生产安全事故的惨痛经历表明，实现良好风险治理、提高国家公共安全水平，必须革新现有监管制度，针对风险进行有效预防和监管。这就需要建立预防式社会性监管制度，有机整合风险规制框架与传统监管范式，以在社会公共安全治理中，充分发挥预防式社会性监管制度的重要作用。［7］同时，在预防式社会性监管的框架下进行风险治理，也会迎来多元复合共治、治理手段创新等治理结构和治理方式的革新。［8］

（二）预防式社会性监管的内涵分析

对预防式社会性监管的内涵进行分析，可以从“社会性监管”和“预防式监管”两个角度切入。“社会性监管”这一概念在学界已经达成共识，概括而言，它是指通过制定规则和标准，实现对安全、健康以及环境进行保障的监管行为。［9］其与主要解决自然垄断和过度竞争等问题的经济性监管是相对应的一对概念。［10］传统的社会性监管具有修正外部性问题、矫正群体行为、实现对资源的重新分配等重要功能。［11］

然而，传统的社会性监管预防性不够，难以有效防控化工行业风险。“预防式监管”这一概念可以从预防政府、预防行政的概念中析出。预防政府的出现，应当归因于风险预防作为政府职能的兴起。在“守夜人”政府时期，政府任务仅为消极地维护秩序，伴随着“监管国家”理念的兴起，政府的任务拓展为对社会秩序进行积极塑造。［12］现代科学技术引发风险，损害公共利益，甚至在某些情况下危及个体之生存，为了履行维护社会公益的职能，政府需要对风险采取积极的防控措施，并且伴随着公共利益范围的不断拓展，政府职能的边界也在不断延伸。在风险社会当中，采取预防措施能最大限度降低风险发生的可能性，［13］因此风险预防实质上成为了当代政府的重要职能组成。在此基础上，预防行政被认为是最新的生存照顾形态。［14］国内一些学者也基于公共危机处理、灾害应对等角度对预防政府的内涵进行了探析。①参见：赵新峰.从反应型政府到预防型政府——公共危机应对的政府角色转换［J］.财政研究，2008，（5）：2-5；崔凯.政府在危机管理中的角色与定位分析［J］.管理现代化，2010，（1）：40-42；江永清.从回应性政府走向预见性政府：论政府灾难预防政策多维矫正［J］.湖北社会科学，2008，（11）：32-34.但基于治理需求出现的预防政府并不当然地为预防行政提供合法性依据。政府进行风险规制已经超越了传统行政法治之范畴。［15］这是因为风险的不确定性导致政府在规制风险时行政权力得到扩张，甚至某些合法权利都会为风险规制行为所限制。［16］故而有学者认为，预防行政必须在法律程序主义的支配下进行，才能确保政府应对风险行为之合法性。［17］同时，遵循法律程序进行风险规制，也能提高政府的风险应对能力，例如通过民主协商程序，政府得以借助专家论证做出更科学的决策。［18］

结合上述分析，我们可以将预防式社会性监管定义为：为了实现对健康、安全、环境等社会正义的保障，监管部门提前介入、并采取超越传统监管权限的手段预防风险的监管活动。预防式社会性监管具有如下特征：首先，预防式社会性监管是以保护公共利益为目的，对风险提前介入的政府监管；其次，预防式社会性监管中的政府权限存在一定扩张；最后，预防式社会性监管仍需遵循必要的法律程序进行。可见，相较于被动采取行为的传统社会性监管，预防式社会性监管更加主动和积极地采取监管行为、监管活动空间更大。面对全流程、全产业链分布，且具有难测性的化工行业风险，预防式社会性监管能达到更好的监管效果。

（三）预防式社会性监管的构成要素

根据国际风险治理理事会（IRGC）对风险治理（Risk Governance）的定义，风险治理包含风险信息收集与分析、风险沟通、风险管理等内容。［19］国内学者对英国、美国、加拿大等西方国家的风险治理范式进行研究，将政府风险治理总结为识别、评估、决策与处置四个环节。［20］因此，从构成要素上来说，建立预防式社会性监管以规制风险，需要监管部门准确识别风险，科学评估风险，及时处置风险，并在监管过程中进行良好的风险信息沟通，而非通过传统行政手段解决类型化、确定化的违法问题。风险监测与识别之功能在于将潜在的风险进行分类。风险评估是指通过科学方法对风险进行分析，根据可能性和严重程度对风险等级做出界定。风险处置意为，在风险等级界定的基础上，对风险采取相应的管控对策。风险沟通目的则为通过充分交流，克服公众的风险感知偏差，达成风险治理共识。

通过前述构成要素可知，建立预防式社会性监管制度，需要满足一定的前提条件：存在潜在的风险，不防控则可能危及公共利益，监管部门需要提前介入防范风险；合理界定风险评估的对象，限定预防式社会性监管的范围；风险沟通应做到及时、公开，并健全监管部门和市场主体、社会主体间的合作机制，为预防式社会性监管凝聚监管合意。

三、现状评估与实践检视：化工行业预防式社会性监管的现状与问题

（一）化工行业预防式社会性监管现实图景

我国化工行业预防式社会性监管主要在如下范围展开：

第一，风险预防理念转化为法律制度。就环境领域而言，风险预防理念在环境监管制度中已经有所体现。《环境保护法》规定了监测与风险评估机制。①参见：《中华人民共和国环境保护法》第三十九条。《水污染防治法》等法律则进一步规定了公布污染物名录以进行风险管理、实施风险监测以及环境风险评估等制度，并将上述措施作为污染防治的手段之一。以上均是对风险预防做出的原则性规定。2018年出台的《土壤污染防治法》第三条正式确立了“预防为主、风险管控”相结合的防治原则，并专门规定了土壤污染风险管控的相关措施。其后十九届四中全会提出“源头预防”的生态环境保护理念。至此，结合环境影响评价机制，①参见：《中华人民共和国环境保护法》第十九条，《中华人民共和国环境影响评价法》第二条。以及散见于各部专门法中的风险评估等，环境监管领域中预防式社会性监管的制度设计初具雏形。

第二，风险预防被纳入化工行业监管议题。化工行业的规划、政策文件将风险管控确立为重要任务。《石化和化学工业发展规划（2016-2020年）》针对化工园区之风险特性，提出建立风险评估制度。《安全生产“十三五”规划》针对化工行业风险，提出建立风险等级管控制度和评估制度。从化工行业与安全生产领域在“十三五”规划中的议题设置来看，监管部门对于风险的危害性和风险防范的必要性已经形成了一定认知，并将风险管控确立为重要任务，监管思维开始逐渐迈向预防模式。而在2020年2月出台的《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》当中，则更加明确地设立了化工安全风险预防这一监管任务，将“防控系统性安全风险”列为总体要求，并将强化安全风险管控作为重要措施予以详细规定。②参见：中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》。

第三，在化工行业监管实践中开始采取预防措施预防风险。为有效排查安全风险隐患，治理化工行业风险，应急管理部开展了一系列工作，并印发《化工园区安全风险排查治理导则（试行）》和《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》。前者主要针对化工园区风险集中化的问题进行整治，并对选址、布局、准入等方面提出要求，以期实现园区整体风险可控；后者针对危险化学品生产、经营等工作的安全风险隐患，规定了企业主体责任和相应排查机制。2020年8月4日黎巴嫩贝鲁特爆炸事件发生后，应急管理部在8月5日迅速开展危化品安全专项检查整治，国务院安全委员会办公室亦于8月7日派专项检查组赶赴国内重点省份和港口排查风险。

经过梳理可以发现，预防式社会性监管理念在化工行业风险监管当中已经逐步获得认可，主要体现于法律制度设计、监管议题设置以及一些预防监管措施的落实，但其制度机理仍不成熟，监管实效尚不明显，有待进一步完善。

（二）预防式社会性监管建立面临多重困境

1.预防式社会性监管中的风险识别不准确。化工行业中预防式社会性监管风险识别不准确，主要归因为化工行业风险因素富于变化，致使监管部门极难对化工行业风险进行准确识别和归类。分析梳理近年来重大化工事故的发生原因，可以发现，化工行业风险因素一般会产生如下三类变化。第一类是风险因素随空间而变化。例如易燃易爆气体作为一种风险因素，如果发生泄露造成扩散，使风险外溢、风险空间延展，就会形成更大规模的风险因素。张家口“11·28”重大爆燃事故就是因为氯乙烯气体泄漏至厂外区域遇到火源，最终引发燃爆。第二类是风险因素随时间而演变。一些危害程度较低的风险因素在一段时间后可能演变为重大风险。如作为一种危险废料，硝化废料的特性是在绝热条件下，储放时间越长其燃点越低，越容易发生自燃。①事故调查组对样品进行热安全分析，实验数据表明，绝热条件下，硝化废料起始温度为39.2℃时，因自分解放热，贮存一年后温度会升至自燃点，发生自燃；硝化废料起始温度为26.8℃时，三年后会发生自燃；硝化废料起始温度为21.1℃时，五年后会发生自燃；硝化废料起始温度为17.3℃时，七年后会发生自燃。参见：《江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故调查报告》，第5页。响水爆炸事故正是由长期堆积的硝化废料自燃而引发的。第三类是风险因素因外部因素意外介入发生变化。在生产环节，操作人员因错误投放化学品，可能生成某种具有迅速爆燃能力的化学物，造成严重事故；②2018年宜宾恒达科技有限公司“7·12”重大爆炸着火事故的直接起因，是操作人员将无包装标识的氯酸钠当作2-氨基-2，3-二甲基丁酰胺（以下简称丁酰胺），补充投入到2R301签中进行脱水操作。在搅拌状态下，丁酰胺—氯酸钠混合物形成具有迅速爆燃能力的爆炸体系，最终引发事故。参见：《宜宾恒达科技有限公司“7·12”重大爆炸着火事故调查报告》，第28页。在运输环节，因追尾等交通事故可能导致危险化学品的泄露甚至燃爆；而在贮存环节，连续的高温天气也有可能导致化学品自燃而引发爆炸。可见，正是由于化工风险因素会随空间、时间和外部因素意外介入而产生各种变化，并与外部环境联动耦合，使得化工行业风险千变万化、难以觉察。

目前，化工行业风险监管部门难以敏锐地识别易变的化工风险因素，致使化工行业的风险态势加剧，有效监管难以达成。其主要原因是风险监管能力建设不足，体现为：一方面监管部门对化工原料、产品和生产工艺等缺乏足够的了解，专业知识技能储备不足；另一方面，危险化学品专职监管队伍和执法队伍缺失，专业监管人员尚有很大的需求缺口，致使化工行业风险监管能力不能应对严峻的行业风险形势。

2.预防式社会性监管中的风险评估不科学。如前所述，即使在事前通过了各类评价机制对风险的评估，伴随着时间、空间的不断变化以及意外因素的作用，依然可能产生风险并转化为实害。［21］为了实现预防风险，监管者应当关注化工行业的生产、贮存、运输等全流程，故而风险评估也应是动态而长效的。

当前，化工行业评价制度主要包括环境影响评价和安全评价。检视环境影响评价机制和安全评价机制，其机制设计并不符合动态、长效评估的制度预设。考察环境影响评价制度，其内容是对动工后“可能产生的影响”进行分析、预测和评估。③参见：《中华人民共和国环境影响评价法》第二条。但这种评价机制并非持续性的，只是在规划与建设项目动工前，针对项目动工后可能产生的影响进行分析、预测、评估，并不对后期建设以及生产运营中可能出现的风险进行评估。而对化工行业安全评价机制进行考察，《危险化学品安全管理条例》规定了部分危化企业安全评价的有效期限为三年。④参见：《危险化学品安全管理条例》第二十二条。由于近年来重大安全事故频发，表明安全评价制度仍然面临评价范围局限 （仅限危险程度较高的企业）、安全监管实效不足的困境。风险评估的要旨在于科学研判风险的现实性和危险性，并界定风险的具体等级，但就目前的环境影响评价机制和安全评价机制而言，显然难以达成此目标。

3.预防式社会性监管中的风险处置不及时。风险处置关键在于对化工行业风险实现全面管控，实现全面管控的前提是厘清化工行业全流程的监管部门职能并尽职履行。因此，风险处置要求监管部门科学划定职能、合理配置监管权力，并通过程序形成监管合力处置风险。化工行业全流程的风险监管，都需要多个监管主体相互配合。在化工生产环节，危险化学物废料从产生到处置的整个流程均需要多地区、多部门协同进行监管；①（六）强化废弃危险化学品等危险废物监管。建立部门联动、区域协作、重大案件会商督办制度，形成覆盖危险废物产生、收集、贮存、转移、运输、利用、处置等全过程的监管体系。参见：中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》。在运输环节，需要交通运输部门、公安部门、应急管理部门和生态环境部门共同关注运输风险；②2019年11月10日，中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国公安部、中华人民共和国生态环境部、中华人民共和国应急管理部、国家市场监督管理总局共同发布《危险货物道路运输安全管理办法》，该办法于2020年1月1日正式生效。而针对贮存环节，应急管理部在8月5日开展的储存安全专项检查整治行动明确提出，由应急管理部门、交通运输与海关等完成各环节风险排查。③参见：应急管理部.黄明在全国安全生产专题视频会议上强调扎实开展全国危化品储存安全专项检查整治［EB/OL］.https：//www.mem.gov.cn/xw/yjyw/202008/t20200805_354490.html，2020-08-06.目前，虽然各项安全生产监管工作计划与化工安全风险排查方案中都确定了各方面事项的负责部门或牵头部门，但只是笼统地规定某领域由某部门负责，没有制定清晰的责任清单、形成衔接严密的责任链条。［22］化工行业风险多发易发、不断变化，极易出现属于交叉领域的各类风险点，而职能定位不准会导致监管主体推诿责任不及时处置风险，导致严重风险后果出现。

4.预防式社会性监管中的风险沟通不顺畅。良好的风险沟通能促进化工行业各环节风险信息对称，赢得社会各界认同，凝聚风险预防共识。对于化工行业风险信息沟通，其首要要求应当是沟通内容易于大众理解。对于化工行业风险信息，监管部门所传递的信息大多源于专家的专业知识，［23］这当然有助于对科学性、稳定性的追求，但也使监管部门在信息沟通时过于追求技术理性，而忽视公众对风险问题的接受程度。2014年茂名PX项目事件中，正是由于政府沟通措施不到位，导致风险沟通失败，引发抗议。2020年8月9日贝鲁特发生大规模示威活动，抗议港口区发生大爆炸事件和当局腐败无能。④参见：钮松.大爆炸后反政府示威升级，黎巴嫩如何“化危为机”？ ［N］.新京报，2020-08-10（3）.在本次爆炸事件处理中，黎巴嫩政府也未进行成功的信息沟通。分析这两次失败的沟通事件，可以发现在如下环节存在问题。首先，风险沟通的时机选择欠妥。在茂名PX事件中，广大市民直至动工前才得知当地准备修建PX项目这一风险信息；而在贝鲁特爆炸事件中，黎巴嫩政府知晓港口区存放大量易燃易爆物质，却未发布风险信息甚至未采取任何防范措施。其次，沟通内容选择不当，茂名PX事件中政府意欲通过PX项目科学信息的发布，向当地群众传达PX项目低健康风险等信号，但实际上公众对PX项目风险的负面印象却不断被加深。最后，沟通意愿缺乏。茂名PX事件中，当地政府在社会反响较为激烈的情况下才召开沟通会，且具体采取的沟通措施呆板、僵化，缺乏互动性，导致这场风险沟通以失败告终；［24］而黎巴嫩政府在示威事件中并未表现出沟通意愿，致使冲突升级并造成二百余人受伤。

通过对监管部门在预防式社会性监管各环节遭遇的困境进行分析，可以发现，监管体制不顺、监管手段低效、监管程序不畅等原因导致预防式社会性监管受挫。

四、价值遵循：预防式社会性监管的基本原则

（一）风险预防原则

缺乏风险预防原则引导社会性监管制度运转，极易造成监管部门反应迟缓或者反应过度。就化工监管实践而言，风险预防原则缺位是近年来的重大化工事故频发、化工行业风险治理不当的一个重要原因。监管部门反应迟缓意味着监管不作为导致事故频发，而监管部门反应过度，则会导致监管不当，造成对合法权益的侵犯与克减。由此需要引入风险预防原则，让社会性风险监管机构在识别风险后，提前采取预防措施防范风险。风险预防肇始于20世纪70年代，由德国在进行空气清洁治理时提出，并自此开始不断丰富内涵。①参见：陈海嵩.风险预防原则理论与实践反思——兼论风险预防原则的核心问题［J］.北方法学，2010，（3）：11-18；陈维春.国际法上的风险预防原则［J］.现代法学，2007，（5）：113-121；高秦伟.论欧盟行政法上的风险预防原则［J］.比较法研究，2010，（3）：54-63.目前学界尚未形成对风险预防原则的统一定义，但该原则的核心内容已经确立，即在进行有关健康、环境的决策时，应当对科学上存在的不确定性因素进行充分考虑。［25］伴随着现代科技风险波及范围的不断扩张，风险预防原则也被广泛运用于其他领域。在一些其他的社会性监管领域，我国也对风险预防原则做出了规定。例如在食品安全监管领域，《食品安全法》将食品安全风险监测与评估规定为重要任务，这表明风险预防原则已成为食品安全监管的指导原则。在化工行业风险监管当中，如前所述，伴随着化工事故呈现易发多发趋势，风险预防理念进入制度设计、风险预防成为化工监管重要命题、风险预防措施被广泛采取，这表明风险预防原则被确立为预防式社会性监管的基本条件已经形成。

（二）合作监管原则

化工行业风险广泛存在于全流程、全产业链且复杂多变，因此化工行业风险监管也呈现出专业性高、复杂性强的监管特点。为完成监管任务，监管部门与化工企业、化工行业协会以及科研机构间需要形成监管合力，因此建立预防式社会性监管需要遵循合作原则。所谓合作监管原则，是指各监管主体共享权力、共担责任，采取灵活的监管方式实施监管。［26］确立合作原则能补强预防监管能力，［27］具体体现为政府监管部门吸收行业自我监管之优势，将化工行业协会、科研机构与化工企业的专业能力和信息支撑纳入监管框架中，形成“政府—社会—市场”的监管事务合作治理体系，以应对化工行业风险的广泛存在和变化莫测，实现监管目标，保障公共利益。［28］在危险化学品安全专项整治方案中，也提出“强化社会化技术服务能力”，通过吸收一批化工行业组织、技术研发单位机构等优质社会力量参与监管，为化工行业风险监管提供专业技术支撑。有学者总结，建立良好合作监管制度应当注重对监管范围的界定、利益主体的吸收以及监管机制的选择等问题。［29］化工行业协会与化工企业、技术机构等参与预防式社会性监管应当明确如下几点：第一，将监管范围限定为保障公共利益，避免由于化工企业、行业协会的参与，出现监管俘获、行业利益优先于公共利益的局面出现；第二，为保障应急管理等政府部门、化工企业与行业组织等社会力量能公平参与议题形成等监管环节，应当构建相应的合作监管主体体系，并明确政府主体、市场主体与社会主体参与预防式社会性监管的具体权利与义务；第三，规范监管主体协商、合作的程序机制。引入监管评价机制，通过监管目标考核等对合作监管的实效进行评价。建立复合的责任机制，明确监管责任的类型、监管责任的分配以及监管责任的具体承担。

（三）行政效能原则

化工行业风险的分布广泛且富于变化的特性，要求监管部门在最短的时间内完成识别、评估并采取处置措施，完成风险预防任务，因此预防式社会性监管需要遵循行政效能原则。行政效能原则是指，监管部门在完成监管任务时，应当注重监管方式的有效性，提高监管效率，并追求监管效益的最大化，以实现监管效能的提升。［30］首先，在监管机构的组织建制上体现效能原则。需要在监管机构与其他政府部门间、监管机构之间、监管机构内部各部门间进行良好分工与协调。因此在监管机构组织建制上，需做到监管职能设立精准、监管权力配置科学、监管机构设置合理、监管责任分配明确，避免因职能混同、权责不匹配等问题消弭监管合力，导致监管效率低下。其次，在监管程序上体现效能原则。围绕效能原则，建立相应的预防式社会性监管程序，能够消除政府主体、市场主体和社会主体间的壁垒，降低监管主体间合作交流成本，进而更高效凝聚监管合力。最后，在监管方式上体现效能原则。对于监管方式的选取，应在保障监管方式有效之基础上，进一步寻求监管成果最优化之手段。从化工行业风险治理的现实需求来看，化工技术发展导致风险越发难测、难治。为了实现对公众健康、社会安全的全面保障，政府应当及时跟进，这就要求监管部门所采取的监管方式必须快捷、有效。

五、路径选择：预防式社会性监管的制度建构

（一）增强法律法规的预防性，明确预防式社会性监管规范依据

建立预防式社会性监管制度，需要明确法律依据。第一，在安全、健康、生态环境领域的基本法中增加对预防式社会性监管原则、制度的规定。对于《安全生产法》《环境保护法》等基本法律，应当明确风险预防原则，并对预防式社会性监管的基本制度予以规定。例如在立法原则中加入“风险管控”，形成“预防为主，风险管控”的监管原则。同时，基本法还需要对预防式监管的基本组成环节进行规定。《突发事件应对法》体现了预防风险的原则，但在条文中仅规定了风险评估这一环节。①参见：《中华人民共和国突发事件应对法》第五条。《环境保护法》仅在第三十九条中出现了对风险评估的规定。为了实现对化工行业风险的全流程监管，基本法还应该增设规定风险识别、风险处置和风险沟通等环节的条文，以完成预防式改造。第二，修改完善预防式社会性监管单行法。在单行法中，应当明确传统社会性监管和预防式社会性监管各自的范围。只有传统社会性监管无法回应的化工行业风险，才能适用预防式社会性监管。［31］面对化工行业风险的复杂多变，实体规范很难全面、及时地回应预防式社会性监管之需求。因此在单行法中还应该规定相应的程序规范，在无法依据实体规定直接采取监管措施的情况下，还可依据程序规范进行监管。第三，健全预防式社会性监管配套法。针对各地区化工行业发展具体情况，制定、完善地方性法规和规章，并出台相应的操作规范与执行标准，使预防式监管各层级形成一个健全有序的体系。例如对于化工安全事故多发、监管态势严峻的地区，其预防监管标准制定就应更加完备、严格。

（二）合理界定预防式社会性监管的范围

明确技术创新与技术风险的界限，是界定预防式社会性监管范围的前提。监管措施可能对行业技术创新造成限制。如果不合理界定监管范围，就容易导致监管者过于注重风险防范而扼杀技术创新的“过度监管”情形，或是监管者对风险识别存在误判，引发“监管失灵”。因此，为了实现化工行业技术创新和风险监管的双重目标，合理界定预防式社会性监管的范围就显得尤为重要。然而，科学创新和技术风险之间总是存在模糊的地带，因此具体的监管范围应当视个案情况而定。

一方面，需要把握监管限度，平衡预防式社会性监管与行业技术创新的关系。就预防式社会性监管对技术创新的影响，有学者基于制度经济学、公共政策学与规制经济学等领域的研究成果，提出了“监管目标—监管供需—监管工具”的分析框架。［32］基于此框架，对化工行业预防式社会性监管范围可以做如下界定：其一是对监管目标进行分析。例如一项监管议题的形成，是偏重于对化工行业发展以及技术创新进行保障，还是更注重化工行业风险防控，其实施的具体影响需要研判。其二是对监管供需进行分析。应急管理部门、生态环境部门等监管主体部署某项监管制度能否有效预防化工行业风险，是否会抑制化工行业发展以及技术创新，需要经过严格的科学论证。其三是对监管工具进行分析。如对于标准规制而言，设立某项标准，需要论证其对于化工行业发展以及技术创新而言是促进还是抑制，对于化工行业风险而言是抵御风险还是招致风险。

另一方面，应确定预防式社会性监管的具体范围。梳理近年来重大化工行业发生的事故，可知生产、运输、贮存等环节均为事故多发环节，这表明在上述环节中存在着大量安全风险、健康风险和环境风险，需要预防式社会性监管制度识别管控。因此，预防式社会性监管的范围应当包含化工行业生产、运输、贮存等全流程。

（三）构建预防式社会性监管主体体系

为了保障预防式社会性监管目标顺利实现，需要建立起牢固的体制保障。因此，需要处理好监管机构之间的关系，以及监管机构与企业主体、社会主体间的合作关系。

对内而言，监管机构应当做如下调整：第一，明确应急管理与生态环境等部门的化工行业风险监管职能。化工行业风险复杂多变，对于那些处于交叉领域的化工风险，监管处置职责亦存在交叉。为防止不同领域、不同层级的监管部门推诿责任，应当为应急管理、生态环境、交通运输等监管部门制定化工行业风险监管职能清单，厘定各部门的风险监管职责。第二，差异化配置监管权力。横向而言，应急管理部门负责安全生产监管，生态环境部门监管危险废料处置，各部门监管责任不同，所行使的权力自然也存在差异。纵向而言，中央与地方各级监管部门的责任范围不一致，以危险化学品道路运输为例，国务院交通运输部门需要负责全国范围内监管工作，而地方交通运输部门只对本行政区域内的危险化学品运输进行监管。①参见：《危险货物道路运输安全管理办法》第四条。因此，需要在明确上下级监管部门职责差异的前提下差异化配置权力。第三，调整监管部门内部机构设置，设立统一的监管机构，独立负责风险监测、识别与评估。第四，为监管机构提供充足资源保障，包括专业人员、资金与技术等方面。目前，监管部门已经开始着手提升自身监管能力，《危险化学品安全专项整治三年行动实施方案》提出加强监管队伍建设，确保具有化工专业背景的在职人员达到一定比例。

对外而言，应当加强监管部门与化工企业、行业协会间合作制度建设。通过专家论证的程序机制，邀请来自科研机构、行业协会以及化工企业的专家参与监管议题形成等环节，以保障监管的科学性。以中国石油和化学工业联合会为例，其拥有数量众多的地方行业组织、分支机构与专业协会，具备强大的行业管理能力和技术实力，而其自身的组织章程也载明，其业务包括参与行业法律法规、政策与行业规划的研究制定，以及组织开展环境保护、化工行业安全生产等工作。②参见：国家石油和化工网.中国石油和化学工业联合会章程［EB/OL］.http：//www.cpcia.org.cn/detail/40288 043661e27fb01661e386a3f0001，2020-06-25.因此社会组织与市场主体的参与，能在信息方面、专业技术方面为化工行业预防监管带来帮助。

（四）完善预防式社会性监管程序机制

良好的程序能够规范预防式社会性监管行为，促进形成更科学的监管决策，提高监管活动的透明程度，为预防式社会性监管提供改进、优化的方向。

其一，健全信息公开程序机制。信息公开程序是确保预防式社会性监管制度透明性、促成预防式社会性监管制度合法性的基本程序机制。面对预防式社会性监管下监管部门权力扩张的现象，化工行业各环节风险信息的对称可以监督监管权力的正当行使，确保预防式社会性监管中权利与权力之平衡。［33］因此，信息公开程序机制应当贯穿化工行业生产环节、运输环节、贮存环节等全流程风险监管当中，如对于运输环节，易燃易爆气体运输管道的布局信息应当及时公开，避免“易燃易爆气体运输管道穿越公共区域”风险点的形成。《环境保护法》规定了公民对于环境信息的知情权和生态环境部门公开环境信息的职责。①参见：《中华人民共和国环境保护法》第五十三条。而《安全生产法》和《危险化学品安全管理条例》并未规定监管部门向社会公布危险化学品安全管理相关信息之职责，其中《危险化学品安全管理条例》仅规定了危化企业向政府部门报备、②参见：《危险化学品安全管理条例》第四十一条。生态环境部门发布危险化学品环境污染事故信息。③参见：《危险化学品安全管理条例》第七十四条。针对化工行业安全事故多发、风险因素集中的几个主要环节，完善信息公开机制应该包含如下几点：一是常态化的监管信息。监管部门应当及时且全面公开监管工作中的相关信息。二是风险评估信息。以化工园区修建为例，应当将相关风险评估的过程、结果等信息及时向社会公布，告诫大众提高警惕，避免监管部门以审批权谋取不当利益。三是有关危险化学品的化工生产信息，包括生产主体的选址、产品的危险信息、生产规模、废弃物种类与数量、废弃物处理方式等。四是危险化学品等风险物品的运输信息应当公开，包括所运输的危险化学品的种类、数量和具体途经路段或水域等信息。五是危险化学品的贮存信息。公开贮存信息能督促监管部门尽早对风险因素采取转移、规避等措施。

其二，完善专家论证程序机制。完善专家论证程序机制，目的在于弥补监管部门应对化工行业全流程风险时科学性的不足。面对化工行业风险的复杂多变性与专业知识壁垒，监管机构需要专家群体以其专业知识辅助监管行为的实施，监管行为应当是科学理性的，否则该行为将会面临合法性困境。［34］对于化工生产环节而言，化工园区作为风险综合体，需要专家对其选址进行风险评估，给出最优方案，降低风险诱发化工事故可能性，也避免由于化工事故引发居民伤亡等次生灾害。而在运输环节，易燃易爆化学品运输，需要专家协助公安部门确定运输路线和通行时段。在贮存环节，贮存地点也需要专家参与技术标准的制定和相关规划的设计，将风险降到最低。

为了让专家论证在预防式社会性监管制度中充分发挥作用，应当明确以下几点程序设计。首先是专家选拔。一方面，就专家的选择方式而言，可以考虑设立常态化的专家库。根据《重大行政决策程序暂行条例》关于专家库设立之规定，①参见：《重大行政决策程序暂行条例》第二十一条。建议在省级政府和有条件的市级政府建立常态化的专家库。另一方面，就专家的选择标准而言，为避免监管部门自主空间过大而产生利益俘获、偏离公共利益的局面，应该严格确保专家在化工、安全、环境等研究领域内的专业权威、职业道德和客观中立。其次是开展论证。由于每一位专家对于化工行业风险的认知不同，其论证的结果也不会完全一致。化工行业风险监管中的专家论证事项，例如园区与仓库的选址、化工企业入场标准的确定、危化物品运输路线的设计等，都具有高度专业性，这些事项都涉及对风险的分配与利益的衡量，因此专家论证不仅追求效率，更需注重论证的科学性和公平性，应当采取少数服从多数的论证机制。［35］最后是形成论证报告。论证报告需要及时向社会发布并进行释疑。

其三，建立专门的监管影响评价程序机制。建立监管影响评价程序机制的目的，在于确保预防式社会性监管制度具有良好的针对性与时效性，并增强监管部门的责任性，确保能根据责任清单等职责划分依据追究责任，为监管方案的持续优化提供导向。［36］监管影响评价是对现行监管方案已经产生的影响、监管预案可能产生的影响进行分析、评价的制度。针对现行监管方案的评价被视为“监管评估”，针对监管预案的预期影响进行评价则被称为“监管评鉴”。［37］就预防式社会性监管，可以考虑采用成本—效果分析法进行影响评价。成本—效果分析是一种已被广泛采纳的监管影响评价方法。因社会性监管涉及健康、环境以及安全等问题，很难以货币化衡量监管措施所产出的具体效益，故而选择将风险的降低程度等作为评价的效果指标进行分析。［38］对化工行业预防式社会性监管进行成本—效果分析，应当考虑如下几点：一是确立成本指标与效果指标。能够帮助监管部门对化工各环节风险形成有效监管的成本项、实现化工行业风险监管的效果项，应被选择为正面指标，而阻碍监管实施、消弭监管效果的成本项与效果项则是负面指标。二是对成本与效果进行量化分析。量化分析有助于各种监管方案间的比较，增加采用替代方案的可能性。三是对其他因素予以考虑。化工行业风险因素会因时间、空间产生变化，也会由于外部因素作用生成新的风险，所以在进行监管评价时应当考虑相关因素对化工行业风险的潜在影响等。［39］

（五）建立复合的预防式社会性监管责任体系

化工行业风险监管涉及多个部门的责任范围。仅以危险化学品运输为例，就涉及交通运输部门、工信部门、公安部门、生态环境部门、应急管理部门等部门的责任范围。②2019年11月10日，中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国公安部、中华人民共和国生态环境部、中华人民共和国应急管理部、国家市场监督管理总局共同发布《危险货物道路运输安全管理办法》，该办法于2020年1月1日正式生效。因此，复合的责任体系是预防式社会性监管制度的重要保障。应当明确预防式监管体系中各主体的责任，为不同主体的责任划分确立原则和标准，以进一步追究各监管主体因未充分履行监管职能的相应责任。

一方面，明确化工行业全流程监管中各监管主体的责任。第一，明确监管部门对上级监管部门的责任，上级部门应通过考核评价机制对下级部门监管任务的完成进行监督。如应急管理部门负责化工安全生产监管，应在《安全生产法》中加入“县级以上政府对本级安全监管部门与下级政府实行目标考核”的监督考核机制。第二，明确监管主体对公众的责任。应急管理部门、生态环境部门等监管机构需及时公开危险废料处置等化工行业风险信息，确保公众的知情权得以满足；同时，公众通过参与化工行业风险监管标准制定、监管规则设置等具体环节，实现对监管部门的监督。第三，明确监管主体对立法机关的责任。确保监管目的之公益性，主要是通过强化立法机关对监管部门的监督来实现。同时，要保证监管的目标与国家环境保护、健康中国、安全生产、化工行业发展规划等战略的协调匹配。［40］

另一方面，对未充分履职的监管主体追究责任。在化工行业预防式社会性监管中，行使公权力的政府监管部门与化工企业、行业协会等监管主体需共同对监管结果负责。若监管主体出现违法情形，则应承担相应责任。具体而言，如果代表公权力的监管机构及其工作人员存在滥用职权等行为，在其应当承担责任的范围内，监管机构及其工作人员承担相应的法律责任；若是化工行业协会或化工企业在参与监管时，存在提供虚假行业信息等行为，也都应在责任范围内承担相应的责任。