为什么公私合作制可能会失败？——“社会困境”的视角

岳宇君

一、引言

公私合作制是公共基础设施建设与公共服务提供的低成本、高质量的可行选择，通常合同期限较长（20～35年，甚至更长），合同中有一系列的服务交付[1]。也就是说，公私合作制意味着适当的授权、明确的责任和风险分担，以及通过合同协议共享资源。典型类型有建设-运营-移交（BOT）、转让-经营-转让（TOT）、设计-建设-融资-运营（DBFO）等，这些类型的合作合同、交付模式等各有特点，满足不同的应用[2]。不乏公私合作制的成功案例，取得成功的必要条件包括[3]：第一，以必要的社会、政治、经济和市场条件为支撑，项目可以为投资者带来长期稳定的回报；第二，制度具有内在激励和交易成本节约的作用，监管机构之间的权力配置合理，能够有效监管；第三，依靠互补性资产投资，可以以更低的交易成本实现更高的运作效率和更高的收益；第四，是否满足公共利益是判断公私合作制最终效果的基础，在公共利益和项目利益之间，应优先考虑公共利益。

不过，公私合作制的失败案例也时有发生，导致失败的原因是多方面的，如合作项目被私营部门绑架（如土耳其公用设施的“泛市场化”）、公共权益被公私合谋侵害（如澳大利亚的“竞价售电”）、公共权益方与公私部门之间的冲突（如天津双港垃圾焚烧发电厂）等[4]。显然，如何促进公私合作双方共同致力于（公共权益方认可与赞同的）项目实践，以及如何兼顾不同参与主体的目标和利益，都是值得关注的问题。现有研究成果大致可分为三个方面：首先，围绕公共部门和私营部门“关系模式”的研究，包括设计、开发、融资和经营等[5]；其次，对“公私合作制”类型的研究，包括一般应用类型、类型创新等[6]；再次，公私合作制的“绩效”研究，包括实证分析、治理结构设计及绩效提升策略等[7]。无论从哪方面进行研究，都必须理清公共部门、私营部门的关系，都需要面对在公私合作制的应用中可能出现的“社会困境”（个别参与主体为了获得个别利益而牺牲整体利益）[8]。本文拟以“社会困境”的视角，从研究的原始文献入手，分析公私合作制社会困境的产生根源与影响因素，总结解决公私合作制社会困境的对策，为理解和推进公私合作制管理实践提供一定的启示。

二、公私合作制社会困境的产生根源与影响因素

（一）社会困境的产生根源

公私合作制社会困境是由公私合作制的特征所决定的。具体的产生根源包括：

1.难以一致的集体行动。在公私合作制中，公共部门与私营部门分工合作体现着“集体行动”，追求共赢和包容性发展：从中观层面看，公私合作制体现了公共部门和私营部门“最有能力者承担”的黄金原则，合理分配风险，使公共部门在避免额外负债的同时，能够保持其财务目标[9]；从微观层面看，公私合作制所形成的是公私部门之间的直接控制关系，公共部门角色转变，私营部门地位提升[10]。这种集体行动是合作各方的相互考虑，取决于项目合作中公共部门和私营部门的相互依赖程度，通过信息互动和集体学习达成集体共识[11]。然而，良好的生态系统和可行的价值链并不易形成，因为集体行动很难保持一致：第一，公共部门和私营部门之间难以形成平等的法律关系；第二，在行动中容易导致公共部门和私营部门之间的分歧和冲突；第三，信用、腐败、融资及收益分配等方面可能出现合作风险。

2.客观存在的异质冲突。公私合作制建立在长期、复杂的契约安排基础上，合同是公共部门和私营部门之间的纽带，每个参与主体都应有明确的权利和义务[12]。但是，公共部门和私营部门有着两种不同的价值目标，本质上是完全不同的利益诉求：公共部门代表公共利益，追求项目建设和运营的合法性，是公私合作合同的签署者、公共服务的购买者及公私合作的组织者和规制者；私营部门则是以自身“利润最大化”为中心的，预期收益是公私合作制能够凝聚其的根本动力。公共部门和私营部门也有着不同的资源、能力及知识等，如在知识方面，公共部门通常不熟悉公共基础设施建设和公共服务提供的成本效益分析，而私营部门通常不熟悉法律和行政程序的复杂性和要求[13]。此外，公共部门和私营部门之间存在信息不对称，对绩效评价和目标实现的看法和评价标准不同，异质冲突客观存在。异质冲突会影响公私合作的稳定性（特别是合作的整体协调），这可能会带来一些难以克服的复杂性[14]。

3.容易导致“公地悲剧”。公私合作制存在的正当性在于：在有限理性、机会主义和信息不对称的条件下，公共基础设施建设和公共服务供给中存在着政府失灵和市场失灵[15]。而采用公私合作制的项目，结合了公共部门和私营部门的最佳能力，具有“非排他性”“非竞争性”及“共同供给”等特征，容易导致“公地悲剧”：在合作各方都有独立剩余追索权的情况下，项目的大多数参与主体都可以从中获益，包括那些“搭便车”的参与主体[16]；除了公共部门的财税制度外，公共部门的投入、私营部门的投入、运作过程、产出等都具有“公共物品”的特征。私营部门面临的威胁是公共部门、公众等的投机主义，即公共部门、公众等可能对公私合作制项目创造的价值提出分外要求；公共部门必须考虑相关利益主体的利益，如何平衡私营部门和公众的利益是公共部门面临的挑战之一[17]。公地悲剧影响着相关参与主体的利益，会导致公共部门和私营部门之间的互动、运作变得更为复杂。

（二）社会困境的影响因素

社会困境的具体影响因素可分为四类。

1.合作意愿缺乏。造成公私合作参与主体合作意愿缺乏的原因有很多，主要包括：第一，公共部门负责着公私合作制项目的监管，使得公共部门和私营部门在法律上不可能形成平等的关系[18]；第二，有些项目开发具有投资大、见效慢的特点，依赖于经济、社会的发展；第三，公私合作制中，往往不允许参与主体过分追求自身利益，特别是合理确定投资回报率，不允许投资回报率过高；第四，私营部门具有以盈利为目标的特征，会担忧公共部门将生产成本转嫁给自己；第五，公私合作参与主体之间信息不对称客观存在，缺乏明确的一致性[19]。

2.个别参与主体采取不合作行为。在公私合作的实践中，私营部门或公共部门采取不合作行为的情况并不少见，且会有个别参与主体只想坐享其成，也就是说，他们不会尽力采取行动，但对公私合作的成果却努力争取[20]。参与主体采取不合作行为的主要原因是：第一，公私合作的参与主体在合作过程中会逐渐认识到彼此的优缺点，并会理性地采取不合作行为；第二，由于资本、资源等的投入而被套牢，增加了参与主体对集体行动能否达到预期效果的未知程度；第三，当参与主体的利益受损时，如果重复博弈仍然不能满足相应的利益诉求，则可能选择采取不合作行为[21]。

3.利益冲突。由于公共部门和私营部门有着各自不同的目标，公共部门具有多重角色，法律制度不够完善，参与主体相互牵制或锁定，使得利益冲突不可避免——既可能存在于个体参与主体之间，也可能存在于个体与整体之间[22]。从契约的角度看，公私合作制具有天然的“不完全性”，如合作收益分配不可预测，会对公私合作制的运作会产生重要影响。利益冲突是与具体项目有关的，随着项目的实践，会呈现出阶段性的特点[23]。总的来说，体现的是公共部门与私营部门、公共权益方与公私部门、行政特权与契约自由、公权力与私权利等的冲突。

4.合作与竞争的张力。在公私合作的运作中，合作与竞争并存。只有通过“合作”，才能促进公私合作项目（集体成果）的完成，相应地，公私部门才能获得更好的效益[24]。在公私合作制项目的运作过程中，公共部门和私营部门的利益将始终处于博弈之中，即资源的竞争是不可避免的，参与主体争取自身利益的最大化。因此，在资源共享、权利分配过程中，不同的利益诉求交织在一起，参与主体之间会出现机会主义行为，从而导致合作与竞争的张力。由于一个参与主体的行动可能影响另一个参与主体的行动或整体结果，相关参与主体之间的协调复杂性增加[25]。

三、解决公私合作制社会困境的对策

（一）社会困境的解决逻辑

1.交易治理预防机会主义。公私合作制需要持续的资源供给，机会主义倾向的投资者会以自身利益最大化为出发点，选择降低自身成本；利用自身优势（如专用性资产投资等），变相增加其他参与主体的成本，为自己争取更有利的利益分配份额；在项目产出中获得较高的利润分配比例后，更倾向于投资于最佳生产水平[26]的项目。交易治理正是基于这种“机会主义”，着眼于集体行动的成本和效率，重视组织间关系的“激励”设计——公共部门和私营部门携手合作，创造“双赢”合同，设计相对完善的风险防范机制，降低交易成本；促进个别组织在组织间关系中的积极参与，如合同违约条款、相互制约及监督约束机制，以防范其中一方的私利行为引发的道德危机[27]。交易治理不仅需要关注不同参与主体在绩效评估、管理控制、策略思维等方面的理解和评判差异，还需要关注公私合作投入产出的界定、个别参与主体的贡献程度等的客观衡量。

2.知识治理促进组织学习。公私部门通过规则的“建构”促成双方的信任，在共同认知的前提下互动，积累共同经验，从而形成稳定的连接关系与可信任的合作意图，降低自利的可能性[28]。知识治理倾向于关注“投入到产出”的转换过程，以及如何对知识的开发逻辑进行协调和修正，例如，通过流程、专利等保护措施，发展独特的能力，促进组织学习。使用动态的双重利益相关者管理工具，识别允许利益相关主体分担和划分责任的治理结构；基于柔性设计方法和实物期权概念的系统设计分析方法，支持不确定条件下的公私合作基础设施项目概念设计决策[29]。知识治理推动各参与主体在集体行动和任务执行中提高学习效果，促成不同参与主体策略性共识的达成，产生能力互补效应。

（二）社会困境的解决对策

1.从“组织间关系”探讨解决对策。从“组织间关系”的视角探讨解决对策，就是强调“协同治理”“协调和修正”公私合作的动机、目标和能力。以风险为例，在项目的实际运作中，私营部门更善于应对施工、运营等技术风险，公共部门可以分担更多的政治、政策等外部环境风险，公共部门和私营部门需要分担法律、关系等风险，但不能过度转移风险（这将使合同难以为继）[30]。具体解决对策包括：一是激励相容机制的构建。为了区分公私合作制项目各参与主体的权利、责任和利益，必须有强有力的政府承诺，以确保稳定的伙伴关系[31]。二是加强公私合作的沟通。通过沟通，可以减少参与主体之间目标的不一致，增强对整体目标的理解，提升合作意愿。三是建立互信的合作关系。通过构建公私合作制关系模型，如拍卖机制与道德风险相结合的双层规划方法，包含目标、任务及互惠机制等，可以进行探讨。四是构建合作效果的评判标准。公共部门和私营部门之间的合作需要达到预定的标准，例如，政府的问责制需要转向以提高优质服务的有效性和公共资源的利用效率为评判标准[32]。

2.从“价值创造”探讨解决对策。从“价值创造”的视角探讨解决对策，就是从资源的互补性、共享性等方面探讨公私合作制价值的创造、获取、评价及分配等。这不仅关系到参与主体自身资源的特点，还取决于合作资源的共享与互补程度。且考虑了合作项目的生命周期，激励公共权益方关注合同中的“产出”规范（从公共权益方的角度审视公私合作制的认知价值，可以丰富对公私合作制价值创造的讨论），监督承包商履行承诺[33]。探讨个别参与主体如何进行交易或合作，通过激励机制引导其行为，有助于发挥公私合作制的价值，最大化公共利益和参与主体的利益[34]。大量研究表明，公共部门的工作重点是“任务而非执行”“结果而非投入”，更有利于充分发挥市场力量——借助私营部门的理论和实践专长，落实任务目标，提升公共基础设施建设或公共服务提供的整体效率，为社会创造更多价值[35]。

3.从“价值共创”探讨解决对策。从“价值共创”的视角探讨解决对策，就是围绕公共部门和私营部门探讨“价值共创的主体是什么、如何实现价值共创、影响价值共创的前置因素有哪些”等。价值共创的主体不仅包括公共部门、私营部门等焦点组织，还包括公共权益方以及在交易过程中享有价值的其他相关主体，在“集体行动”中分担成本、分享收益[36]。在公私合作制的实践中，如果能够通过对话提高信息的可获取性和透明度，实现公私部门之间的资源交换和共享，将有助于降低合作伙伴的私利，形成“合力”，创造更大的社会价值。价值共创的前置因素大致可分为三类：一是公私部门之间的沟通和对话。以公私部门之间的沟通和对话为前置因素，探讨如何提高公私合作的目的和合作伙伴参与的激励效果[37]。二是信息的可获取性和透明度。以公私部门信息的可获取性和透明度为前置因素，研究对合作伙伴之间建立相互认同、信任和互惠的影响。三是共识和合作规则。以公私合作制初期建立的共识和合作规则为前置因素，探讨合作伙伴对其的遵守及其对公私部门行为的影响[38]。

4.从其他理论探讨解决对策。学者们还从制度理论、契约理论、博弈理论、跨界合作及适应性学习等理论视角探讨有效的解决对策。第一，制度环境是公私合作制可能存在的薄弱环节之一，需要一套适合公私合作制的规则和运作模式，即在一定的政治环境下进行特殊的政策设计[39]；第二，探讨信息不对称条件下的合作行为，设计契约以提高公私合作的效率，有必要重构公私合作的动态互动关系，包括过程监管等[40]；第三，将公私合作制社会困境的讨论放在更广泛的博弈视角中，可以更好地理解“项目风险转移”“监管制度调整”等问题[41]；第四，公私合作制的“合作”可能跨不同的领域、产业、文化和意识形态，形成新领域、新产业、新模式等；第五，公私合作制的参与主体需要通过适应性学习，相互启发、相互借鉴，以实现项目的可持续性。

四、未来研究方向

本文将在分析公私合作制社会困境的产生根源、影响因素及解决对策的基础上，为未来的研究提供一些启示。

首先，社会困境理论及其应对策略的研究是理解公私合作制社会困境、促进公私合作制研究的重要理论框架。研究者们对“如何促进公私合作制”进行了较多的探索，并从不同的学科和视角提出了多种对策。总的来说，社会困境更清晰、更深入地描述了公私合作制的主要障碍，社会困境理论为促进公私合作制的管理实践提供了框架，为解释和促进公私合作制的实践提供了新的视角。今后要重视社会困境理论，深入分析公私合作制社会困境的本质和内涵，分析管理实践促进公私合作制实现的内在机理。同时，可以结合其他理论对公私合作制的研究，更全面地解释公私合作制社会困境的发生过程和内在逻辑。

其次，以社会困境理论为基础，对公私合作制提出的对策建议，应通过实证研究加以检验。在已有的研究中，社会困境的视角在公私合作制研究中得到了一定的重视，并且其应对策略的作用过程也被用于解释各种实践对公私合作制的影响。但是，这些对策和措施影响公私合作制的内在机理，却很少得到实证研究的直接支持。今后，要进一步分析解决公私合作制社会困境的对策机制，通过实验和实地调研，验证解决公私合作制社会困境的对策，并解释其内在机制。

再次，由于公私合作制社会困境发生在公私合作特定组织中，应充分考虑具体类型组织的特殊性和复杂性。显然，公私合作制社会困境与严格意义上的社会困境是有区别的，其表现形式和解决对策需要考虑具体类型组织的特殊性。公私合作制的社会困境受到诸多因素的影响，如规制体制、法律制度等，这些因素通过多种途径影响着公私合作制中的个体决策，制约着公私合作制中的利己行为，促使参与主体采取合作策略。因此，在运用社会困境理论分析和解释公私合作制的管理实践时，需要充分考虑公私合作组织环境的特点。同时，各项管理实践影响着公私合作制社会困境的解决，也可能受到多种组织因素的影响。在今后的研究中，有必要进一步探索各种实践的有效边界条件。

最后，国内关于解决公私合作制社会困境的研究，需要充分考虑制度因素和非制度因素的特点。首先，公私合作制社会困境的内容和形式受正式规则、契约规范、社会关系、意识形态等因素的影响，即发生概率与具体的社会制度有关，是影响社会困境解决的重要因素；其次，解决公私合作制社会困境的策略在不同情境下的有效性是不同的，未来公私合作制的社会困境研究应充分挖掘组织文化、科层结构等对解决社会困境的影响；再次，为了了解公私合作制的社会困境及其解决对策，需要考虑我国国情所特有的规制体制和法律制度因素，从而进一步了解影响公私合作制的因素。