新时代背景下乡村地区规划“编管合一”的思考——以湖北省武汉市为例

杨昔 胡民锋 王立舟

（武汉市规划研究院，湖北 武汉 430014）

武汉市国土面积8569平方公里，常住人口1100多万人，其中四分之三的面积是乡村，四分之一的人口在乡村。在新城区68个街（镇）中，共有1875个行政村，1.55万个农村居民点，约576平方公里村庄建设用地。与全国多数地区一样，武汉市乡村地区也面临着发展缓慢、环境脏乱差、生态保护不够、规划管控缺位、建设管理无序等现实问题。笔者认为在生态文明、乡村振兴、“多规合一”的新时代背景下，要实现乡村地区高质量发展，就要积极转变发展理念，探索乡村地区空间治理新路径，完善农村产权制度、注重规划引领、提升乡村功能、完善管控体系、强化空间治理，促进城乡资源要素流动、城乡统筹迭代更新，改善乡村人居环境、村容村貌，实现乡村地区自然资源合理保护和各类空间资源合理利用。

一、武汉市乡村地区的特征及问题

一是山水林田湖资源丰富，但资源保护力度还需进一步加大。乡村地区地形起伏变化较大，河港沟渠交织，湖泊、水库星罗棋布，但资源保护主要通过高产农田建设和矿山修复，对其他山体、湿地等生态资源缺乏有效的“以建促保”手段，基本以维持现状为主。

二是虽然基本实现规划全覆盖，但缺乏有效统筹和功能传导。乡村地区规划类型众多，涉及多部门，缺乏衔接统筹，市级和区级层面对非集建区功能布局一般采用抽象式结构+点位的形式，难以有效传导与实施。

三是农村居民点量大面广，用地盘活空间较大。乡村地区人均占地164平方米，高于村镇规划标准规定人均村庄用地不应超过150平方米的标准，闲置农村居民点（空心湾）面积约9平方公里，可作为优先实施整治区域。

四是产业发展由单一农业向多功能转变，但刚性的规划管理难以适应弹性需求。乡村地区正从以往单一的农业生产功能向游憩、生态维育、农林生产等多种功能转变过程中，土地需求也出现多样化，乡村旅游建设、田园综合体、环境整治等对建设用地均有一定的需求，且用地小而散、不到实施阶段难以定点，而当前过于刚性的规划管控模式容易导致上述项目难以落地。

二、转变乡村地区的发展理念

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体。重新认识和定位新型城乡关系，是加快破除城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展的根本要求。随着工业化和城镇化发展的进程，对于乡村地区的定位和对于整个城市发展作用的认识上，笔者认为主要有三个转变。第一，在快速工业化和城市化时期，乡村地区承担的主要任务是农业生产，保障农副产品供应，其定位主要是供应城市。第二，随着城市扩张和发展，乡村地区的保育水土、含蓄水源、净化空气、控制蔓延等生态功能开始受到重视，其定位进一步发展为保育城市。第三，城镇空间都市区化（城市郊区化）、生态农业空间景观化休闲化发展，乡村不再局限于传统农业生产、生态保育功能，而是进一步体现出多元化发展趋势，乡村助力城市发展、城市反哺乡村振兴，城乡成为真正的“有机生命体”。

随着农业产业化发展和特色镇的建设，大范围旅游休闲和回归自然、怀念乡愁的人们对生活和居住环境的新需求，以及互联网和移动通讯技术支撑下农村电商的出现等，乡村地区进一步承载并凸显市民旅游休闲功能，向着新产业、新业态等新经济的承载空间演进，向生产、生活、生态、文化等多重功能转变。

因此，在新时代背景下，乡村发展要以魅力多元为目标，塑造高品质的乡村空间，以推进农业现代化和一二三产业融合发展为目标，加快发展根植于农业农村、彰显地域特色和乡村价值的产业体系，塑造绿色可持续的生产空间；以打造美丽乡村生活圈为目标，建设居住环境整洁优美、人与自然和谐共生的美丽乡村，塑造诗情画意的乡村生活空间；修复山清水秀的生态空间，增加优质生态产品供给，打造宜居、宜业、宜游、宜养的魅力乡村。

三、完善乡村地区“编管合一”的思考与建议

1.完善农村产权制度，统筹好规划与产权的关系

一是以村域规划引导房地一体的宅基地和集体建设用地登记发证工作。在编制完成村域规划的基础上，按照规划确定的基数、布局，并充分尊重村民资格权和财产权的主体地位，严守“一户一宅”的政策底线，妥善处理历史遗留问题，最大限度推进宅基地确权登记；对于不符合登记条件的宅基地，以收益与惩罚并行为手段，推进违法违规宅基地退出。

二是以自然资源要素保护为底线，探索“全域登记、确权发证”。深化自然资源改革创新，结合“三调”工作和武汉实际，按照“先用途、后主体”的顺序，将武汉市湖泊保护红线、山体保护红线作为自然资源确权登记的底线，探索对水流、森林、山岭等自然资源用途先行开展全域登记，待界定各类自然资源资产的产权主体后再颁发产权证。

三是完善农村产权交易平台，统筹好政府、集体、农民、企业各方利益。在完成农村土地确权登记的前提下，建立统一的自然资源产权交易市场。探索建立农民土地入股分红的利益分配和固定股权机制，让农民共享土地增值收益；建立集体留存金制度，用于新建完善公共服务设施和缴纳农村社保医疗等；建立政府按投资回收以及促进公平发展的利益分配机制。

2.提升乡村功能，规划建设以功能小镇为支点的田园功能单元

一是以功能小镇为支点，以点带面、点面同步，将田园功能单元作为实施乡村振兴的主要载体。田园功能单元是乡村“居、产、服、游”一体化的基本单元，单元范围原则上以行政村界为基础，可突破乡镇辖区范围。功能小镇是带动周边田园功能单元发展的重要引擎。基于武汉中心城区功能外溢和区域服务完善的需求，探索以功能小镇构建城乡统筹耦合节点，将开发建设与村庄整理、设施配套、农业产业发展相捆绑，同步形成农田田园化、产业融合化、城乡一体化的田园功能单元。

二是以田园功能单元为平台开展功能策划，引领乡村活力复兴。坚持以极核促片区的思路，以核心项目引爆，带动整体开发，促进生产、生态等低价值片区向观光、休闲等高价值片区转型。田园功能单元包括农业生产单元、郊野公园单元、田园综合体单元等类型。

3.构建国土空间管控体系，促进“市、区、乡、村”规划管控的有序传导

一是从市、区、乡、村四个层面加强乡村地区规划引领，实现规划管控的分层传导与落实。市级层面划分城镇空间、生态红线空间和农业农村空间，明确农业农村空间的内涵、功能定位、总体管控与指引、分用途管理要求等。区级层面按照农业生产和乡村建设活动的差异，将农业农村空间进一步细分若干田园功能单元，明确田园功能单元的结构、功能、规模及类型等。乡级层面编制田园功能单元规划，明确永久基本农田、水域等核心要素的土地用途，以镇域为单位明确农村居民点布局和用地边界，优化配置重大基础设施和村级公益设施，提出村庄详细规划编制指引。村庄层面编制村庄详细规划，明确村庄发展目标，合理安排村庄的住房、产业、基础设施和基本公共服务设施等用地布局，提出农民建房指引、村庄整治和景观风貌控制性要求。

二是综合运用“分区+用途+指标+名录”四种手段，实现从单一用途管制向多手段综合管控转变。分区是管控的基础，用途是管控的对象，同一类用途在不同的分区，其功能导向、利用方式和管控要求也有差异。如农业农村空间以农业生产和乡村振兴为主，严格保护耕地和永久基本农田，限制农田转化为林地、草地；生态红线空间以生态保护和修复为主，原则上禁止林地、草地、水域等转为农田，鼓励退耕还林、退田还湖将农田转为生态型用地。指标是管控的量化手段，按类型可分为总量、结构、效率、效益等指标，按管控方式可分为刚性和弹性指标（含机动指标）。名录是管控的辅助手段，包括保护地名录、重点建设项目清单、建设项目正负面清单等类型。

4.强化空间治理，实现国土空间规划管理全覆盖

一是探索创新乡村规划许可，实现从乡村建设许可向乡村全要素许可转变。适应自然资源管理改革的要求，完善乡村规划许可，将乡村建设规划许可扩展到全要素规划许可。按照规划功能分区，既要加强农用地、生态用地向建设用地转用的管控，也要加强对非耕农地、生态用地之间的用途转用管控。乡村规划许可包括乡村建设和自然资源两种类型，前者包括农村宅基地、乡村基础设施、公共服务设施、其他建设用地等情形，核发乡村建设规划许可；后者包括山水林田湖草等自然要素在农业生产和生态保护修复活动涉及非建设用地转用的，核发自然资源规划许可。

二是明确乡村规划许可的各方权责，优化工作流程。农村居民点建设严格依据村庄详细规划核发乡村建设规划许可；农村居民点以外的建设活动，设置规划许可前的咨询论证环节，论证通过后核发乡村建设规划许可；涉及非建设用地之间用途转用的，依据乡级规划核发自然资源规划许可。由市级自然资源和规划主管部门负责乡村地区政策制定、村庄全域规划审查、自然资源规划许可以及乡村规划管理工作的统筹指导，区级自然资源和规划主管部门负责村庄详细规划的审批与监督、农村居民点以外建设活动的乡村规划许可，乡镇政府依据法定规划和有关规定核发农村居民点建设的乡村规划许可，乡镇国土所承担规划许可环节的审查及相关监管工作。进一步强化田园综合体、郊野公园、设施农用地等项目准入的规划咨询论证，积极引导项目避让永久基本农田，尽量不占或少占耕地，合理保障必要的建设用地，完善基础设施配套，促进产业发展与功能提升。

四、结语与展望

全面实现农业强、农村美、农民富的乡村振兴战略目标，既要总体谋划，又要久久为功。除了要加强乡村地区编管体系建设外，笔者认为还需要在具体工作中进一步做好以下工作：摸清自然资源资产家底，深化农村产权制度改革，加快推进农村土地确权登记，探索开展自然资源确权登记，积极推进宅基地“三权分置”改革；以村庄规划全覆盖引导保护开发建设，以乡村规划“一张图”为平台规范乡村规划许可管理，建立乡村地区建设项目准入负面清单制度，强化准入管理和底线约束；有序推进功能小镇和田园功能单元建设，继续支持乡村新产业新业态发展，细化建设项目用地标准，创新土地供应方式；开展生态资源评估，主动实施生态建设和生态修复，在郊野公园、破损山体复绿、水岸线整治、水质提升、水土保持、土壤污染防治等方面加强实践探索。