审计组织方式“两统筹”的长效机制研究

蒋 剑

（南京市栖霞区审计局，江苏南京210046）

0 引言

党的十九届四中全会要求，构建包括党内监督、审计监督等在内的多层次、多类型的监督体系，其中不同层次和类型的监督机制是一种分工和协同的关系，不能相互替代，也不能自行其是。但与其他监督机制不同，审计作为国家治理体系中的一项重要制度安排，其法定性、独立性、专业性、全面性的本质特征决定了审计具有特殊地位并发挥重要作用［1］。长期以来，我国各级审计机关面临着审计任务重、审计人员少的突出矛盾，亟须加强审计方式创新，提质增效［2］。2019年3月国家审计署发布了《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》，各级审计机关围绕“两统筹”对审计组织方式进行有效探索,但对于审计机关深入领悟“两统筹”概要、妥善解决“两统筹”实施中遇到的重难点问题、持续推进“两统筹”工作以实现审计全覆盖的工作目标，还需要深入研究。

1 准确把握推进“两统筹”对审计工作的重要意义

审计全覆盖决定了审计资源必须合理配置,审计统筹机制必须健全有效,审计创新水平必须适时提高,用提质增效的方式满足审计全覆盖带来的挑战。审计“两统筹”既是审计方式的理论创新,也是审计各要素协同融合的实践创新。通过统筹审计计划、审计目标、审计资源实现项目、业务、技术联动，最终实现审计成果的科学性、规范性。

对于基层审计组织而言，通过审计“两统筹”可以强化一体化审计，能够更加独立行使审计监督权力，有效解决下级审计机关受到当地党委政府的制约影响的问题，真实深入地揭示基层存在的问题，更好地将党中央重大决策部署落地生根，提升审计治理体系和治理能力。基层审计机关需要充分理解“两统筹”的重要性、紧迫性、必要性，进一步明确审计工作目标任务和保障措施，对于贯彻落实好有关工作要求，进一步整合审计资源，保证在新时代审计监督工作落到实处，提升审计监督效能具有重要意义。

1.1 “两统筹”是强化审计计划执行的有效方式

推进“两统筹”优化审计计划制定，围绕“政策”和“资金”两条主线，加强不同类型审计项目统筹融合，科学调度、突出重点、协调统一，创新团队管理，加强资源整合，建立责任体系，持续关注、重点跟踪、严查细审，有效破解审计力量不足难题，促进审计计划高效执行。

1.2 “两统筹”是提高审计人员素质的有效手段

推进“两统筹”统筹优化审计资源配置，确保按照项目要求合理匹配审计人员数量、专业结构及大数据审计人才，增强业务交流与合作，通过现代化信息技术方式补齐短板，加快建设一支业务精干、效率高效、作风过硬的审计队伍［3］，统筹解决审计力量不足、队伍建设亟待提升的现实需要。

1.3 “两统筹”是提高审计监督效能的有效保证

推进“两统筹”探索建立集中统一、跨层级、跨区域的工作机制，加强上下联动和横向协作，建立标准口径统一、程序规范一致的审计监督模式，提高审计效率和效果的“精”度和“准”度，提高审计成果的“广”度和“深”度［4］，减少“人情审计”和“关系审计”，提高审计监督能力和效果。

1.4 “两统筹”是推动审计工作全覆盖的有效路径

推进“两统筹”统一集中对被审计单位相关数据进行采集、分析，一次进点形成多个审计结果，加强对年度项目计划与全覆盖规划的统筹衔接，盘点监督盲区和死角，不断提高审计全覆盖的比例。

2 基层审计机关推进“两统筹”工作中的现状和问题

近年来随着审计监督工作的不断深入，经过各地审计机关的不断探索与实践，在审计“两统筹”进行了卓有成效的统筹管理。2017—2019年，使用“1+N式”“融合式”审计项目统筹管理的省份逐年增加，越来越多的地区完成了打破科室、上下级审计、借助专家审计、跨区域审计等创新型审计组织方式，开创多项新举措，提升了审计监督效能［3］。

但需要强调的是，各地基层审计机关在推进“两统筹”工作中也存在一些问题，如在审计项目安排上往往会出现交叉审计、重复审计，一个地区单位同时有多个审计组同时进驻的情况，重复审计导致被审计单位负担过重，也造成了审计资源的低效能，加剧了审计机关与被审计单位诸多误会，降低了审计工作的效率［5］。具体而言主要存在以下问题。

2.1 创新意识亟待提升

一方面，基层审计机关工作人员对审计项目、审计组织方式的统筹创新认知存在理解和认知偏差。特别是对于审计人员相对少、审计任务相对繁重的基层审计机关而言，每年既要承担上级机关的多头审计任务调度，又要完成本级职能工作，人手少、任务重、压力大，一个项目往往对应一个或者多个被审计单位的情况并不鲜见，同时也可能存在项目与项目之间较难融合或嵌入难度较大。另一方面，部分基层机关人员缺乏创新精神和意识，习惯旧思路，沿用老方法，机械理解“两统筹”为抽人成立小组完成任务，对推进上下融合“两统筹”创新积极性不高。

2.2 人员配备不足有待强化

一方面，基础审计机关审计人员相对缺乏，人员断层、结构老化问题非常明显，导致人员结构与高强度、满负荷的工作矛盾非常突出［4］。另一方面，由于在一线从事审计工作的专业人员不足，很多基层审计单位往往在审计人员分配上陷入顾此失彼的处境，影响审计质量和效率。

2.3 胜任能力不足有待提高

推进审计“两统筹”需要整体观，采用矩阵式方式对审计项目和审计资源进行统筹配置。需要审计业务人员业务要专、素质要高、胜任能力要强。审计业务人员不仅需要多元化知识储备，还需要将信息化、大数据等融合、嵌入到创新型审计组织方式之中，做到实践和理论、能力和技能、水准和水平三提高。但目前基层审计人员的工作任务繁重，学习培训滞后，使得审计知识滞后于审计实践的需求，制约了审计监督工作的高效开展，影响了审计监督效能提升。同时，由于以往长期进行财政收支审计，基层审计机关以财务专业人才居多，但具有工程造价、计算机应用、金融等专业背景的人才较少，尤其缺乏有较高政策素养、有较强专业能力的复合型人才，大多数审计人员稀缺，无法满足“统筹”审计项目的整体需求，这也使得审计人员在承担统筹后的审计项目时面临较大挑战，存在一定的审计风险。

2.4 数据质量不高有待提升

数据质量取决于信息化建设水平，但基层审计机关普遍存在信息化设备落后、信息化技术陈旧等信息化水平偏低问题，不能满足审计组织方式对大数据的需求。专业的计算机审计人才相对缺少，能掌握大数据应用技术又熟知审计业务的复合型人才屈指可数，同时受到数据安全、级别权限等方面的限制，基层审计人员无法获取充足的审计数据［6］，难以达到“大项目”统筹审计的工作要求，需要不断加强信息化建设，提高数据质量。

2.5 协调机制不畅有待深化

当前各级审计机关的协调沟通机制不够顺畅，各级审计机关工作有所割裂，缺少整体性和全局观。较为典型的是上下级审计机关在确定审计方案时，缺少必要的沟通和协调，而基层审计机关保障“两统筹”实施的配套机制还不够健全和完善，跨层级、跨专业、跨地域的上下协调机制还未完全建立，因此在编制审计计划时，由于任务重、人数少，难以从整体上和全局上考虑审计计划，导致审计项目重复被审，影响项目统筹的精确度，造成审计资源的浪费［5］。

3 基层审计机关建立“两统筹”长效机制的建议

3.1 提高思想认识是前提

基层审计机关需要高度重视“两统筹”工作的重要意义，提高政治站位，提升将“两统筹”作为服务国家治理体系和治理能力现代化的工作理念，充分认识“两统筹”在优化审计资源配置中的重要作用。首先是基层审计机关要统一思想认识，积极转变审计干部队伍的工作思路，增强大局意识，跳出本位看全局，增强“向统筹要效率、靠创新提效能”的意识，加大审计创新力度，在盘活用好现有审计资源上下足功夫、深挖潜力［2］。其次是基层审计机关要切实将“两统筹”贯穿于审计项目立项、方案编制、项目实施、撰写报告、整改督查等审计全过程［6］，在项目统筹上要实现精细化、系统化，在组织方式上积极尝试新模式、新方法［4］，不断创新统筹方式和内容，总结好的经验和模式，充分发挥“两统筹”工作的突出作用，增强执行力，提高精准理解、精准发力、精准落实的能力，克服和防止“差不多”的标准和“过得去”的作风，确保各项措施落地、发挥作用［2］。

3.2 健全协调机制是核心

基层审计机关应围绕“两统筹”的工作要求，坚持整体把握、总览全局的基本原则，通过制度建设来完善审计部门内的协调机制，既要因地制宜，出台加强和推进“两统筹”工作的指导性制度文件，也要根据项目统筹中出现的新情况及时进行汇总分析，研究出台和完善适应“两统筹”工作新情况的实操性制度和规范，在制度上保障“统筹”工作有序开展，促使“两统筹”工作落到实处，推向深入［5］。同时，基层审计机关要注重加强建立与上级审计机关的沟通协作机制，加强系统内部互联互通。年初上级机关将项目统筹任务提前下达，指导下级机关科学合理地制定审计计划，合理调配审计资源，确保审计项目有序推进，目标任务圆满完成。另外，要进一步加强审计部门与国家监督体系中其他监管部门之间的贯通协作机制，如年初要认真征询纪委监委、巡察、组织、人事等部门的意见，合理安排好年度审计项目计划，并报审计委员会审议批准后严格执行。

3.3 提升胜任能力是关键

基层审计机关一方面要争取政府管理和编制部门的支持，择优招录工程造价、计算机应用、生态环境保护等方面的青年人才，以充实审计干部队伍；另一方面要实施精细化人才培养管理，定期组织人员培训和不同部门间的人员交流，通过实践增强才干，完善培训机制，逐渐培养出一批业务精湛、一专多能的复合型人才。同时，基层审计机关要注重在机关内部营造和形成公正有序的健康环境，以“三立”精神锻炼队伍，将严管厚爱、业绩激励、公平公正、勤勉干事、能者能上的干部考核机制和环境贯穿始终［4］，利用工作考核和评优机制引导不同机关间的合作，鼓励基层审计人员积极参与统筹审计项目工作。

3.4 强化资源整合是保证

基层审计机关要积极适应大数据时代，强化科技运用，将创新大数据应用技术作为实现“两统筹”的有效途径，从强化信息技术使用的角度积极开展审计创新，有能力、有条件的省级审计机关应根据自身发展现状，强化市县区审计机关的信息技术人力资源整合，建立集数字化审计指挥、大数据综合分析和审计综合作业为一体的一体化大数据审计数据系统，建立审计数据采集长效机制，加大数据采集、整理和分析力度，推广和应用“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计方式［5］，构建审计项目数据库，开放内部系统的数据端口，将工作计划、工作日志与工作成果及时录入大数据审计数据系统，实现上下级审计机构之间的数据共享，便于不同审计机构开展项目合作，避免重复审计［5］，推动大数据审计在财政、民生、资源资产等领域的实践和应用［7］。同时，基层审计机关要注重探索建立专家资源库，整合社会相关优势资源，取长补短，不断增强审计监督合力。