互联网外卖食品安全智慧监管机制构建探析

崔焕金，崔中岳

（山东工商学院 经济学院；烟台大学 药学院，山东 烟台264005）

近些年来，互联网外卖食品服务因其契合和满足了人们对于工作生活快节奏、消费方式个性化、服务实惠多样等消费特征，使得该行业呈现出高达两位数的整体爆发式增长态势。与之相随的是，食品网上外卖服务规模扩张自然也衍生出大量的食品安全问题，诸如监管缺位、平台资质审查虚置、生产制作环节信息不透明、配送流程技术保障不到位等因素都成为互联网外卖食品安全的重大隐患。值得注意的是，由于互联网外卖餐饮服务与传统服务存在显著的差异，以其更高的流动性、外部性、风险性、信息不对称等典型特征，反过来又强力推动政府在监管理念、方式和手段等方面不断地进行监管创新。

一、互联网外卖食品安全监管研究与智慧监管理论简述

互联网订餐产业作为互联网+产业创新成功的典型样本，产业创新发展的环境要求监管研究与实践的跟进与创新。作为新生产业发展样本，学者们围绕着监管的具体问题进行了研究。譬如在监管依据与机制改革和创新方面，陆永博（2015）认为，互联网外卖由于第三方订餐平台存在，产生了生产制作商、配送者和消费者的时间和空间分离程度进一步扩大的局面，使得食品交易的虚拟特性更加显著。由于网络外卖食品在经营中加入了更多的经济主体，进一步延长了食品供应链，而且存在生产制作者、配送者身份不易辨识，消费者与平台对经营者的评价客观性不足等问题，使互联网外卖食品行业较之传统餐饮服务的质量安全信息不对称特征更为严重（封俊丽，2016）。曹正汉等（2013）认为，互联网食品外卖由于网络信息传播的快速特性强烈影响人们的决策，而且经营主体多元极易产生经营中责任认定困难和政府监管公信力损害，因而该行业具有社会风险和外部性高企的特征，所以创新监管应从风险管控入手保障互联网订餐产业的健康发展。在监管对策方面，徐艳萍（2016）指出，政府监管需理念创新，从传统官员监管向 “屏幕官僚”和“系统官僚”角色转变，强调运用大数据手段和互联网信息工具改进监管手段和能力。李立娟（2016）则从法制化的视角，指出应针对网络订餐的新业态发展特征，切实制定监管和生产经营标准，探索互联网食品外卖行业监管的法律治理框架与工具。张舒恺等（2016）则从社会监管和社会共治对于监管完善的重要性着手，提议引入降低消费者维权成本、增加举报渠道和便利化程度、支持社会主体参与治理等方式，从而切实提高互联网食品外卖行业的监管效果。

综上所述，现有研究从监管成因和对策等方面进行了卓有成效地探索，但对于监管机制改进的系统性建构还不充分。本文试图运用近年来兴于西方国家的政府监管改革实践的“智慧监管”理论，探索在大数据时代互联网食品外卖行业监管机制构建的设计和具体政策措施。根据OPEC、欧盟和世行等组织的相关研究，可以将智慧监管研究归纳为一个启发性的监管机制设计框架。主要包括监管理念、监管主体、监管手段和监管效果等四个层面的创新性观点和原则。具体而言，在监管理念上强调“大监管”的理念，不只是政府的监管，还包括政府监管之间、经营主体之间和社会组织的监管，关注各式各样对人们行为产生影响的机制。在监管主体方面，构建多元化治理主体，重视政府与被监管者、第三方和消费者的共同促进。在监管手段上强调激励性、回应性和多样性，注重工具组合效应，特别重视运用信息化监管工具。在监管效果上落实其他非政府主体的监管地位，促进监管领域之间互动，形成多元主体共治并实现监管者与被监管者双赢的局面。

二、现阶段互联网食品外卖服务监管存在的问题分析

在2015 年之前，互联网餐饮外卖产业在市场规模急剧扩大和商机迸发的同时，整个产业基本上处于没有监管的自由发展状态，也由此带来了产业发展中食品安全问题的乱象丛生。经过几年的监管酝酿期，2018 年起国家食药总局制定的 《网络餐饮服务监督管理办法》正式实施，《办法》对网络餐饮服务供应商资质要求、第三方平台的审查责任义务及重要信息显示等事项做了明确的规定。另外，在此基础上，部分省级政府以及重要城市也对网络餐饮服务监管制定了更加细化的规定和要求。但总体而言，现有的网络餐饮服务监管政策制定主要还停留在传统的“命令-控制型”监管理念上，由此带来了监管主体的局限性、监管资源不足以及激励机制缺乏、监管手段传统单一等诸多监管问题，使得互联网餐饮服务监管效果不理想。

（一）监管机制设计理念滞后于互联网时代要求

互联网餐饮服务自2010 年起步来，从行业萌芽状态迅速成长为餐饮业中覆盖面大、增长速度最快的子部门，各种支持外卖的第三方平台涌现犹如“井喷”，为巩固客户抢占市场，纷纷运用各种价格优惠竞争、补贴手段乃至降低门槛甚至零门槛吸引供应商等方式，扩大自身的市场规模和占有率。面对这样一个新兴行业野蛮发展的态势，显然各方对于新业态发展可能带来的负面影响预估不足，监管应对反应迟缓，甚至是在社会舆情倒逼之下才引入监管。而且依然停留在传统的“命令-控制性”监管理念中，由此引致监管手段仍然强调各种惩处机制，对于各种激励性的监管工具缺乏探索运用，监管对于经济主体正面支持、正向激励与利益补偿机制等也不完善甚至缺失，使得经济主体停留在监管被动应对层面，自身的内在监管能动性和自律机制普遍缺乏。另外，“单中心”治理理念也必然对社会监管力量重视和运用程度不足，从而忽视政府内部、经济主体以及社会组织的监管功能，无法实现政府、行业企业、社会组织和消费者协调共治的“大监管”治理格局。

（二）政府监管主体多头低效与非政府主体监管地位缺失现象并存

互联网餐饮服务运用第三方平台的技术支持，不仅可以将众多的消费需求聚合起来形成消费能力的急剧膨胀，而且可以极大地突破消费的时间和空间约束，将消费的即时性与异地性特征发挥得淋漓尽致，由此带来监管问题较之传统餐饮服务也就更为突出。尽管我国在2013 年机构改革中将原来的分段式监管转为卫计委、农业农村部、食药局“三位一体”的监管架构，大大地加大了监管的一体化进程，但由于网络消费时空分离特征，使得食品安全监管涉及更多的监管主体，如为维护网络信息安全与打击食品犯罪，相关机构也参与其中，还会涉及不同地区的相应监管主体。因此，为改善监管效果，减少和避免监管冲突或监管空白，政府监管主体需要在更大尺度和范围上实现整合协同。

目前，就具体监管权属而言，当前实施“注册地监管”模式，即网络食品安全问题无论何处发生，均由第三方平台注册地的监管部门追责查处，异地案件移交在监管中自然产生了执行效率低下以及消费者维权成本高企的难题。换言之，注册地监管与互联网订餐第三方平台的宽广覆盖面极其不匹配，既造成了注册地监管主体监管负荷过重，也极大地增加了消费者维权成本，从而大大降低监管效率。另外，从目前监管格局来看，政府一元主导、社会组织、企业、消费者参与不足的治理模式依然突出，网络餐饮服务的第三方平台和社会组织监管主体地位没有落实，只是被动地承担了政策执行者角色，缺少能够调动第三方平台积极性的激励性监管措施，因而难以使其形成自愿主动监管的内在动力与治理机制，最终导致了目前在网络餐饮服务监管方面，形成主体多头、低效与非政府主体主动监管缺位并存的治理格局。

（三）监管工具传统单一的属性与信息时代的发展要求明显脱节

近些年来，一些地方出台的互联网餐饮服务监管办法在监管工具选择方面仍然滞留在传统政策制定偏好中，所运用的政策工具依然存在单一刻板、以惩处为主调的深度规制、信息工具运用不足等特征。

首先，这种以惩处为基调的深度 “命令-控制型”监管工具未能为被监管者提供政策激励的选择空间，只能在被动的遵从中避免对自身利益产生损害，同时法律规范对违规者处罚力度不够大，也难以起到实质性的震慑作用。相反，政府监管工具箱里正面激励和支持企业履行监管责任、遵从监管规定、注重信誉的措施不足，由此，上述两种因素的叠加效应更进一步地打击了合法经营者的积极性，使其可能产生抵触监管的心理情绪。

其次，在目前监管工具箱中对于信息工具运用明显滞后于互联网+时代的发展特征，监管思维和能力与大数据时代的特点没有达到有效匹配。信息工具的主旨在于为监管机构和交易主体提供更多的能够改善决策质量的各种信息，主要包括规范交易主体的信息义务、监管信息公开制度、激励信息提供的奖励制度等，它们较之于审批、限权、规费收取等传统工具而言，不仅具有事前监管功能，起到较好的预防效果，而且能够有效地抑制各种监管寻租和腐败问题，同时可以利用信息评价工具引导消费者“用脚投票”，运用理性选择来抑制各种不法行为。另外，悬赏举报制度等自下而上的信息工具也可以充分降低监管者获取信息的成本。这些功能对于缓解公共执法压力、降低监管成本、改善监管能力等有着天然的优势。

最后，现有的网络餐饮服务监管工具选择仍局限于各种准入控制、行政处罚和司法救济等传统的命令控制性手段层面，在实践中只能被动应对互联网+产业发展衍生的各种监管难题。工具传统单一性特征这一方面导致信息工具运用明显不够，使得现有监管机制既缺乏对于经营者和社会组织的激励性，也显示出对于社会回应性明显不足的问题。另一方面，没有对各种监管工具进行恰当的组合，因而也无法实现各种监管工具的协同优势。就监管工具组合而言，既包括传统深度监管工具与信息工具的组合，也涵盖了各种信息工具的组合运用。所以面对互联网+带来的行业发展的复杂性难题，必须通过监管工具的有效组合，使多样性的监管工具发挥各自的不同功能优势，形成更加有效和针对性地解决问题的监管工具体系。

三、智慧监管视角的互联网外卖食品安全监管机制构建策略

食品安全问题不仅影响餐饮行业的健康发展，而且更直接关系民众的生命健康和社会和谐发展。当前对“互联网+传统餐饮服务”融合型新业态的监管明显存在知识匮乏和监管经验不足的现象，使得当前监管机制总体设计中无论是监管理念，还是监管工具手段、监管回应等方面都滞后于互联网发展和信息时代的要求，造成网络餐饮服务发展处于监管空白和粗放发展的状态，食品安全风险和各种隐患不断产生。因此，全面研究和反思网络餐饮服务监管政策和监管实践经验，引入智慧监管理论对网络餐饮监管机制进行重新优化，无疑是改进网络餐饮服务安全监管体系对社会压力及时回应的有效措施，也是提升监管效果和促进网络餐饮服务业健康发展的体制机制保障。

（一）利用智慧监管思想重塑互联网餐饮服务安全的监管理念

食品的信任品特性很容易导致市场机制失灵，而互联网餐饮服务的时空分离特征更为突出，在某种程度上更容易加剧市场失灵的状况。同样，政府监管的介入也限于信息不足和信息不对称的问题，故而政府监管无效或低效现象也相当普遍。传统的“命令-控制”型监管理念，无法找到市场治理与政府监管融合的激励性治理思路。由于食品安全事关公众利益，监管的有效性既依赖于政府的监管力度，也需要网络餐饮服务的配合。因此，不能片面地强调监管的强度和力度，表现在具体监管手段上主要使用提高进入壁垒、罚款、赔偿等损害企业经济利益的惩罚措施。这种单纯注重监管强度与力度的负向工具只是通过增加企业成本进而削弱了被监管者的价格优势，实现企业被动遵从监管目标。但由于缺乏对于遵从企业的正面支持与激励，所以难以做到激发企业自主监管的积极性，无法形成政府监管与企业双赢局面。而随着互联网+时代的到来，传统监管理念下的监管面对行业新业态的发展无论在监管理念、监管工具，还是在监管回应性等方面都已严重滞后。监管存在粗放、无序，甚至监管空白的现象，造成网络餐饮服务安全风险不断聚集，社会压力不断加大的局面。

基于此，可以运用智慧管理思想来重塑新监管理念，从而构建监管力度与强度两者兼容的现代监管机制。首先，在网络食品安全领域必须贯彻智慧监管与“大监管”的监管理念，将监管的价值追求导向实现社会公平、效率及自主的目标上。这就要求网络餐饮安全监管框架机制运行应主要依靠监管者与被监管者之间的沟通、协调、对话以及利益诱导与补偿机制，而不是单纯依靠各种外在的机制。在监管机制构建中注入平等、自主、利益激励等作用机制并使其发挥主导作用，充分发掘被监管对象的激励着力点，针对性地运用经济性与非经济性等多种激励工具，不仅可以在很大程度上缓解政府监管资源的不足和压力，而且更为重要的是企业基于利益机制的自主监管以及内在动力释放可以极大地改善监管效果。其次，在新监管理念下，机制设计中不仅偏好于更少干预的政策工具，而且更加强调政策根据的合宜性，注重规避其他政策可能衍生的不良效应。也就是说，监管政策的制定建立于整体建构主义逻辑之上，任何一项政策出台都应与相关政策进行整合并体系化，将一个个独立政策协调为服务于监管目标的一致或者整体的政策体系，形成改善监管效果的政策协同优势。再次，在信息化时代的监管，在重视声誉、品牌、公益形象等非价格因素激励的同时，还应该在监管机制设计中体现出治理手段差别化的监管理念，根据被监管者的信息状况分层次进行监管。即针对企业的信用水平，在监管力度方面分别实行加强或者放松监管，在奖惩机制方面予以区分，激发企业提升自律水平的内在动力。

（二）在“监管型政府”定位下构建政府主导多元主体共治格局

在当前信息化时代，需要构建政府主导多元主体共治格局。首先，在网络餐饮食品安全监管框架中，政府应该定位于“监管型政府”，而不是无所不包的“全能型政府”，这意味着政府在监管中应发挥主导作用，成为网络餐饮服务多元共治格局的统筹者、领导者与协调者。一方面，根据网络餐饮供应链特点，理顺、整合不同监管部门与环节的监管职能和责任，形成跨区域、跨部门网格化的政府监管体系。另一方面，在集中力量打造宏观治理框架和监管规则的同时，将准入资质审核、食品安全检测、风险评估等可由社会完成的环节移交出去，由第三方平台和社会组织完成，在充分调动社会力量参与监管积极性的同时，加强对第三方平台的监督协调，形成适应互联网餐饮安全监管的多元共治体系。其次，构建多元主体实现共治格局的监管机制。由于网络餐饮服务供应链链条更长、环节更多、互动更强，因此食品安全监管存在更多的流动性、更加复杂化、更高技术性等特征，多元主体共治模式在弥补政府监管不足、减轻政府监管负担的同时，对于减少网络餐饮服务中的信息不对称、抑制监管腐败行为、促进互联网+食品产业健康发展、提升监管效果等方面都发挥着积极作用。这就要求完善网络餐饮服务安全监管立法，理顺第三方平台与社会组织参与监管的法律地位以及监管责任、义务、标准、规范等，在保障第三方监管的权威性和独立性的同时，加强对第三方平台的监督约束，强化第三方监管的自律机制构建。

（三）通过信息工具与传统工具的科学组合优化监管手段

在智慧监管理念下，传统的“命令-控制”式监管手段不是完全弃用，而是要注重发掘新型工具的激励性、回应性与多样化以满足监管实践需要。同时重视运用现代信息工具与传统工具的合理组合，在监管强度由弱到强的渐进式推进中形成监管工具的“金字塔”组合，优先使用利益诱导、自我监管等软性工具，将最有强制力的工具作为置后手段，从而更有利于构建基于合作的监管机制。在具体操作层面，范围广泛的多种工具混合体的政策组合应是监管机制有效运行的前提。因为每种工具都有其优点与缺陷，都不能灵活到能够适应所有环境的问题解决。而发挥工具组合的系统效应，可以发挥各自的监管优势，消除可能带来的不良影响，对于完善监管机制是极为重要的一环。其次，根据互联网+食品安全监管特点，要发展和创新性地运用多种信息工具，主要包括大数据处理技术的创新应用、搭建监管信息化、信息数据化、体系标准化的信息监管平台，打造包括第三方平台信用评价、平台进驻商家信用评价以及政府监管信息有效整合与统一的云平台，实现网络餐饮供应链的信息共享互通，保障多元治理主体的信息沟通与共享，从而真正实现社会多元主体合力共治的格局。