关于“十四五”时期加强省际合作推进淮河生态经济带发展的思考

王 拯

（江苏省生态环境评估中心，江苏南京 210036）

1 淮河生态经济带总体形势研判

淮河生态经济带以淮河干流和一级支流流经的城市为边界范围，主要包括江苏省7个设区市：淮安市、盐城市、宿迁市、徐州市、连云港市、扬州市、泰州市；安徽省8个设区市：蚌埠市、淮南市、阜阳市、六安市、亳州市、宿州市、淮北市、滁州市；河南省6个设区市、1个县：信阳市、驻马店市、周口市、漯河市、商丘市、平顶山市和南阳市桐柏县；山东省4个设区市：枣庄市、济宁市、临沂市、菏泽市；湖北省3个县：随州市随县、广水市和孝感市大悟县。规划面积24.3万平方公里，2018年常住人口1.48亿，地区生产总值7.27万亿元，分别占全国的10.6%和7.9%。

1.1 淮河生态经济带发展基础分析

淮河流域地处长江流域和黄河流域之间，淮河生态经济带贯通南北、连接东西、通江达海，与长江经济带地域相连、水系相通，是国家重要的交通走廊，具备一定的发展基础。主要是：区位条件得天独厚，京沪线、京九线、京广线、陇海线等国家铁路、公路穿越而过。从城市看，徐州地处苏、鲁、豫、皖四省交界，东襟淮海，西接中原，南屏江淮，北扼齐鲁，素有“五省通衢”之称；蚌埠地处中国南北地理分界线秦岭—淮河一线，淮河中游，京沪铁路和淮南铁路交会点，也是京沪高铁和京福高铁的交汇点，是全国性综合交通枢纽城市。淮河水系通航里程约2 300公里，京杭大运河、淮河干流及主要支流航运发达。自然禀赋优良。淮河生态经济带位于中国南北气候过渡带，生物多样性丰富，平原面积广阔，是重要的商品粮基地和棉花、油料、水果、蔬菜的重要产区。区域内湖泊众多，水系发达，水产养殖业和畜牧业潜力巨大，矿产资源储量丰富、品种繁多，是华东地区重要的煤炭和能源基地。发展潜力巨大。人力资源丰富，城镇化和消费市场潜力巨大。产业体系较为完备，装备制造、有色金属、食品等产业集群优势明显。毗邻长江三角洲等经济发达地区，承接东部产业转移的基础条件好。文化底蕴深厚。淮河流域山水相连、人缘相亲、文化相容，是中华文明的重要发祥地，拥有楚汉文化、明文化、红色文化、大运河文化、西游文化等丰富多彩的文化资源，国家历史文化名城众多，为在新时期更好地传承和弘扬中华优秀传统文化奠定了良好基础。

1.2 淮河生态经济带发展面临的矛盾和问题

总体看，淮河生态经济带发展一些问题值得关注：工业污染和农业面源污染问题突出，水生态系统破坏较为严重。徐州、宿迁、宿州、淮北、商丘、枣庄市、济宁市、临沂市、菏泽市等地区，地处淮海经济区老工业基地，环境基础建设“欠账”由来已久，蚌埠、信阳、淮南、阜阳、六安、亳州、驻马店、周口、漯河、平顶山、桐柏等市（县），位于中西部内陆，很多企业是沿海等地转移过来的中小化工企业，其中相当一部分是医药、农药、化工项目，污染成分复杂，治理难度大，成本高。《中国2018年生态环境公报》显示：淮河流域监测的180个水质断面中，Ⅲ类以上水质断面占57.2%，Ⅴ类和劣Ⅴ类12.2%，水质情况不容乐观。河南、安徽等省份水利、环保基础设施建设相对滞后，航道等级偏低，通江达海不畅；安徽省六安市、河南省信阳市等地，地处大别山腹地，城镇化程度较低，产业创新发展能力不足，经济转型发展压力大；区域合作机制不健全，江苏、安徽、河南、山东、湖北五省围绕淮河生态经济带的合作不够紧密，污染治理、应急监管等联防联控机制有待健全。

2 “十四五”时期加快淮河生态经济带发展的思考

2018年10月，国务院批复《淮河生态经济带发展规划》，淮河生态经济带建设上升为国家战略，为推进全流域综合治理、促进流域经济社会可持续健康发展提供了难得的历史机遇［1］。“十四五”时期，在我国经济发展进入新常态和生态文明建设不断向纵深推进的大背景下，加快淮河生态经济带发展，对于推进生态文明和新型城镇化建设、加快促进中部地区崛起、全面建成小康社会具有重要战略意义，有利于推动淮河流域综合治理，促进跨省区流域协调发展，探索中国内河流域生态文明建设新模式，并带动贫困地区加快发展，巩固脱贫攻坚成果，培育我国经济发展新支撑带。建议重点关注以下几个方面：

2.1 完善省际联席会议制度，合力贯彻落实国务院批复的《淮河流域生态经济带发展规划》

建议“十四五”时期，江苏、山东、安徽、河南、湖北5个省份，完善省际联席会议制度，结合省情实际，把淮河流域生态经济带建设写入省级层面“十四五”规划，并在环保、住建、水利、开发区建设等部门“十四五”规划中设置独立章节，提出具体贯彻落实措施，与跨省重点工程、重大项目和重要改革任务有序衔接。各省份要把淮河生态经济带建设纳入省政府年度重点工作，加强督查检查和目标考核，全力保障国务院批复的《淮河流域生态经济带发展规划》中明确的战略定位、空间布局、产业结构调整、重大发展目标等落到实处。鼓励淮河生态经济带城市之间加强合作，建立县级会上机制，按照优势互补、互利共赢的原则，全方位、多角度、宽领域开展合作。

2.2 探索淮河流域综合治理经验，全力打造沿淮生态屏障

“十四五”时期，建议江苏、山东、安徽、河南、湖北5个省份，把协调推进淮河流域生态文明建设、建设沿淮生态廊道摆在重要位置。以南水北调东线工程为切入点，加强明清黄河故道、引江济淮、南水北调东线段等省级层面重大生态环境工程的对接协调，加强生态源头管控，严守生态红线，大力实施山水林田湖生态保护和修复工程，推进淮河源头、淮河干流、沂沭河生态廊道建设。加强沿海滩涂湿地修复治理，重点加强江苏大丰麋鹿国家级保护区、盐城湿地珍禽国家级自然保护区、白龟山湿地省级自然保护区等保护力度，实施湿地修复工程。组织生态防护林建设，完善防护林体系，开展南水北调中线源头区石漠化治理，提升伏牛山—桐柏山—大别山生态保育功能。

2.3 共同保障水环境安全，构建水资源保护体系

加强淮河流域饮用水源地保护，严守水体水质目标红线，实施水功能区限制纳污总量控制管理和入河排污口管理，强化城镇集中式饮用水水源地保护和管理。加强上游河流控制断面、重要河流控制断面、重要湖泊、集中式饮用水水源地水质监测，进一步提高水功能区水质达标率。广泛开展节水型城市创建活动，加强地下水开发利用管理。严格执行淮河流域河道（湖泊）岸线利用管理规划，严厉打击乱占用水库，乱围垦河道、滩涂，乱设置河障等现象。

2.4 完善生态环境联防联控“三项机制”，提升省际生态环境保护合作水平

2.4.1 完善“大气污染联合防治机制”

重点围绕落实生态环境部《关于推进苏皖鲁豫交界地区大气污染联防联控的指导意见》，对徐州、淮安、济宁、蚌埠、信阳、驻马店、周口等重点区域，开展大气环境质量联合监测，落实省际联控、区域联防、合力共治的协调机制，全力打好“蓝天保卫战”。

2.4.2 完善“省际环保协作互助机制”

健全水污染纠纷协调处理机制，逐步实现环境监测设备、应急储备物资资源共享，合力加强跨区域环境风险应急防范。

2.4.3 完善“环境污染损害赔偿机制”

探索完善淮河干流和一级支流流经区域生态保护赔偿评估机制，建议“十四五”期间，可先期选择洪泽湖苏皖交界地区开展试点，通过试点逐步明确赔付标准，制定补偿政策，推动省际环保合作。在适当时机成立淮河经济带生态环境补偿基金，支持沿淮区域民生补偿、产业发展补偿等纳入补偿范围。

2.5 加强产业合作对接，盘活资源发展特色产业

现有淮河经济带内的区域产业主要是传统的产业,应尽快转向符合高质量发展要求的产业体系［2］。建议“十四五”时期，依托淮河生态经济带各区域产业基础，进一步深化分工合作，重点推进“三大产业建设”：特钢产业基地，以淮安、平顶山、六安、盐城、临沂、济宁为中心，依托金属冶炼产业基础，建设高品质特殊钢、不锈钢锻造产业基地；汽车及零部件产业基地，以盐城车辆制造基地为龙头，联合淮安、徐州、蚌埠、阜阳、桐柏、滁州、驻马店的车辆制造基础，打造沿淮汽车产业集群；食品加工产业基地，淮河生态经济带面粉、大米、玉米、饲料、主食产业化加工业密布，有比较健全的粮食产业体系。2018年，淮河流域4省粮食产业工业总产值占全国的31.4%［3］。依托盐城、淮安、徐州、淮北、驻马店绿色有机食品产业基地，以及扬州、泰州食品产业聚集区，六安、信阳、漯河、周口、济宁的农副产品生产及加工基础优势，加快建设沿淮地区食品加工产业。同时，在新能源、新材料、现代煤盐碱化工产业、生物医药等领域，积极整合资源，推进产业园区间合作交流，在产业配套、科技创新、经贸往来、项目建设上加强合作，优势互补，合力打造优势产业集团和特色品牌。

2.6 合力推进精准脱贫攻坚，逐步建立公共卫生帮扶互助机制

建议沿淮5省份树立“全局一盘棋”的思想，深入贯彻党中央、国务院决胜脱贫攻坚决策部署，共同打赢脱贫攻坚战。要把巩固脱贫成果，作为“十四五”期间沿淮省际合作的重点工作之一，聚焦山东沂蒙、六安、信阳大别山等革命老区，以及皖北等地，加大帮扶力度，推进扶贫政策落实，切实改善贫困群众的生产生活水平。在当前新冠肺炎疫情防控常态化的大背景下，要着手研究建设重大传染病疫情与突发公共卫生事件联防协助机制，推进建立省际卫生应急互助机制，支持江苏、山东的大型医疗机构，派员赴河南、安徽、湖北开展跨省医疗合作，推动医疗资源互助共享，提升沿淮落后地区医疗救助水平。