中国住房公积金绩效评价与制度改革：研究述评与理论思考*

上海财经大学公共经济与管理学院 吴义东清华大学建设管理系 吴 璟安徽工业大学商学院 王先柱

一、引 言

中国的住房公积金制度自1994年起在全国范围内推广，并经由1999年《住房公积金管理条例》的颁布正式确立，迄今已历二十余年的演变发展。根据住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行联合发布的《全国住房公积金2019年年度报告》显示，截至2019年底，全国范围内住房公积金缴纳职工近1.49亿人，缴存总额16.96万亿元，累计发放个人住房贷款97959.46亿元。住房公积金已经成为当前中国住房金融体系最重要的组成部分之一，也是目前世界范围内规模最大的社会性住房金融制度(Chen & Deng，2014；Zhou，2020)。

纵览住房公积金制度由对新加坡等国家经验的仿效起步、逐步试点推广、发展完善的演变过程，堪称中国经济社会改革进程中“摸着石头过河”的典型案例。住房公积金制度的实施成效如何，以及如何更充分地发挥其作用，始终是政策讨论乃至全社会关注的热点问题。针对住房公积金制度的改革与完善也一直没有停步。仅以近几年为例，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“建立公开、规范的住房公积金制度，改进公积金提取、使用、监管机制”的目标；2015年底，住建部牵头起草的《住房公积金管理条例(修订送审稿)》公开发布，就提升效率、保障公平、资金归集和保值增值等方面作了具体规定；2018年全国“两会”中，有提案建议将住房公积金改革为政策性住宅金融机构，再次引发了各界对住房公积金制度改革的热烈讨论；2019年底暴发的新型冠状肺炎疫情，给企业复工复产等造成了诸多负面冲击，围绕着给企业减负等政策目标，社会各界开展了一次关于住房公积金制度存废问题的大讨论，这也体现出住房公积金制度改革的迫切性。2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，再次明确要求改革住房公积金制度。

在上述背景下，住房公积金制度的绩效评价逐渐成为住房政策、房地产金融等领域学术研究的热点问题，同时学界围绕住房公积金制度后续改革中“是否应当保留”、“改什么”以及“如何改”等关键问题也开展了大量研究。本文将尝试对相关研究进行系统梳理和归纳，以期为住房公积金制度改革提供参考，并为后续研究提出建议。

二、对住房公积金制度绩效的多维度评价分析

(一)在推动城镇住房改革过程中的历史性作用得到普遍认可

学界对住房公积金制度绩效最一致性的观点，是普遍认可其在20世纪90年代至21世纪初我国城镇住房制度由实物分配向货币化分配的转变过程中发挥了重要的推动作用。其中最重要的一点，是住房公积金制度大胆突破了以往城镇住房资金融通领域“有限公众参与”的瓶颈(Buckley et al.，2016)，在继续发挥政府引导作用的同时，充分调动单位和个人力量，逐渐形成政府、集体和职工个人共同承担住房建设和消费的筹资机制，这一筹资机制为新兴的城镇住房体系提供了规模庞大、来源稳定、成本低廉的资金(刘洪玉，2011)，从而有条件在控制政府财政负担的前提下，在消费和供给两个方面均为住房市场提供支持(包林梅，2012)。与此同时，住房公积金通过强制性缴存、购建房提取、低息贷款等制度性安排，推动了城镇住房从实物分配向货币分配的过渡(Yeung & Howes，2006)。此外，住房公积金制度还被认为在促进住房金融体系发展(包林梅，2012；路君平等，2013)、引导居民住房观念转换(刘丽巍，2013)、提升城镇居民住房自有化率(Xu，2017)等方面也发挥了重要作用。

(二)提升缴存人住房支付能力的效果尚存在争议

提升缴存人住房支付能力是住房公积金制度最直接的政策目标，也相应成为学者们在住房公积金绩效评估中最为关注的问题。总体上，多数研究对住房公积金制度在提升城镇职工住房支付能力中发挥的积极作用持肯定态度。除若干定性判断外(黄大志等，2013；葛扬等，2015)，吴璟等(2011)基于城市层面住房可支付性指数的测算结果显示，住房公积金对35个大中城市职工住房支付能力提升幅度平均达到20%左右，效果明显。周京奎(2011)利用中国家庭收入调查数据(CHIPS)构建了特征价格模型，细致分解了住房公积金对不同类型家庭的支持效果，发现公积金帮助社会地位较高的家庭提升了对住宅结构特征的需求，对社会地位较低的家庭则在住宅邻里特征需求方面的贡献度较高。

但也有学者指出，住房公积金在提升缴存人住房支付能力方面发挥的作用实际上较为有限(殷俊和彭聪，2014)。特别地，若干研究指出公积金对存在支付困难的重点人群的支持效果尤其不足。例如，康书隆等(2017)基于面板IV-2SLS回归，发现公积金对无房无贷和有房有贷的缴存家庭并无显著影响，而仅能提高有房无贷家庭的住房消费水平。孙玥(2014)基于对不同群体住房公积金缴存额的比较，也发现公积金对中低收入群体的支持力度远未达到预期效果。王先柱和吴义东(2017a)从公众认知视角，通过问卷调查发现公众对住房公积金制度作用效果的认可度“毁誉参半”。

上述多数评价研究主要针对城镇常住人口，近年来学者们也开始关注住房公积金对农民工等新市民的潜在影响，但结论莫衷一是。李君甫和孙嫣源(2018)利用2013年国家卫计委流动人口动态监测数据，实证研究发现住房公积金对流动人口购房概率的提升幅度达到78.9%。汪润泉和刘一伟(2017)认为住房公积金提高了农民工城市定居意愿，但没有显著提升其定居能力，且对定居意愿的促进作用也只限于东部城市。梁土坤(2017)基于七个城市的问卷调查数据，从代际差异视角研究发现住房公积金对新生代流动人口(1980年以后出生)定居意愿的影响并不显著，但对老生代流动人口定居意愿有显著促进作用。祝仲坤和冷晨昕(2017)基于中国劳动力动态调查(CLDS)数据，从不同角度反映了当前我国农民工群体使用住房公积金的现状，认为当前依靠住房公积金解决农民工住房问题的设想“几无实现的可能”。

(三)客观上对住房价格上涨存在助推作用

现行住房公积金制度中包含的具体政策工具可以分解为货币化补贴(单位缴存额)、低息住房抵押贷款和个人所得税减免三个主要方面(吴璟等，2011；徐跃进等，2017)，均属于典型的需求导向型住房补贴工具。尽管近年来相当部分城市也尝试引入诸如住房公积金增值收益支持保障性住房建设等供给导向型住房补贴工具，但总体上其占比和实际发挥的作用仍十分有限(蒋和胜和王波，2016)。住房政策领域的理论分析早已指出，需求导向型住房补贴工具在长期维度上将刺激住房市场中的需求上升，如果市场中住房供给弹性较弱，则这种需求上升将最终转化为住房价格上涨(O’Sullivan，2002)。这一方面将部分抵消对支持对象的补贴效果；另一方面也导致对非支持对象的负外部性，从而成为需求导向型住房补贴工具面临的一个主要问题。

这一现象也被发现存在于住房公积金制度中。杨刚和王洪卫(2012)运用状态空间模型和卡尔曼滤波解法，分析住房公积金对上海市住房市场价格与成交量的影响，指出公积金已成为助推房价泡沫化的重要原因之一。杨黎明和余劲(2013)基于2002～2011年7个二线城市面板数据，运用状态空间模型实证分析住房公积金贷款对房价的短期动态影响，发现公积金对房价的助推作用在房价高的城市更为明显。顾澄龙等(2015)以2005～2011年我国55个大中城市为研究样本，实证研究发现住房公积金显著助推房价上涨；若取消这一制度，房价将会下降超过10个百分点。Tang和Coulson(2016)基于2011年中国家庭金融调查数据(CHFS)的微观层面实证研究也发现，住房公积金在一定程度上刺激了居民家庭的住房投资行为。在近十余年来我国多数城市住房价格出现持续大幅上涨的背景下，上述助推作用显然已经成为评价住房公积金制度综合效果时不可忽略的因素。

(四)在公平性方面存在较为集中的批评

在公平性方面存在的潜在缺陷，是当前住房公积金制度招致的最集中的批评。2006年世界银行发布的《中国经济季报》中，首次明确指出住房公积金制度存在受益群体集中于较高收入家庭的公平性问题，此后相关研究和讨论持续出现。总体而言，尽管也有少数研究对住房公积金制度的公平性状况持肯定态度(陈峰和邓保同，2015)，但大多数研究均指出现行住房公积金制度在公平性方面确实存在较大的改进空间。

具体而言，围绕住房公积金制度公平性问题的研究着眼于制度设计和作用效果两个层面。制度设计层面，研究指出现行住房公积金制度在缴存规则、覆盖范围、存贷关系(浩春杏，2010)以及增值受益分配(杨兵，2010)等环节的安排，客观上都更有利于缴存人中的中高收入群体。作用效果层面的评价结果更为丰富。吴璟等(2011)基于三个典型城市缴存人微观数据的实证测算发现，由于中高收入群体获得的受益更大，住房公积金客观上加大了缴存人间的收入不平等程度，使得基于缴存人群体测算的基尼系数提升了约1个百分点。王先柱和吴义东(2017b)利用微观调查数据进行实证研究，结果表明当前住房公积金制度存在“嫌贫爱富”和“嫌农爱城”的嫌疑，即所谓的“劫贫济富”现象。徐跃进等(2017)基于某典型城市微观数据的实证分析发现，现行住房公积金制度确实存在公平性不足问题，但其具体特征体现为“两端补贴中间”。除上述围绕收入维度的公平性研究外，李文静(2013)还指出住房公积金支持效果在公共部门和私营企业缴存人之间也存在两极分化的态势；相比较公共部门，公积金对私营企业职工的支持效果较弱。上述公平性问题不仅制约了中低收入群体的参与积极性(殷俊和彭聪，2016)，更直接影响了住房公积金制度继续存在的正当性，成为后续改革中必须直面的关键问题。

(五)系统运行效率存在提升空间

如前所述，当前住房公积金制度以需求导向型住房补贴工具为主，理论上能够更好地服务于补贴对象在市场中的自主选择，应当具有较高的补贴效率(O’Sullivan，2002)。但从整个系统的运行效率角度看，若干研究指出其中仍然存在因为配置优化程度不高而导致的效率损失。例如，在资金使用方面，很长一段时间内住房公积金系统存在资金使用难和使用不充分问题，尤其是各城市住房公积金系统分割运转的管理模式严重制约了资金跨域流动，进一步降低了资金使用效率(刘洪玉，2011)。又如，在业务操作方面，目前住房公积金系统主要委托商业银行办理贷款等业务，但商业银行由于手续费用低、业务竞争等原因往往缺乏积极推进住房公积金贷款业务的积极性，制约了业务操作效率(关永宏和段淳林，2007)。此外，夏卫兵和李昕(2014)基于全国14个城市2010年住房公积金数据，运用数据包络分析(DEA)定量测算和对比了不同城市的住房公积金系统运行效率，发现法律规定、外部监管、统筹机制、业务模式、工资标准等方面因素也对运行效率存在显著影响。

值得肯定的是，针对上述问题，住房和城乡建设部、财政部和中国人民银行于2015年9月联合下发了《关于切实提高住房公积金使用效率的通知》，重点解决住房公积金使用条件偏紧、办理手续复杂、结余资金偏多等问题，此后异地贷款等服务也逐渐放开。陈峰和邓保同(2016)的研究指出，上述改革显著提升了住房公积金系统的运行效率。

(六)各类潜在风险日益引起关注

在宏观经济和住房市场的“新常态”背景下，住房公积金制度伴生的各种潜在风险也日益引起关注，其中既包括住房公积金贷款相关的信用风险，也包括系统整体层面的流动性风险和操作风险。

首先，住房公积金虽然属于政策性住房金融的范畴，但也具有明显的金融属性(刘丽巍和季晓旭，2014)。尽管目前住房公积金贷款整体上保持了很高的资产质量，但潜在的信用风险仍然不容忽视(奚宾，2013)。部分学者已经对影响住房公积金贷款信用风险的主要因素进行了分析。黄燕芬和李怡达(2017)认为，住房公积金贷款的安全性对宏观经济状况依赖程度较高，房价波动和利率变化对贷款违约风险的影响较大。王先柱和吴义东(2017b)则指出，当前住房公积金贷款信用风险地区差异较大，主要源于中低收入家庭占比等因素的影响。徐玉勇等(2017)基于2005～2013年某城市住房公积金贷款微观数据，运用生存模型实证研究发现借款人支付能力不足是引发公积金贷款违约的核心因素，而且房屋净权益水平所反映的违约代价也会显著影响公积金贷款违约风险。

其次，近年来住房公积金系统面临的流动性风险正在快速提升。早期尽管也有学者提示，住房公积金系统作为典型的封闭型住房金融体系，可能面临流动性风险(陈杰，2010a；刘洪玉，2011)，但当时多数城市面临的仍是前述的资金使用率过低问题，流动性风险并不突出。随着资金使用率的逐渐提升，2015年后多个城市陆续出现住房公积金收支倒挂、流动性紧张等问题。此外，住房公积金系统融资渠道狭窄、资本充足率和准备金制度缺乏等也进一步加剧了流动性风险(王先柱等，2018)。

最后，部分城市住房公积金系统面临的操作风险较为突出。整体而言，住房公积金系统在监管层面尚未形成有效的约束机制(刘洪玉，2011)，住房公积金骗存骗贷案件屡见不鲜，其中的关键问题就在于相当部分城市住房公积金系统管理水平不高，特别是存在监管漏洞(佟广军，2014)。陈余芳和黄燕芬(2017)甚至认为，管理水平的滞后已经成为当前住房公积金制度进一步发展的主要障碍。

三、住房公积金制度改革方向与措施的相关研究

基于上述评价结果，尤其是针对其中界定的主要问题，现有研究进一步从制度存废、定位调整、环节优化、机构改革四个层面，围绕住房公积金制度的后续改革展开热烈讨论。

(一)围绕住房公积金制度存废问题的讨论

学者们首先着眼的一个根本性问题，是住房公积金制度是否有必要继续保留。一部分学者认为，在完成其阶段性任务后，住房公积金制度已经没有继续存在的必要。佟广军(2014)将其原因总结为三个方面：一是当前我国住房政策应着眼于抑制过热的购房需求，而非继续刺激住房需求；二是住房公积金制度的法律根基不牢，如强制性缴纳的合法性存在争议；三是住房公积金制度的目标已经过时，且实践中往往表现出“负效率”等特征。革昕等(2017)则通过国际经验对照，认为一方面因经济性质和规模迥异，我国的住房公积金制度很难复制新加坡模式；另一方面由于我国政府或有债务较高，住房公积金转型也很难照搬美国模式。基于上述论述，陈友华(2014)、革昕等(2017)都建议应当尽快取消住房公积金制度，居民家庭可直接向商业银行申请住房抵押贷款，政府可利用财政资金为中低收入购房群体购房贷款或居民家庭首套住房贷款提供利息补贴。

相比之下，更多学者仍倾向于认为，住房公积金制度尽管存在若干问题，但现阶段仍有存在的必要，不可因噎废食。陈杰(2010b)认为,通过对制度定位和组织体制的再调整，住房公积金在解决社会“夹心层”住房问题上仍大有可为。耿杰中(2014)则基于当前我国收入分配“二元化”的视角，认为较大收入差异下，部分人群终究难以依靠市场获得住房；政府虽有义务解决这部分人的住房问题，但是力量有限，客观上需要互助性的住房公积金制度作支撑。因此，收入分配“二元化”是住房公积金制度存废的关键决定性因素，只要这种“二元化”存在，住房公积金制度就有继续发挥作用的空间。王开泉(2015)通过与新加坡中央公积金制度、德国住房储蓄制度以及商业住房抵押贷款制度的比较，认为住房公积金制度在制度属性上更具互助性；在现行住房制度和住房金融的格局下，对住房公积金制度加以改革，能发挥更大作用。吴宾和徐萌(2018)还从建立房地产市场长效机制的角度，认为可以通过住房公积金制度提高住房的商品化、社会化与专业化程度，从而促进住房资金投入产出良性循环，保障房地产市场平稳健康发展。

(二)围绕住房公积金制度定位的讨论

许多学者在评价住房公积金制度绩效的过程中都认识到，定位不清晰是导致前述公平性等问题的重要原因，黄燕芬和李怡达(2017)甚至将其概括为住房公积金制度的“定位之谜”。1999年国务院发布的《住房公积金管理条例》规定，住房公积金制度作为一项由城镇单位及其职工共同缴纳的长期住房储金，着眼于促进城镇住房建设和提高城镇居民居住水平。这虽然从参与群体、制度性质和政策目标三个维度概括了住房公积金制度的基本定位，但仍略显笼统。相应地，学者们开展政策研究时高度关注住房公积金制度定位的明晰与调整，并从功能定位和对象定位两个维度提出若干政策建议。

功能定位维度，学者们提出的建议集中在两个方面。一是强化住房公积金在供给端的作用。刘丽巍和季晓旭(2014)基于建立宏观审慎管理体制的视角，认为可以改革当前住房公积金的运营模式，将其引入保障性住房建设与消费，进而支持中低收入群体获得住房。周威和叶剑平(2009)认为应将住房公积金的强制性缴纳与限价房、经济适用房等保障性住房的申购资格挂钩，只有公积金缴纳金额和期限达到一定标准，才具有申购上述保障房的资格。二是以住房公积金为枢纽，整合各类政策性住房金融工具。徐晓明和葛扬(2015)建议住房公积金可进入资本市场和货币市场，整合金融同业资源，提升住宅政策性金融服务能力，还可以拓展住宅相关的金融业务，如针对老年人的住宅“倒按揭”产品。李若愚(2015)则强调应通过政策性担保和证券化等方式，实现住房公积金与商业住房金融的有机结合，合力解决居民住房问题。

对象定位维度，讨论的焦点在于“普惠性”和“特惠性”之间的选择，这也是解决住房公积金制度公平性问题的关键。一种观点认为，作为一项社会公共资源，住房公积金应继续凸显制度的“普惠性”(彭建刚等，2016；刘金祥和邢远阁，2018)；但也有学者指出，应该让住房公积金制度具备“特惠性”(李燕和刘传哲，2016)。随着讨论的深入，学者们也逐渐认识到这两种取向实际上存在有机结合的可能。刘洪玉(2011)指出，住房公积金制度既肩负着提高住房消费整体水平和质量的任务，同时作为一项重要的公共住房政策工具，还在一定程度上承担着收入再分配的职能；相应地，住房公积金制度一方面要坚持面向所有缴存群体的“普惠性”，另一方面应加强对中低收入群体的“特惠性”。这一观点也得到了周京奎(2011，2012)、王先柱和张志鹏(2015)、陈峰和邓保同(2016)、黄燕芬和李怡达(2017)、毛丰付等(2017)学者的支持，即不仅需要进一步明确住房公积金支持和促进职工住房消费的制度定位，还要通过对不同类型家庭实施差异化政策，适当向中低收入家庭倾斜。

值得一提的是，近年来以进城务工人员为主体的新市民的住房问题日益受到关注。合理解决新市民住房问题被认为是推进“以人为本”的新型城镇化、统筹城乡发展、促进社会公平的重要举措(左楠，2013；张泓铭，2016；彭加亮和罗祎，2016)。相应地，是否以及如何将新市民纳入住房公积金制度支持范围，成为政策实践中需要解决的重要问题。但这方面政策研究总体上仍处于起步阶段。朱晶和左楠(2015)、祝仲坤(2016)、赵利梅和陈红霞(2016)指出，制度设计不完善、农民工缴存意愿不强、维权意识不够是当前制约新市民纳入住房公积金制度的主要障碍，并为此提出了扩大农民工公积金使用范围、提升企业存缴积极性、加大法律法规保障力度、增加农民工维权意识等改革建议。

(三)具体政策环节的优化建议

1.资金来源。

住房公积金资金归集方面的研究重点仍集中在缴存环节。学者们首先聚焦于是否继续延续当前的强制性缴存模式。虽然也有学者质疑其合理性和合法性(黄燕芬和张超，2017；李珍，2017)，但多数观点仍倾向于认为，为了确保住房公积金资金来源的稳定性，以及出于互助性基金可持续发展的内在需要，短期内仍有必要延续强制性缴存(张东，2002；刘洪玉，2011)。王先柱等(2018)提出在强制性缴存的基础上，可以探索“强制+自愿”的公积金归集新模式，尤其对于农民工等新市民群体可鼓励其自愿缴存。胡晶晶和王祖祥(2018)同样认为，住房公积金针对企业职工仍然可以延续强制性缴存，而针对灵活就业人员可以尝试进行个人自愿缴存，并构建了住房公积金个人自愿缴存制度资金盈亏平衡的测算模型。此外，学者们也对缴存比例问题进行了讨论。尤其是近年来住房公积金缴存开始逐渐采取“限高保低”标准，这一做法得到了较多研究的支持(李运华和殷玉如，2015；祝仲坤和冷晨昕，2017；李迎生和吕朝华，2018)。

住房公积金贷款证券化问题近年来也引发了较多关注。刘洪玉(2011)、王先柱等(2018)指出住房公积金贷款证券化有利于加速资金流转，缓解住房公积金系统流动性不足问题，同时证券化过程还能够实现“信用增级”，降低融资成本。更重要的是，证券化有助于打通与公开资本市场的连接渠道，促进住房政策性金融与住房商业性金融的有效结合(李若愚，2015)，同时分散金融风险(汪利娜，2016)。但是，当前我国住房公积金系统仍处于各城市分别运行状态，导致证券化发起人过于分散，成为证券化推广过程中面临的主要“瓶颈”(邹晓梅和张明，2016)。此外，住房公积金贷款服务机构选择、贷款担保方式、税收安排等，也都是证券化进程中亟须解决的具体问题(刘洪玉，2011)。

2.对缴存人的支持方式。

在对缴存人的支持方式方面，学者们提出的建议集中在以下两个方面。

一是针对不同类型缴存人群体的特点，有针对性地设计差别化、梯度化的住房公积金支持工具，以期在提升支持效果的同时改进制度公平性(贾康和刘军民，2007；杨巧，2014；冯长春等，2017；郭克莎，2017)。较典型的，如吴璟等(2011)提出可以根据缴存人收入水平和购房总价等的不同，制定住房公积金差异化贷款条件，同时可对中低收入家庭发放租房补贴，或在廉租房等公共住房的分配过程中提高公积金缴存人的轮候位次；王永凤(2015)认为可以根据住房公积金缴存状况、居住水平、购房历史、贷款情况和信用记录等确定不同缴存人的合理授信额度，提高公积金贷款科学性；针对住房市场的地区差异性，王先柱等(2018)以农民工住房公积金为例，提出要进一步“因城施策”，一、二线城市重点利用住房公积金支持农民工缴纳房租，三、四线城市则重点利用住房公积金支持农民工购买住房。

二是继续丰富和拓展住房公积金对缴存人的支持渠道，尤其是通过放宽资金的取、贷政策，扩大资金使用范围(胡金星和陈杰，2011)。黄修民(2010)、朱晶和左楠(2015)、李燕和刘传哲(2016)、汪润泉和刘一伟(2017)等都建议住房公积金除了支持缴存人购房外，还可帮助缴存人支付房租、物业费、供暖费、装修费等。除此之外，住房公积金的支持范畴还可以拓展到大病支出和养老金支出等，这甚至有可能在一定程度上推进公共服务均衡化(刘金祥和邢远阁，2018)。

(四)政策机构的改革与完善

除上述围绕政策定位和政策工具的讨论外，学界关于改革和完善住房公积金机构的呼声也日益提高，研究侧重点主要包括管理层级调整、管理机构改革和管理团队优化三个方面。

管理层级方面。刘洪玉(2011)基于调剂资金余缺和便利异地贷款等方面考量，建议构建全国层面的统一组织和管理机制，将融资决策权、投资决策权、资产处置权、资本运营权、资金管理权、成本费用管理权、收益分配权等一系列关系到财务管理的权限更大程度上集中于中央管理机构。类似地，徐晓明和葛扬(2015)认为住房公积金管理组织架构可以实行国家、省级和市级的“总分行制”。具体可以分成两步实施，即首先建立住房公积金省级机构，统筹省级资金、管理和业务，再在省级统筹的基础上组建国家级住宅政策性金融机构。王先柱等(2018)也支持这一观点，并更为具体地指出可以先从建立住房公积金省级调度平台入手，逐渐将住房公积金管理层级重心上移到省级层面，再将省级平台整合到国家级层面，设立全国住房公积金管理中心。

管理机构方面。曾筱清和翟彦杰(2006)最早提出分离住房公积金管理中心“行使政府授权”和“企业化经营”两方面职能的建议，延续这一思路，若干研究建议通过去行政化致力于建设专业化住房金融管理机构(杨巧，2014；董登新和乐海燕，2015)。部分学者还提出了更为具体的住房公积金管理机构改革方案建议。刘丽巍和季晓旭(2014)建议在住房公积金管理中心的基础上成立政策性住房银行，从而建立公开、规范的公司治理结构和资本金制度。王开泉(2015)进一步将这一政策性住房银行定义为住房合作银行，并将其和商业银行进行区分，认为住房合作银行属于非银行类金融机构。汪利娜(2016)也同样认为要将住房公积金行政化管理机构转变为政策性金融企业，且除国家住房银行外，还可以考虑采取住房互助储蓄银行、住房基金等其他形式。李若愚(2015)、倪鹏飞(2017)认为不仅要将住房公积金改制为国家住房政策性融资机构，同时还要配套性建立住房抵押贷款政策性担保和证券化机构。

管理团队方面。当前我国住房公积金实行管委会决策、中心运作、银行专户存储及财政监督的管理体制，管理委员会成员实行“三三制”构成办法，即有关部门负责人和有关专家、工会和职工代表、单位代表各占1/3。但调查数据显示，近85%的受访群体对住房公积金管理机构及人员构成并不了解(王先柱等，2016)。与此同时，万卉(2015)指出住房公积金管理委员会还存在形式松散、权责不对称等问题，因此建议取消管委会这一决策机构，构建一套独立自主、自负盈亏、独立决策、独立承担责任的法人治理结构。同时，在横向上加强与财政、纪检等部门的联动，在纵向上组建国家、省级和市级立体监管队伍。

四、总结与启示

总结现有研究，学界对于住房公积金制度在推动城镇住房改革、促进城镇职工住房消费、完善我国住房金融体系等方面作出的历史性贡献给予了充分肯定，同时也指出当前住房公积金制度仍存在对缴存人住房支付能力提升不足、推动住房价格上涨、制度公平缺乏、系统运行效率不高、各类潜在风险日益突出等问题，并据此围绕住房公积金制度存废、定位调整、政策优化、机构改革等关键问题作了大量的理论准备和思路摸索。这些研究为住房公积金制度的进一步发展奠定了良好的学术基础，有助于我国政策性住房金融体系的完善和房地产市场长效机制的构建。

在此基础上，建议围绕住房公积金制度的后续研究可以重点从以下三个方面加以强化，以期为住房公积金制度改革、发展和完善提供更为直接和有效的政策支持。

第一，重视研究视角的系统性。绝大多数现有研究着眼于住房公积金制度自身，多数研究还聚焦于其中的某一维度。这种“庖丁解牛”的方法本身并无可厚非，也是经济学研究的常见范式。但更需注意的是，住房公积金作为一个政策系统，其中的不同维度、环节、主体之间存在复杂的互动联系，甚至可能存在内在矛盾(如提升支持力度与缓解流动性压力之间、扩大政策覆盖面与坚持互助性质下的强制性缴存等)。因此，不能简单地仅就一个问题片面追求所谓改进，而应从系统全局入手，综合考虑整个制度体系的最优化。基于这一思路，应紧扣建立住房市场平稳健康发展长效机制的总要求，沿着构建政策性住房金融体系的思路，从对象、机构和工具多个维度全景式论证住房公积金制度改革的必要性、可行性及具体方案，并特别重视不同维度之间的协调，实现系统层面的改进。更进一步地，住房公积金还是更宏大的经济和政策体系中的组成部分，这就意味着住房公积金制度改革不能脱离我国特定发展阶段下的宏观经济社会背景，同时必须与收入分配、城镇住房、金融监管等相关制度的改革相协调。这也是后续研究的一个重要着力点。

第二，提升研究方法的科学性。不论是绩效评价还是改革建议，现有研究多数都提出了非常鲜明的观点，明确地回答了“是什么”的问题。但同样应当看到，部分研究并没有对其观点提供严谨、具有充分说服力的论证，即没有充分解决“为什么”的问题，使其观点难免带有较强的主观性。这也成为后续研究应当着力加强之处。绩效评价方面，建议充分发挥住房公积金系统内部微观数据丰富的优势，通过对多源异构大数据的深度挖掘，开展更多高质量定量分析；同时，应特别注意合理应用适宜的识别策略，剥离其他因素的作用，准确界定住房公积金制度所造成的影响。政策建议方面，除扎实的理论分析外，也可利用数值模拟、小规模政策实验等方法，尝试开展量化的政策模拟分析。

第三，注意研究结论的代表性。住房公积金研究中面临的一个现实困难，是受制于数据、案例等可得性的限制，通常仅能针对一时一地开展研究；但从政策实践的需求看，更有价值的是定位和解决具有共性、长期存在的问题。部分研究中存在的缺陷，恰恰是没有充分重视特定时空背景对研究结论可能造成的影响，没有区分好某个问题是区域性问题还是全局性问题、是暂时性问题还是长远问题，由此提出的政策建议也难免有失偏颇。这一方面要求在开展案例分析时特别注意研究结论的可推广性；另一方面，同时也是更重要的，应更多探索在跨城市、长时间的全局视角下开展研究，以期更准确定位关键症结并提出解决方案。