城镇未批先建问题的成因及对策探析——以贵阳市花溪区12345公共服务热线受理案件为例

刘汉平

近年来，随着花溪区经济社会的快速发展，城市建设发生了巨大变化。但由于思想认识不到位、管理手段单一、措施落实乏力等因素，未批先建问题也越来越严重，导致邻里纠纷增多、干群矛盾激化、社会治安问题突出、征地拆迁工作难度增大。未批先建问题的存在，不仅破坏了城市有序的规划，也成为脏、乱、差的主要源头，更有损于城市文明建设。本文以花溪区12345公共服务热线受理案件的处置、办理为例，希望可以为花溪区治理未批先建问题带来一定的参考和借鉴。

一、未批先建问题的现状

据市社会和云系统统计，2018年1月至2019年9月，花溪区12345公共服务热线共受理未批先建问题类举报案件4068件。其中，阳光社区服务中心有未批先建问题案件765件，明珠社区服务中心有未批先建问题案件244件，清溪社区服务中心有未批先建问题案件94件，贵筑社区服务中心有未批先建问题案件1237件，溪北社区服务中心有未批先建问题案件646件。这些未批先建问题案件主要表现在三方面。

（一）居民楼顶和阳台违法违章建设不断涌现

这类违法违章案件主要发生在明珠社区服务中心、阳光社区服务中心、贵筑社区服务中心的居民小区，2018年1月至2019年9月，花溪区共受理未批先建问题类举报案件4068件，有2240件属于楼顶和阳台违法违章搭建，占55.1%。楼顶和阳台违法违章搭建的特点是当事人大多为企业界知名人士或政府机关干部，例如：碧桂园花溪1号小区就有企业财务总监延伸阳台修建未批先建问题。

（二）历史遗留的未批先建房屋拆扩建趋势上升

历史遗留的未批先建房屋本来质量就较差，经过多年的使用，建筑质量和消防等安全隐患较多。业主便以消除安全隐患为由进行拆扩建，出现新的未批先建问题。由于这类改建项目原本就是未批先建问题，按正常许可不符合规划要求，但不予以改建又存在严重的安全隐患。此类遗留问题的补办处理，必须先以土地合法为前提，受制因素较多。这类案件多发生在破产国有企业的集体宿舍或企业为解决职工住房自建的三层以下的小面积套房。

（三）拆后重建频繁出现

对未批先建问题的拆除，执法部门主要采取现场拆除和法院执行拆除，无论哪种拆除方式，普遍存在没有彻底拆除的现象。比如：对农村村民个人违法违章建房的拆除，由于房屋结构、拆违安全、围攻闹事等因素的影响，往往没有彻底拆除，而拆后重建现象频繁出现。未批先建房屋没有彻底拆除及拆后重建问题的延续，使得每年都有一批未批先建问题案件遗留未结，导致历史遗留案件日益增多。

二、未批先建问题的危害

（一）损害城市形象

未批先建问题与花溪区整洁美观的城市形象格格不入。特别是那些分布于道路两侧、城市出入口、主要窗口地段的未批先建问题，对花溪区全域文化旅游创新区的城市形象产生了严重的负面影响。

（二）提高开发成本

在花溪区经济社会全面发展和城市改造进程加快的建设过程中，城区杂乱无章的违章建筑势必会严重影响科学合理的城市整体规划。近几年来，一些利益相关人以违章建筑作为与政府讨价还价的筹码，给拆迁工作添乱添堵，政府职能部门又难以把握国家补偿的政策尺度，以致规划区内改造建设难度加大、成本提高，从而无上限地提高了花溪区城市改造开发的成本，社会公共利益损失巨大。

（三）增加安全隐患

由于违章建筑多为简易结构，往往是由几个农民工随便搭建而成，耐火等级非常低，尤其是集中连片的违章建筑没有任何防火间距，存在着严重安全隐患，随时有发生事故的可能；另外路边的建筑还影响视线，易造成交通事故。

（四）影响社会稳定

由于这些建筑物都是未批先建，一些人肆意乱建的行为将造成大量的邻里纠纷，个别房开商更是无证开发、无证出售、违规出售，引发了业主的维权，比如：贵州麒鑫房地产开发有限责任公司在花溪区的多个楼盘因证照不齐违规开发、无证出售、违规出售引发数十起累计上千业主到省、到市、到区上访，而且发生了三次以上信访业主在区信访局会议室留宿过夜，严重影响花溪区社会稳定。

（五）增大管理难度

由于未批先建问题选址随意、布局凌乱、结构简单、质量低劣，加上大量外来人口的涌入，导致部分居住点污水横流、垃圾成堆、臭气冲天，环境卫生等问题非常突出。同时，未批先建问题所在地往往也是违法犯罪等严重社会问题和隐患滋生的源头，从而加大了社会治安等行政管理工作难度。

三、未批先建问题形成的原因

未批先建问题数量较多，分布较广，隐蔽性较强，危害较大，查处时也有相当的难度，如何妥善查处未批先建问题也就成了区委、区政府相关职能部门工作的重点与难点。为了更好地查处相关的未批先建问题，我们有必要充分认识未批先建问题形成的深层原因。

（一）群众受利益驱动公然违法违章建设

违章建筑出现的最主要原因是利益驱动。长期以来直接或潜在的补偿利益刺激了某些人的投机心理，以致违建行为禁而不止。一是拆迁谋利。随着旧城改造和基础设施建设及房地产开发的项目建设，城区内的拆迁户获得相当数额的征迁补偿。一部分违建户也获得了不应得的利益，诱发了一些待迁户“以房生财”的念头。违章建筑建在政府已出让的或规划出让的房地产开发用地及工业区征迁地块内，按规定违章建筑是禁止给予拆迁补偿的，但由于开发商和有关部门为了加快开发进度，大多采取息事宁人的态度给予高额补偿。由此导致其他村民纷纷抢占集体土地违法搭建、扩建、翻建房屋，以最低的成本获取高额利润。二是赚取租金。农民大量进城，民房租赁形成了很大的市场。一些村民为增加收入来源，利用区域优势和外来人员租房需求量大的特点，纷纷抢占地皮违法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金。三是跟风违建。部分群众看见别人违建怕在日后拆迁过程中“吃亏”，便跟风违法违章建设。

（二）群众合理的建房诉求得不到解决

由于受贵阳市相关政策的影响，村民建房规划工作相对滞后。有些村民房屋年久失修，已成危房需要翻建，有些村民子女长大要成家分户，需要扩建，有些村民如今经济条件好了想把原住宅改建。能否允许村民自主建房，到什么区域去建房等问题，规划部门不能够确定下来，对于以上这些建房合理要求未能及时给予解决，导致了这部分人擅自强行进行违法建设。随着市政工程、招商引资项目的动工，需要拆迁安置大量群众住房，但因建房不及时，使一些还建户也加入了违建行列。

（三）群众法律意识和法制观念淡薄，有“赌一把”心态

一是群众法律意识和法制观念淡薄。认为“在自己院内（房屋原址上）建房合情合理，政府无权干涉”“自己掏钱盖自己的房，不偷、不抢、不犯法”等等，往往不仅不理解、不配合、不支持防违治违，有时为了自身利益，反而走极端，暴力抗拒拆违。二是社会上的一些非法“黑包工头”，不顾国家利益，无视社会公众利益和绝大多数人民群众的切身利益，不办理任何报建手续，采取多种形式违规建房。如村民建房有的从原来的一层建到了三层及以上；有的占地面积超出宅基地面积建设；有的为追求利润，偷工减料，房屋质量缺乏安全保障；有的所建房屋间距严重不足，甚至连正常的人员疏散通道都没有了。三是有关职能部门宣传依法行政、依法拆违以及各项拆违政策的力度还不够，各项法律法规及政府政策还没有达到深入人心、家喻户晓的程度。政府机关和社会群众对依法行政的认识都还有待进一步提高，个别市民有“赌一把”的心态。

（四）对违建查处不力导致群体效仿

在未批先建问题查处过程中，由于管理体制不完善、部门配合不协调等原因，导致执法部门查处执行难。加之少数执法部门或工作人员存在思想顾虑，使得未批先建问题在实施过程中巡查发现率较低，有许多未批先建问题都在建成后举报查处；执法人员按部就班的现场处置办法，又使得众多的未批先建问题在查处中建成，在处罚时又会因为考虑居民损失、居民抗法和激发社会矛盾等原因造成对许多未批先建问题查而不处、长期不能结案的尴尬局面。查处不力容易导致对违法违章建设行为的放纵，从而引发更大范围的群体效仿，未批先建问题越来越多，形成法不责众的局面。

四、解决对策

未批先建问题是一个长期性、复杂性的问题，要坚持“标本兼治、堵疏结合、因地制宜、分类指导、分级负责”的原则，建立长效机制，从根本上解决。

（一）坚持原则，集中整治

一是要深入普查，摸清违法违章搭建的现状，详细登记、填表造册，建立台账，严格审核上报；查清党员干部、国家机关工作人员违建情况。二是在充分考虑人性化执法和承认既成事实基础上，加大教育与惩处的力度，对历史存量未批先建问题鼓励自拆，适当给予自拆补助，同时根据具体情况，可通过整体环境改造、专项整治、民心工程等，分期分批，逐步解决。三是针对新生及翻盖未批先建问题，必须做到早发现、早处理、早拆除，一旦发现有动砖动土迹象，就立即介入，查明情况，坚决依法处理；严肃房屋拆迁补偿政策，对未批先建问题强拆时一律不予补偿，谁补偿追究谁的责任；对顶风违建和暴力抗法者，要坚决依法严惩，决不姑息迁就。四是建立私房档案，从源头制止未批先建问题。把需要拆迁时进行评估的工作做到前头，对要开发还未开发地的村民房屋提前进行摸底、调查、建档，建立调查统计台账，台账包括文字、图表、实物照片等资料，并对私房进行三类定性。一类是手续齐全的合法房；二类是未经审批的房屋定性为违建房；三类是手续不齐全的房屋为待处理房。台账一式四份，社区（乡、镇）、区规划分局、村委会、房主各保存一份，作为今后征地拆迁的依据。

（二）解决诉求，堵疏结合

要最大限度地满足群众对改善居住环境的合理需求，在科学规划的前提下，打造一批布局合理、容貌整洁、功能完善的新小区，改善村（居）民居住环境，提升城市整体形象；要把解决群众住房问题作为维护社会稳定的重要内容，更好地维护群众合法权益。要广泛听取群众意见，对功能不全、大部分居民有诉求的临时建筑，在不影响美观、不影响居民生活的前提下，进行统一规划分批进行改造，在改造中解决未批先建问题，在建设中改造、提升人居环境。

（三）部门联动，形成合力

强化各职能部门之间的协作，上下联动，加大对重点区域、重点时段的巡查力度，建立快速反应机制。对当前已停工的在建未批先建问题，建议政府成立联合机构，集中现场办公，逐一核定，作出改正、拆除决定。电力、自来水管理部门要加大对未批先建房屋盗电、盗水的查处力度，一经发现及时向公安机关移送，从快从严查处；消防部门要加大违反《消防法》的违章建筑的处罚力度，做到违法必究；自然资源部门要加大对非法侵占国有、集体土地案件的查处。

（四）属地管理，源头治乱

村级基层组织离群众最近，最能了解百姓的实际需求，最方便与之沟通，因此要加强村级基层组织的建设，发挥其在治理未批先建问题中的应有作用。组建村（居）巡查协管队伍，把未批先建问题监督管理工作纳入村（居）目标考核内容，实行一票否决制，促使村（居）干部把好源头关，及时发现、制止，积极配合区执法部门查处各类未批先建问题、违法用地行为。

（五）强化宣传，营造氛围

加大城乡规划法、土地法以及有关群众建房的政策法规的宣传力度，使群众知法、懂法、守法，不要出现进行违建时还说我又没有犯法。要畅通举报，使广大群众知道出现未批先建问题如何举报，以便把未批先建问题制止在萌芽状态。同时，要利用电视、广播、报刊、信息网络等媒体，对建筑市场违法违规问题和大案要案的查处予以公开曝光，在形成强大的舆论监督声势后，对在群众中造成一定影响的违法违规单位给予公开曝光，以示惩戒，起到震慑和警示的作用。