关于改进个人银行账户分类管理问题的分析

曹 震

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

关键字：账户分类管理；账户限额；资金保护

一、账户分类管理使用现状

根据《中国人民银行关于改进个人银行账户服务加强账户管理的通知》（以下称为392号文件）《中国人民银行关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》（以下称为261号文件）、《中国人民银行关于落实个人银行账户分类管理制度的通知》（以下称为302号文件）等相关制度，针对账户限额合规性使用开展了重点调查，我们发现大部分商业银行能够按照文件相关要求开立、变更和撤销II、III类个人账户，建立健全的绑定账户信息验证机制，后台支付系统对II、III类个人账户限额使用有所控制，但仍然存在一些问题违背261号文件，302号文件的最终实施目的。

二、存在的问题及原因

1.I、II类户频繁变更。现场检查II类户账户交易明细状态时，出现个人账户多次单笔超额使用的情况，进一步检查账户类型维护，发现银行客户每笔超额使用前都先改变账户类型，即将现持有的II类户变更为I类户，原持有的I类户降为II类户完成大额交易，完成交易后当日再次将已变更的I类户变更回II类户继续使用。以购买理财为目的的交易变更账户类型为例，根据302号文件二、关于II、III类户的使用（二），II类户可以办理存款、投资理财产品不受II类账户限额控制，指的是从II类户转出资金购买理财时交易金额不受限额控制，但购买理财的资金应从客户现有的I类户中转入II类户，所以检查中发现大部分购买理财的银行客户会频繁变更I、II类户的账户类型完成资金转入或者转出的大额交易，而不是按照文件原有设想的资金路径：资金存入I类户，I类户划转资金进入II类户进行资金使用。大力发展II、III类账户其实是为了未来发展国内小额网络支付业务与移动支付业务，最终实现无现金、无纸币市场交易，频繁变更I、II类户违背了中国人民银行建立个人银行账户资金保护机制的初衷。

2.批量开卡易出现大额超限额使用状况。批量开卡客户数量基数大，客户在该商业银行原本持有Ⅰ类卡的概率高，开户行和代办方办理批量开卡时，因办理流程繁琐不会统计客户原本持有的Ⅰ类卡信息，会直接将账户类型开为Ⅱ类账户。批量开卡原则上应严格执行302号文件的使用限额规定，但以服务特殊群体为对象的业务内容应值得重新关注，检查过程中发现批量开卡超额现象的项目多为工资、公积金、动迁费、征收补偿款、退役金等特殊用途的银行账户，代办方转入资金大多超过限额1万元，且超出限额金额巨大，所以此类情况出现了资金超额大，超额账户数量多的现象。

3.新兴支付方式引起的账户限额超额，文件261号对该情况的未做明确要求。即通过扫码支付转入金额超额。检查过程中发现商业银行通过Ⅱ、Ⅲ类账户开展移动支付业务，例如开卡方为某店铺商户，顾客通过扫二维码将交易资金转入账户，转入金额超过规定控制限额。商户开卡时大部分为该商业银行绑定一类账户而开立的II类账户，而此类业务往往是商业银行通过多家第三方支付机构实现的，交易过程中的金额限制非常考验第三方支付机构与商业银行间的链接能力，根据302号文件二、关于Ⅱ、Ⅲ类户的使用（三）虽然把这种业务合法化，但有明确的转入限额，推行此项规定是为了推行发展小额移动支付业务，与261号文件相互呼应，扩展移动支付业务的前提与基础是保证资金安全，超额资金违背建设安全、健康支付环境的畅想。

4.III类账户开立、使用并不普及，电子渠道无法开立III类账户。目前，不只是个人开立Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类账户全凭自愿，银行是否提供该项服务也是自愿的，在央行没有开展下一步政策规划前，III类账户的使用频率及盈利模式都不大，所以商业银行基本上没有开展可以开通Ⅲ类账户的电子渠道。但III类账户设置的目的是为了用于金额不大、频次较高的交易，比如移动支付、二维码支付等，更是未来快捷支付的有力工具。

5.执法检查事实认定书责任主体无法落实。商业银行各自有独立的信用卡中心，隶属关系上，信用卡卡部隶属于信用卡中心，信用卡中心和其他分行一样隶属于商业银行总行。业务上，商业银行信用卡卡部只复制信用卡的经营，而分行也承担一部分发卡的业务，但重叠的业务仅限于发卡，问题就产生于两个部分间的独立性。如问题3中提到的，地方支行为信用卡中心扩展的商户开立Ⅱ类账户，但账户的具体功能、标准都是由该商业银行的信用卡中心推行，因为参与业务的主体包括信用卡中心、商业银行总行、商业银行地方分行（即开卡行），因此业务的责任方并没有明确的划分，所以在发现商业银行地方分行的Ⅱ类账户存在超额交易问题时，商业银行地方分行以此项业务为信用卡中心开展为由，责任不归属于开卡行，将存在的问题责任推卸给信用卡中心，此类情况无法落实执法检查事实认定书责任主体。

三、监管措施及建议

1.强化宣传意识，加大宣传力度。商业银行反映客户普遍不知道账户分类的真正意图和未来建设前景，甚至会出现抱怨办理业务程序繁琐的现象，意识上不了解I、II、III类账户分类的真正目的，也是导致I、II类账户频繁变更，II类账户超额使用等问题的导火线，而老百姓才是我们此次规定出台所服务的最终对象，因此应提高向广大民众的政策宣传力度，主题宣传鲜明，突出政策最终目的。大力宣传“Ⅰ类卡放家里，Ⅱ类卡放包里”的响应口号，培养大众使用II类账户的银行卡做小额消费与存取资金管理的习惯，增强新闻宣传的意识，将平面媒体、传统媒体和新兴媒体结合强化宣传，引导老百姓通过II、III类账户的分类，为建设国内小额网络支付业务与移动支付业务安全环境做铺垫，打击防范发生银行卡被盗刷、不法分子洗钱等金融犯罪事件，突出金融服务的人本理念。只有广大民众真正理解推行此项规定的真正意图，才会积极拥护政策执行进而加快账户分类的整体工作。

2.限制Ⅰ、Ⅱ类账户频繁变更。个人账户只能在同一银行有一个一类账户，账户分类是为了使Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类账户形成长期的发展趋势，前面所有条款，包括允许发实体卡、规定限额等等，都是在为了大力发展II、III类账户做铺垫，II、III类账户分类更是央行实现未来长期目的的重要工具，目前Ⅲ类账户的使用仍未大力普及，出现频繁变更的状况基本存在于Ⅰ、Ⅱ类账户间的变更，那么限制Ⅰ、Ⅱ类账户频繁变更就是非常必要的，建议另行发布规定对Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类账户间的变更次数做明确要求，如果商业银行客户持有Ⅰ类户的账户数量大于一个，应禁止Ⅰ、Ⅱ类账户的变更程序；如果商业银行客户仅持有一个Ⅰ类账户，那么可以进行Ⅰ、Ⅱ类账户的变更，但应限制Ⅰ、Ⅱ类账户一年内的变更次数及变更间隔的时间期限；如当天Ⅱ类账户升级为Ⅰ类账户，禁止当天再次做账户类型维护业务，防止Ⅰ、Ⅱ类账户频繁变更。培养广大民众最终分类使用账户进行资金管理及消费的习惯，以便为未来央行下一步政策打好坚实的基础。

3.对特殊群体的批量开卡制度放开，兼顾原则性和灵活性。批量开卡超额现象并不是不可避免的，如果业务转入金额不超过限额要求，开户行可以直接将账户类型开为Ⅱ类账户，如果业务转入金额超过限额要求，开户行和代办方应先统计客户原本持有该银行账户类型的信息，原本有Ⅰ类卡的应将金额转入原有的Ⅰ类卡，没有Ⅰ类账户的应开立新的Ⅰ类账户划转资金，一般的批量开户要严格执行文件中对II、III类户限额规定。此外，问题2中提到的对特殊群体的批量开卡限额应有所放开，一方面因为此类批量开卡的客户基数大，事先很难做原始持有卡的信息统计，另一方面此类批量开卡的客户对银行卡使用，政策规定接受信息相对滞后，所以建议相关政策放开对特殊群体批量开卡的账户限额控制，尽快完善302文件中一、关于Ⅱ、Ⅲ类个人银行账户的开立、变更和撤销（十）社会保障卡、军人保障卡管理事项的相关条例，更好的服务民生领域。

4.落实各商业银行信用卡中心的责任归属主体。建议尽快明确商业银行信用卡中心、信用卡卡部、地方分行在开立Ⅱ、Ⅲ类账户业务问题上的责任主体，对现阶段已经发现问题的、无法落实责任主体的，不能免除其主要责任，责任主体可落实于商业银行总行。同时进一步细化责任方，可以将业务的办理、责任归属于开立账户的地方分行，或者统一将责任归属于该商业银行信用卡中心，地方支行只承担发卡的行为，避免再次出现问题责任互相推诿的情况。

5.推广普及III类账户的使用，发行实体卡。应明确要求各商业银行电子渠道可以通过电子渠道开立III类账户的业务，客户可以自愿选择是否开立，但商业银行应提供选择空间，一方面原本持有该银行Ⅰ、Ⅱ账户的客户可能有开立III类账户的需求，另一方面，发行III类账户实体卡。现在全国各地市大力推行银行卡小额双免支付功能，虽然银行卡小额免签免密付使用的银联芯片卡相比其他支付方式安全性更高，但随着银行卡被复制，诈骗手段不断升级，事前保证资金安全，事后不发生重大财产损失才是最终目的，III类账户设定1000元的账户余额，多出余额原路返回Ⅰ类账户，设定属性完全适应小额双免的业务功能，发行实体卡既能有助于市民更方便快捷的支付需求，同时保证资金损失最小化。

6.对各种类型的超额监管要系统对应。虽然现阶段大力推广移动支付方式，但始终明确支付环境健康发展的前提是保证人民财产安全，发展扫码支付是以满足合规和金融安全保障为基本诉求的，如果商业银行扩展的商户中有开立Ⅱ类账户为结算账户的，并以扫码支付最为主要的收单方式，那么商业银行有义务给商户和第三方支付机构的支付金额一个可操作的标准，另一方面相关部门的政策监管对支付机构的支付账户应实施对等监管，在监管额度，监管范围，监管标准方面都应与传统的支付方式监管标准相应。