中国式地方金融的乱象与治理创新*

刘志伟

一、监管失范下的地方金融乱象

近年来，民间融资迎盛宴，影子银行泛滥，各种各样的金融机构资产管理产品、小额贷款公司、融资担保公司、典当行及互联网金融等新兴金融组织或业态如雨后春笋，可谓是对中国金融乱象的集中表达。值得注意的是，中国金融乱象的发生与地方金融的深化发展存在极大关联，并体现为地方金融本身的乱象和与地方金融交叉的乱象。

(一)地方金融本身的乱象

地方金融本身的乱象，首先表现为地方金融发展中的民间借贷与非法集资乱象。从孙大午案到长城机电案，再到吴英案；从温州、鄂尔多斯民间金融危机到四川融资担保行业“地震”，再到P2P网络借贷的不断“暴雷”。诸种案件、风险事件无不表明地方金融乱象丛生。其次是地方政府控制或参股辖区内地方法人金融机构和干涉其他地方性金融组织或业态中的违法违规行为。

地方金融发展得益于地方政府推动，但这也为地方金融乱象埋下了隐患。究其根本在于，地方政府对地方金融发展的事实性助推，经常导致地方金融发展缺乏法律支撑，甚至还直接违背法律、法规、部门规章或规范性文件。尽管并不是所有地方金融发展的背后都有地方政府的影子，但大部分地方金融发展或多或少都与地方政府支持、默认有关。更为严重的是，部分被定性为非法集资的活动，事前还曾得到地方政府的明确支持。如云南泛亚有色金属交易所起初是由昆明市政府批准成立的大宗有色金属交易服务企业，昆明市还制定了专门的监管规范，但因稀有金属交易清淡，交易所便嫁接了具有非连续性交易特征的“日金宝”，此举已然违反金融监管法律规范。

进一步从对辖区内金融机构资金流向的干预看，地方政府经常要求或怂恿辖区内金融机构为地方政府融资平台融资。典型实例是，2009年河北省农村信用联社以行政命令方式强制所辖134家县级信用合作社违法违规为地方政府融资平台提供项目资金。事实上，地方政府对辖区内金融机构的干预或对其参股金融机构的控制直接扭曲了金融资源配置，并且，各金融机构为地方政府及其所属国有企业融资的活动极有可能导致财政风险的金融化传递。

(二)与地方金融交叉的乱象

地方金融触发的其他金融乱象，集中表现为民间资本为股票交易场外配资、银行信贷资金变相流入民间金融市场等，并且两者间还存在连通性——随着地方金融的扩张性发展，银行信贷资金通过各种渠道变相流入地方金融市场；而地方金融市场资金则通过多元化的场外股票配资方式进入资本市场，甚至还出现了更复杂的货币资金流通的混合交叉，这直接增加了金融乱象辨识与治理的难度。

第一，银行信贷资金变相流入非正规金融市场。过渡性金融管制导致正规与非正规金融市场相互割裂，并经常出现两个市场货币资金价格“断裂”的现象，即正规金融市场货币资金价格明显低于非正规金融市场。这必然会促使金融投机者为获取货币资金“价差”，将从正规金融市场获得的资金投资于非正规金融市场，如从商业银行获得信贷支持的大型或国有企业将信贷资金投资或出借给地方性金融组织或业态，而地方性金融组织或业态又利用该资金成为非正规金融领域的贷款者。

第二，民间资本参与场外配资。场外配资资金主要来源于民间配资公司、伞形信托、互联网+P2P配资等新兴金融组织或业态。整个场外配资市场规模约1.7万亿～2万亿元左右，其中民间配资公司全国约为10000家，总体规模约1万亿～1.5万亿元左右；主要来源于银行理财资金的伞形信托资金规模约为7000亿～8000亿元左右，而互联网+P2P配资等新兴商业模式所提供的资金规模不大。

第三，银行业金融机构与第三方合作开展助贷业务。(1)助贷业务是指助贷机构通过自有系统或渠道筛选目标客户群，在完成自有风控流程后，将较为优质的客户输送给持牌金融机构、类金融机构，经持牌金融机构、类金融机构风控终审后，完成发放贷款的一种业务。具体可参见《北京市互联网金融行业协会关于助贷机构加强业务规范和风险防控的提示》。随着P2P网络借贷不断“暴雷”和平台个人投资者不断减少，网络借贷平台积极与银行业金融机构合作发展助贷业务以寻求转型。值得注意的是，数量众多的助贷机构，不仅客观上缺乏有效的风险控制能力、完善的内部控制规范，而且为扩大导流规模、增加服务收费，往往还有意降低授信审查标准、违规提供担保、承诺刚性兑付，甚至还与借款人恶意串通骗取贷款。因此，助贷机构的能力缺失及道德恶性，使银行业金融机构经常面临贷款无法被收回的风险，并最终表现为外部风险向银行业金融机构传导、扩散。

无论是民间资本为股票交易场外配资，还是银行信贷资金变相流入民间金融市场，抑或是银行业金融机构与第三方合作开展助贷业务，都或多或少违反了金融监管法律规范。因而，原银监会主席尚福林曾言，要严厉禁止银行业从业人员直接参与民间借贷活动或充当银行信贷资金和民间借贷活动的“资金掮客”，尤其要防范银行资金直接或变相流入民间借贷领域。《关于清理整顿违法从事证券业务活动的意见》，则积极对未经允许从事证券业务的活动进行全面清理整顿。此外，浙江银保监局还下发《关于加强互联网助贷和联合贷款风险防控监管提示的函》，要求银行业金融机构做好助贷、联合贷款中的风险防控。

值得注意的是，尽管地方政府对地方金融风险暴露起到了助推作用，地方金融也衍生或触发了其他金融风险的集聚，但乱象发生从根本上还是源于金融抑制下资产价格扭曲、资源供需不匹配、包容性不足等问题。质言之，正是利率、汇率等引导资源配置基准价格扭曲、金融市场准入过度管控、金融资源供需不均衡等，才导致了民间积累的大量资金通过影子银行满足那些难以获得资金之中小企业或国家限制资金流入之行业的融资需求。然而，这又因正规、非正规信贷市场分割导致资金流通环节过多，继而带来企业融资成本上升。因此，地方金融乱象的有效治理，首先需要完成金融抑制向金融深化的合理有序转换，而金融深化改革的重点则是对货币资金有效配置的基准价格(利率、汇率、无风险债券收益率等)的市场化推进，更具竞争性、包容性的多元化金融服务体系的构建等。然而，出于防范金融风险、维护金融稳定考虑，中国金融深化改革措施的推行要求我们对既行金融监管结构进行变革，而与金融深化发展相适应的新型金融监管结构之构建，不仅要从横向层面优化“一行二会”以及与其他中央金融监管机构间的关系，更重要的是要合理界分中央与地方间的金融监管职责与风险处置责任。

二、地方金融难被监管的“不能与不愿”

地方金融的深化发展使“旧有的带有金融抑制痕迹的金融管制措施被逐渐抛弃和修正，但是对银行行为进行有效监管的法律框架以及自由化的金融体系所需的其他法律环境却没有及时建立”，并集中体现为地方金融深化发展的客观“现实”与内含金融监管权力结构安排的金融法律“规范”间的紧张关系。当然，现实与规范间紧张关系的产生，或源于既有金融法律规范及其所规定的权力结构安排没有能力对地方金融创新发展之事实作出预见性安排，抑或是权力配置部门在进行金融监管权力结构安排时虽已预见但主观上不愿安排或客观上没有能力安排。

(一)既有金融监管能否统摄地方金融

既有金融监管能否统摄地方金融并对其有效监管，首先取决于对内含监管权力安排之既有金融法律规范的理解，而对既有金融法律规范的理解需通过法律解释解决。对既有金融监管能否将地方金融囊括其中的解释又需从文本、体系、目的等解释角度对有关金融监管权的法律规定进行分析。按照金融业基本法律以及全国人大常委会决定之规定，中国人民银行、证监会、银保监会以及国家发展和改革委员会财政金融司、财政部金融司等中央部门对整个金融业实行自上而下的集中性垂直监管，而地方政府尚未在法律、行政法规层面获得实质性金融监管之授权。值得注意的是，中央金融监管机构所监管的金融边界究竟在哪里？按照《立法法释义》对《立法法》第8条“金融基本制度”的阐释理解，(2)《中华人民共和国立法法释义》，金融是各种金融机构之间以及它们与公民、个人或者其他组织之间，从事的货币发行、信贷、结算、信托、保险、票据贴现、汇兑往来、证券交易等活动。主要从事信贷业务的地方性金融组织或业态必然属于“金融”。然而，《立法法释义》对“金融基本制度”的阐释更大程度上是从学理角度对“金融”本身属性、范围的释明，事实上也是从客观而非主观角度对“金融”的理解，并没有考虑到国家主观层面金融政策的制定实施。

虽然中国金融发展逐步从金融抑制向金融深化转变，但金融政策依然具有较强的抑制性，这主要体现在对引导市场有效配置资源的基准价格、金融服务供给体系等层面。在金融深化过程中，地方金融发展逐步打破抑制性金融服务供给体系，但与之配套的金融监管结构却未作出回应。值得注意的是，既有金融监管结构是在地方金融尚未得到深化发展时建立的，并没有对地方金融发展作出监管上的考虑，这必然导致既有金融监管结构的效用因地方金融深化发展而降低；但《中国人民银行法》中“防范和化解金融风险，维护金融稳定”的兜底规定则要求中国人民银行对地方金融发展作出及时回应。同时，中国人民银行分支机构因受自身监管力量缺乏、地方政府干涉等因素影响，也使地方金融监管的有效性大打折扣。因此，有关金融稳定的兜底规定，虽可确保地方金融尚未脱离既有金融监管范围，但实践中地方金融深化发展确已对既有金融监管结构的监管效果形成侵蚀。

(二)既有金融监管为何忽略地方金融

既有金融监管结构之所以未将地方金融纳入监管范畴，究其根本在于既有金融监管结构确立的背景——那时中国正在或即将实行的是垄断性金融服务供给体制，其对金融行业的市场准入除法律明确的标准外，还要结合金融市场竞争度、金融秩序安全维护等对申请者作出实质性判断。对金融业市场准入的严格控制本质上是对既往金融抑制政策的延续，但金融抑制方式已经历了从以获取发展资金为目的的财政抑制向以维护金融稳定为目的的结构抑制转换。事实上，对金融服务供给进行抑制性管理的理念与举措决定了国家必将严格限制地方金融发展，当然这又进一步造成了地方金融发展的不足。如此一来，尚未获得充分发展的地方金融便不会对其监管产生诉求，因而国家不会也不可能考虑地方金融监管。

第一，以获取发展资金为目的的财政抑制需从财政与金融关系切入。从计划经济向市场经济转变的过程中，财政与金融的关系逐渐由“强财政—弱金融”向“弱财政—强金融”转变，以财政分权为突破口的行政性分权则严重削弱了中央财政的汲取能力。当然，中央财政汲取能力的削弱也与经济市场化紧密相关。更何况随着改革的推进，国民收入分配结构也发生变化——国民经济剩余由原先的国家单独持有转变为国家、企业和民间部门分散持有，国家控制经济剩余的能力也便随之降低。为了将迅速增加的非政府部门持有的资金及时有效地集中到政府手中以弥补政府可支配资金之不足，一个专门由国家控制并占据绝对垄断地位的国有金融配置系统便成为必要。同时，为了让非政府部门占有的资金更多地直接流向国有银行资金账户，尽量压缩非政府部门所持货币资金可投资金融产品的范围也便成了必要管理举措。基于此，国家开始改革大一统的金融体制，建立了以国有产权为主导的多元化金融体制，而国有金融制度安排最直观的反映即体现为国家对金融组织的建立，其中最明显的是二元银行体制建立后国有银行分支经营网点按行政辖区层层建立。如此一来，以国有产权为主导的金融体制直接排斥了地方金融的发展，几乎未给地方金融留有任何发展空间，相应地也便不会对地方金融监管作出安排。

第二，以维护金融稳定为目的的结构抑制需从金融秩序稳定、金融安全维护切入。金融发展结构性抑制的典型即是对包容性、竞争性金融服务供给体系的排斥，这其中必然包括对地方金融发展的抑制。即使允许地方金融发展也必须在地方政府的管理、参与下展开，并且也仅限于城市商业银行、城乡信用社等类型不多的地方性金融组织。国家对地方金融发展的抑制直接使得地方金融监管不被需要，所以当时的金融监管结构不会也不可能将地方金融纳入金融监管统摄范围。

(三)既有金融监管能否预见地方金融

既有金融监管结构能否预见地方金融发展，应从金融监管结构部署者的主观意愿与客观能力切入，其具体表现为主观上想预见地方金融发展但不能预见，或客观上虽能预见但对其发展预见不足、客观上有能力预见但主观上不愿预见、主观上想预见且客观上有能力预见、主观上不愿预见且客观上没能力预见四种类型。对应到中国语境下，具体应是哪种类型？实践中，地方金融发展对既有金融监管结构造成冲击已是不争事实，这表明既有金融监管结构部署者客观上并未结合地方金融发展及时对监管结构作出调整。既然如此，那么既有金融监管结构部署者未将地方金融发展纳入考量范围究竟是缺乏主观意愿还是客观能力？当然后者包括不具备预见能力和虽有预见能力但无实施能力两种类型。

第一，从客观能力看，首先是既有金融监管结构部署者有一定预见能力预知地方金融必然会随金融深化逐步发展，但地方金融究竟会发展到何种程度、会以何种方式展现出来却无法预知。即使既有金融监管结构部署者作出安排也未必能起到良好的监管效果，因为地方金融发展形态变幻多样、层出不穷，不可能作出细致周全的安排。当然，既有金融监管结构部署者可作出原则性安排，以便为地方金融发展的监管预留空间。现实是，既有金融监管结构部署者未作出安排，此时问题已转化到主观意愿层面，其中的原委或许与金融监管执法能力不足有关。值得注意的是，金融监管执法能力的不足或缺失不能成为不对地方金融发展之监管作出安排的理由，因为即使是国家所认可金融组织或业态的创新发展也从未停止考验金融监管者的执法能力。

第二，从主观意愿看，既有金融监管结构部署者因受金融抑制政策影响而在主观上不想对地方金融发展之监管作出安排。在金融抑制政策语境下，不管是财政性还是结构性抑制，国家根本不愿发展地方金融，也不想因地方金融发展而打破国家对金融的垄断性控制，更不想因地方金融发展而影响金融稳定。既有金融监管结构部署者主观上根本不愿看到地方金融获得发展，因而也就未对地方金融监管作出安排。当然，之所以缺乏主观意愿对地方金融监管作出安排，究其根本在于金融抑制的政策语境决定了国家不会主动发展地方金融。当然，限制地方金融发展也与金融监管结构部署者客观上缺乏监管能力有关。

三、金融监管纵向结构的系统优化

地方金融深化发展改变了整个金融结构，传统上以中央垂直监管为主的金融监管结构也应随之调整，建立层级化、分散化的地方金融监管结构体系与之匹配。与地方金融深化发展相适应之金融监管结构体系的塑造，需将对地方金融进行监管的权力划归地方政府享有并行使。当然，在推进金融监管权纵向划分的过程中，不能仅考虑中央与地方间的金融监管权关系，还要对地方金融监管权之“纵横结构”配置给予关注——纵向层面上级与下级地方政府间的金融监管权配置和横向层面同一地方政府不同金融监管机构间的金融监管权配置。

(一)中央与地方金融监管权限的重新调整

中央垂直金融监管机构因受监管能力、对象性质等因素影响，无法对所有金融业务或活动进行有效监管，所以需要地方政府参与到金融监管中来，即完成金融监管权在中央与地方间的分散化配置。值得注意的是，权力的分散化配置根源于权力的权利属性或面向，而以权利为面向的权力配置须采用异权分割法则(3)同权分割法则与异权分割法则是权力结构化之权力分割的方式，集权模式与分权模式则是权力结构化之权力结构的外部形态。集权模式之下的权力分解所遵循的是同权分割法则(横向权力分割法则)，而在分权模式下所遵守的是异权分割法则(纵向权力分割法则)。同时，“同权”与“异权”分割法则核心的差异即是，被分割的权力究竟是同质性的权力还是异质性的权力；同质性权力的分割即同权分割，异质性权力的分割即异权分割，其又可分为横向层面的功能性分割和纵向层面的结构性分割两类。按照异权分割法则的标准，行政权力可在中央与地方政府及其所属行政部门之间进行分散化配置，并分别形成中央与地方政府之间的纵向权力结构和同级政府所属不同职能部门之间的横向权力结构两种类型，其中，前者是结构性的分权而后者是功能性的分权。分割权力，因此金融监管权配置须从其权利面向出发，采用异权分割法则对金融监管权进行合理分割。如上所述，以金融服务的区域范围为标准，金融可分为全国性金融和地方性金融，其中，全国性金融的监管权以全国性金融服务提供者和接受者的权利为面向，地方性金融的监管权则以地方性金融服务提供者和接受者的权利为面向。从权力的权利面向看，服务对象限定于区域范围之地方性金融组织或业态的监管权应由地方政府金融监管机构享有并行使。当然，若地方金融的服务范围超越地方政府辖区的管辖范围，应采用“属地监管”与“属人监管”相结合的原则协同监管；而对于超越地方政府辖区范围且涉及宏观审慎监管的，应由中央宏观审慎监管机构进行监管。直言之，地方金融之微观审慎监管、行为监管原则上应由地方政府金融监管机构监管，此举有助于提升地方金融监管的有效性；而对于可能涉及宏观审慎监管的则应由中央宏观审慎监管机构进行监管。因此，中央与地方金融监管权限的划分具体落实到制度安排中，即体现为金融监管权限在中央与地方间的选择性集中或者是分散。其中需要注意两点：一是金融监管权在中央与地方间的选择性集分因被监管对象的具体形态、属性的差异而有所不同。如，中央及其所属金融监管机构已采用政策、部门规章或其他规范性文件的方式，将部分地方性金融组织或者业态之监管权授予或委托地方政府享有并行使，而地方法人金融机构的监管权依旧归属中央。二是金融监管权在中央与地方间的选择性集分须明确地方金融监管体制的具体模式。金融监管权在中央与地方间的配置主要涉及中央与省级政府的权限划分，而未对省级与地市、区县政府间的权限配置模式作出规定——究竟是采用省级以下垂直监管模式，还是纯粹“属地管理”模式。从金融的内在规定性看，或许省级以下垂直监管模式更有助于金融安全与金融监管效率的平衡。当然，为避免各省级政府间金融监管的“朝底竞争”，中央金融监管督察机构(国家金融稳定发展委员会或中国人民银行)应享有对省级地方金融监管机构进行监督监察的权力，即建立中央督察式省级以下垂直金融监管体制。

(二)地方金融监管权纵向划分与垂直性构造

中央与地方金融监管权限划分的现行方案，无论是针对单一金融组织的监管权下放，还是地方金融监管权的整体下放，仅对中央与省级政府各自权限范围、责任承担等作出了原则性规定，而未明确省级与地市级、区县级政府各自金融监管权限。地方金融监管权在省级、地市级、区县级政府间的配置及其关系缺乏明确规定，导致各级地方政府间金融监管权限划分的混乱与不协调。譬如，部分地方金融组织的市场准入和退出、日常监管权和风险处置责任均由所在地的地方金融监管机构享有并行使；部分地方金融组织的市场准入、退出监管权由省级地方金融监管机构享有并行使，而日常监管权与风险处置责任则交由其所在地的地方金融监管机构；或者是仅规定省级地方金融监管机构享有某一金融组织之市场准入、退出与日常监管权，而未对地市、区县政府的金融监管权作出规定。值得注意的是，省级、地市级、区县级政府间金融监管权限划分的多元性、模糊性导致地方金融监管权行使的冲突与不协调，影响其合法性与权威。因此，有必要厘清省级以下各级地方政府间的金融监管权力关系，实现地方金融监管权的纵向划分与垂直性构造。

地方金融监管权在省级、地市、区县政府间配置的最大难题是，究竟应将其层层下放到各级地方政府，还是完全划归省级政府，并由其辖下之地市、区县建立垂直管理的分支机构来行使地方金融监管权。当然，地方金融监管权在各级地方政府间的配置不能仅从权力属性角度分析，应重点考虑地方金融的内在规定性。地方金融之“属”为“金融”，具有内在脆弱性、社会公共性、风险传染性等特征，因而地方金融监管权不能完全层层下放至各级地方政府。然而，正处于蓬勃发展中的地方金融，其样式繁多、数量庞大、关系庞杂以及多位于乡镇或区县等基层地方，由地市、县区政府对其进行监管或许更为恰当合理。值得注意的是，地方金融监管权的层层下放可能会导致地方金融监管机构被发展型地方政府绑架，成为地方政府为经济发展而融资的工具，从而会扭曲金融资源配置、引致金融风险集聚。出于对金融业战略重要性与金融风险防范、金融有序发展等多元因素的综合衡量，地方金融监管权或许应该集中于省级政府，并由其在辖下地市、区县建立的垂直管理分支机构来具体行使。

深入地讲，省级地方金融监管机构负责地方金融市场准入、退出和风险处置责任，同时还负有在中央金融监管法律或政策指引下结合辖区实际制定实施细则的职责。省级地方金融监管机构在地市、区县的分支机构则主要负责地方金融之日常运营的现场和非现场监管，当然，还要负责地方金融组织高级管理人员任职资格审查，对地方金融风险进行分析、研究以及统计、分析、上报辖区地方金融数据、信息，等等。转换到具体实践，即将地方金融监管权统一交由省级地方金融监管机构享有，省级地方金融监管机构辖下地市、区县的垂直管理分支机构，主要负责地方金融之日常运营监管，最终实现地方金融监管权在省级以下各级地方政府间的纵向划分与垂直性构造。

(三)地方金融监管权横向集中与平面化构造

中央已将小额贷款公司、融资担保公司等地方性金融组织或业态的监管权授予或委托地方政府，并指出由省级政府实施属地管理或交由省级政府指定部门行使，但未明确规定具体部门。起初，对小额贷款公司、融资担保公司进行监管的权力主要由地方金融工作办公室享有并行使，而对典当行、融资租赁公司、商业保理公司进行监管的权力则划归了省级商务主管部门以及设区的地市级商务主管部门。此外，地方政府发展和改革委员会负责监管各类股权投资公司、投资基金、企业债发行，省农业农村厅参与对农业政策性保险试点工作的监管，省级供销合作社或农业农村厅负责对农村资金互助组织进行审批与监管。显然，地方金融监管权配置错综复杂，具有明显的“条块结合”特征。当然，地方金融监管权配置的“条块结合”特征主要由历史因素决定。由于以前地方没有专门的金融监管机构，一些明显具有金融属性之新型金融组织或业态的监管权则被划归传统的与之存在关联的行业主管部门。值得注意的是，地方金融监管权分散于不同的地方政府职能部门或直属机构，并且权力来源也不具有统一性，导致了地方金融监管规则的政出多门、横向分割、权力交叉与部门行政等问题的发生。因而，需要实现地方金融监管权的横向相对集中与平面化配置。

地方金融监管权的横向相对集中与平面化配置，除需保证监管标准统一、监管资源整合、节约监管协调成本外，还与不同样式的地方性金融组织或业态的同质性、由行业主管部门享有地方金融监管权会导致的监管独立性、专业性丧失紧密相关。小额贷款组织、商业保理公司、典当行等地方性金融组织或业态在本质上的同一性、货币资金的跨行业互通性，决定了地方金融监管权应统一划归独立而专业的单一地方金融监管机构。事实上，北京、山东、温州等已明确将小额贷款公司、融资担保公司的监管权交由专职行使地方金融监管权的地方金融监督管理局统一享有并行使。其中，济南已积极推进典当行、融资租赁、股权投资、创业投资、农业保险等地方金融业务的统一归口管理。更应值得注意的是，2018年《商务部办公厅关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》已将融资租赁公司、商业保理公司和典当行制定经营和监管规则的权力划归银保监会，并且在《中共中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》的指引下，上述三类组织的监管权也逐步由商务主管部门移交至地方金融工作办公室或金融监督管理局。事实上，地方金融监管权由不同行业主管部门划归统一的地方金融监管部门，有助于保证金融监管的独立性、专业性，也符合行政权统一配置的“大部制”改革趋势。

值得注意的是，将分散于地方政府各职能部门，尤其是行业主管部门的地方金融监管权进行集中，并授予独立而专业的单一地方金融监管机构，虽可避免或消除地方金融监管权的分割与交叉，但权力统一之后又会面临专断的可能，因而应在地方金融监管机构内部对金融监管之决策权、执行权与监督权进行适度分离，并分别由地方金融监管机构内部不同部门分别行使，最终实现地方金融监管权的“行政三分”。总的来讲，地方金融监管权配置应从横向上的多元分散向相对集中转变，同时又需要对集中于地方金融监管机构的金融监管权进行重新分化组合，以避免地方金融监管权集中统一后的滥用。

四、结语

以“一行二会”为核心的中央垂直金融监管体制，难以对样式繁多、类型各异的地方性金融组织或业态进行有效监管，归结于改革初期中央对地方金融发展的排斥、地方政府对地方金融发展的助推以及金融监管结构部署者并未对地方金融发展给予必要关注。为了有效治理地方性或区域性金融风险，中央已启动地方金融监管改革，但地方金融监管改革整体思路模糊或过于原则，导致不同区域、不同层级地方金融管理体制机制的混乱。其中，纵向层面省级及其下级地方金融监管机构基本采用纯粹“属地管理”模式，但地方金融监管权内含的不同子权力又分属不同层级的地方金融监管机构，导致管理上的混乱与扭曲；横向层面同一政府不同地方金融监管机构分别享有本质相似的地方性金融组织或业态的监管权，引发监管上的重叠与真空。因而，地方金融监管的治理创新，须在有效厘清中央与地方各自金融监管权限的基础上，实现地方金融监管权在横向上的相对集中，由单一地方金融监管机构统一行使；在纵向上对地方金融监管机构实行中央督察式省级以下垂直管理。