农村土地产权“三权分置”政策解析

高 升，邓 峰

（新疆大学经济与管理学院，新疆 乌鲁木齐830046）

一、引言

2017 年中国总人口已达14.1 亿人，占世界总人口的18.82%，而我国耕地面积为18.37 亿亩，占全世界现有耕地面积的7%左右。要解决这么多人口粮的沉重压力，使得中国政府一直高度重视“三农”问题。从2004 年至2018 年连续15 年发布以“三农”为主题的中央一号文件，显示“三农”问题在中国特色社会主义现代化建设中的重要性和紧迫性。2014 年12 月以来，国家又出台了农村土地产权“三权分置”政策，并逐步进行了全国范围内的土地确权、登记、颁证和验收工作。之所以在当下提出农村土地产权“三权分置”的政策，是因为：（1）土地承包经营权承载的社会保障功能和农业发展效率之间的矛盾，成为农村经济发展的制度性障碍；（2）农村土地集体所有权与土地承包经营权的二元结构，造成现实中农地流转法理上的违背和农民心理上的不安。在强制性制度变迁和诱致性制度变迁双重力量的作用下，中国农村土地通过确权、登记和颁证，土地产权制度由“两权分离”过渡为“三权分置”，目的是形成高效配置农业生产要素的权利机制。那么，“三权分置”对当前中国正在进行的农业供给侧改革有何作用？又有何不足？如何完善？值得进行理论上的思考和实践中的探索。

二、“三权分置”政策的背景

当前，我国农业发展面临着严峻的形势，遇到了一系列瓶颈，困境主要包括：家庭联产承包责任制无法实现农业现代化经营、产业化发展和规模化生产；当前存在着粮食产量、库存和进口“三量齐增”的现象；农业生产“三本齐升”，农业创新要素难进入和创新能力成长难度大；双层经营体制下“分”有余而“统”不足的农业发展模式难以为继；越来越严峻的资源环境约束以及下一代“谁来种地”等诸多问题。中国农业遭遇的这些问题，可从《资本论》的视角解读，具体包括以下五个方面。

1.私人劳动和社会劳动的矛盾

“商品到货币的转化是一个惊险的跳跃！”。在2015 年，我国粮食产量实现“十二连增”（由于农业供给侧改革的加速推进，2016 年全国粮食产量止步于12 连增），国内粮食市场总体上供给大于需求，所以销售困难且粮食销售价格不高；中国的粮食市场有数亿的买者和卖者、生产的粮食产品几乎无差异和行业进出壁垒很低，这样就接近形成了一个完全竞争市场。农民对生产的农产品没有价格控制能力，从而使农产品的销售价格理论上等于平均成本，无法因有垄断势力而获得超额利润。

2.对平均利润的追逐导致农村优质劳动力流出

中国改革开放之后，率先迅速发展起来的是东部沿海地区和内地大中城市的第二、三产业，工业、建筑业和服务业的劳动生产率与附加值远大于第一产业中的农业，也即第二、三产业投入单位劳动的工资率高于农业产业投入的工资率；在制度宽松和利益诱使下，农业生产中的优质劳动力就会弃农而投入到第二、三产业中去追逐较高的工资率，以实现和城市第二、三产业中的城市市民同样的劳动报酬，这即表现为等量劳动力资本要求获得等量利润。

3.单位农产品所需社会必要劳动时间过多

中国农产品生产所需的社会必要劳动时间高于美国农产品生产所需的社会必要劳动时间，美国农产品可以低价在中国销售且有利润，从而形成对国内农产品市场优胜劣汰的冲击。中国农产品生产所需的社会必要劳动时间过多，意味着生产单位农产品所需投入的无差别人类劳动要多，从而说明单位农产品生产的投入成本高，在农产品市场价格上涨有限的情况下农业生产的利润降低或者亏损，最终出现农业产业萧条的格局。

4.价值规律及其作用常损害农民收益

由于农民具有的经济学知识有限，户主判断种植品种只能基于往年销售价格：往年某个品种售价高，今年就多种植；往年某个品种售价低，今年就少种植。往年售价高的品种今年很多人种植的结果，是今年该品种的供给远大于需求，从而今年的售价远低于往年，造成丰收时“谷贱伤农”的经济现象；往年售价低的品种今年很少人种植的结果，是今年该品种的供给远小于需求，从而今年的售价远高于往年，结果导致很多农民们错过了高收益品种。

5.中国农业是简单再生产方式

不同于美国农业的耕地私有化和大型农场经营模式，我国农业是以户为单位承包农村集体土地，是自然经济下自给自足的生产规模；农业生产中也投入拖拉机、化肥、种子和收割机等农业生产资料（c），一家人也投入劳动力（v），但因为规模小没有雇佣农业工人投入生产，因而就没有价值增值——剩余价值（m）的产生，从而无法实现农业的扩大再生产。

三、“三权分置”政策的内涵分析

人民公社之路由于“囚徒困境”在实践中无法走通，家庭联产承包责任制之下的农村土地产权的“两权分离”极大地调动了农民生产的积极性，但其制度红利在当前已经释放殆尽，迫切需要进行农村土地产权制度的进一步改革。由于我国农村土地产权变革需要坚持三条底线不能动摇，即“土地公有制性质不能改变、18 亿亩耕地红线不能突破和农民利益不能受损”。这样，在发展目标和制度约束的条件下，综合考虑了土地国有化和私有化的弊端之后，依据变革的持续性和渐进性，自然衍生出“三权分置”的农地产权制度。

农村土地产权“三权分置”的具体内涵包括：（1）我国农村土地的产权结构是一个产权束，“三权分置”即是对产权束中的各个权利进行清晰界定，以利于土地这种稀缺资源进行市场交易，实现其在各种竞争性用途之间取舍，达到优化配置，以实现土地资源的各种潜在价值。（2）农村土地产权“三权分置”不是对原农村土地产权集体所有制的否定，而是通过建立更有激励机制的产权对原农村土地产权集体所有制的进一步完善，目的是为了更好地保护农民的土地财产权益。（3）在“三权分置”的体系之下，农村土地产权由土地集体所有权、农户土地承包权和农户土地流转权三项权利构成；土地承包权是农村成员权的子权利，具有专属性；土地经营权是不依赖于农村成员权或土地承包权而独立存在的财产权，具有用益物权的属性，能够自由流转，享有类似所有权的占有、使用、收益和处分等基本权能。（4）农村土地产权“三权分置”改革意味着土地产权主体的重心下移，承包经营权身份属性弱化而财产属性增强；由于当前各种类型农民的利益诉求不同，政府还需要采用补偿、补贴或社会保障制度建设等方式对变革进行调整和补充，由帕累托式改进①所谓“帕累托式改进”，即是一种政策、措施、选择或行为至少使一人得利，同时不使其他任何一人受损。家庭联产承包责任制改革，使所有农民明确了权责利，充分调动了他们的生产积极性，农业产量连年递增，解决了所有农民的温饱问题，未伤害任何一个农民的利益，所以这种改革被称为“帕累托式改进”。转变为卡尔多式改进②所谓“卡尔多式改进”，又称“卡尔多-希克斯效率”，是指一项政策、措施、选择或行为会使总体福利增加，但一部分人利益受损，一部分人利益增加，利益增加的部分大于受损的部分。农村土地产权“三权分置”，目的是希望通过土地流转扩大规模形成规模经济，提高农业生产效率，增加农产品消费者和生产者福利总额，但会造成农民贫富的两极分化，损害部分农民的经济利益和社会地位。，改革难度越来越大。（5）农村土地产权“三权分置”实现了三个目标，既坚持了农村土地集体所有制，又稳定了农地承包权，更放活了土地经营权。土地经营权以转包、出租、转让、入股和抵押等方式进行流转时，所有权和承包权没变；以退出和互换等方式进行流转时，则是承包权和经营权都发生改变。（6）“三权分置”体现了土地产权的可分割性，土地承包权具有准所有权性质，“三权分置”的本质仍然是土地所有权与土地使用权的分离；土地承包权和经营权的分离是承包经营权中部分权能的流转，不等同于土地承包经营权流转；是一种保留性流转，而非整体性流转；是一种物权性流转，而非债权性流转。（7）放活经营权是在不改变农民土地承包关系的前提下，将土地经营权以多种方式在公开市场上向多种经营主体流转，多种经营主体主要包括农业专业大户、家庭农场、农业公司和农民专业合作社等，由他们发展多种形式的规模经营，且经营权可以以抵押或担保等方式进行融资。

总之，农村土地产权“三权分置”改革是在坚持了兼顾效率与公平、渐进主义、实现发展农民土地权利与社会限制的结合和将改革寓于立法之中等基本原则条件下，把农民原拥有的土地承包经营权分解成土地承包权和土地经营权，通过权利细分增强土地产权的可交易性；这两种权利通过土地流转形成新的土地产权组合形态，以此实现“农民的多样化选择、土地的社会化配置和城乡要素的双向流动，在农村经济效率提升与社会秩序平稳之间形成更优平衡”。

四、土地产权“三权分置”的积极效应

为了解决中国农业发展缺乏内生动力和农业产业生产要素流动性不足的问题，同样为了实现激活农业产业发展活力和增强竞争力，国家决定对农村土地产权实行“三权分置”，在制度上为农业生产要素的自由流动和优化配置松绑。在调研和理论分析的基础上，本文认为农村土地产权“三权分置”可以达到以下五个方面的积极效应。

1.提高土地资源利用效率

土地经营权在土地流转市场，通过市场谈判和双向选择，在双方价格都满意的情况下会配置到最有经营效率和经营意愿的新型农业经营主体手中；新型农业经营主体会有计划地形成规模经营，并在规模经营的基础上采用先进农业生产技术和经营模式，这一定程度上解决了中国土地细碎化问题和农业生产技术落后问题，这相较于流转之前的一家一户的小农经营，无疑整体上会提高土地利用效率和农业生产效率，从而实现土地资源的优化配置。

2.优化农产品供给结构

在土地经营权放活和流转的基础上形成的家庭农场、农业合作社、专业大户和农业龙头企业等新型农业经营主体，他们的市场地位会更突出，市场经营意识会更强，同时也更有财力、技术、信息和企业家能力进行市场化农业生产经营。为追求农产品市场的扩大和利润的增加，在对市场需求进行科学分析与预测的基础上，会主动生产高精端农产品和生态农产品，走质量增长型和可持续发展型农业道路，实现农业供给侧改革所要求的农产品供需匹配的目标。

3.拓宽农民增收渠道

农户由农村集体经济组织的成员权而拥有的土地承包权得到稳定，从而可由此获得国家的各种农业补贴，成为农民收入来源之一；农户将经营权流转出去，可以获得租金收入；“三权分置”之后稳定了土地承包权，农民们可安心到第二、三产业去就业或创业，从而可获得可观的非农收入；新型农业经营主体大量流转入土地，在规模经营基础上提高经营效益，从而也大幅度提高了收入；新型农业经营主体，进行农业产业化经营，会优先雇佣当地农民，帮助农民在当地就业和增加收入。

4.实现土地产权的资本化

土地经营权可以以出租、转包或土地信用合作社等方式而实现土地经营权生息型资本化、以抵押或担保等方式而实现土地经营权借贷型资本化、以入股合作社或龙头企业而实现土地经营权要素型资本化和以土地信托或农地证券化而实现土地经营权金融型资本化；土地经营权资本化盘活了农业生产要素，引入了农村发展急需的资金，助力乡村振兴战略的实施，增强农业供给侧对需求侧反应的灵敏性。

5.降低农业生产物质与服务费用

土地流转形成土地规模经营，随之出现并形成服务于农业生产的农业科技咨询、农机租赁服务、订单代耕、代收、代销、托管与外包等农业生产服务业的发展壮大，农业生产服务业达到规模经济，从而降低农业生产物质与服务费用的购买成本。土地流转基础上的规模经营可以促进农业经营的横向分工和纵向分工，农业分工的深化可以提高农业生产物质与服务费用的使用效率，减少单位农产品物质与服务费用的使用量。

五、土地产权“三权分置”的消极效应

相较于国外的耕地私有化或国有化，我国走了一条有中国特色的农村土地产权之路，从耕地私有到土地集体所有，再走到家庭联产承包责任制，如今又要进行土地产权的“三权分置”，与时俱进，在发展中改革，在改革中发展。当前的农村土地产权“三权分置”，是适应新时代中国特色社会主义发展的新情况下的必然要求，但政策还存在一些不足，具体包括以下六个方面。

1.土地流转的非必然性

根据罗必良（2016）课题组2015 年对农户进行抽样问卷调查的研究结果，发现存在着农户确权可能构成农户权益保护与土地流转抑制的悖论，即农地确权并未明显促进土地流转；原因在于，农地确权激发了农民对具体地块的感情投射，由土地的人格化财产特征而强化了资源禀赋。新型农业经营主体为实现规模经营就需要与众多的小农户进行谈判与签署协议，交易成本很高，整块流转入土地很难，且各农户的流转时间很难统一。总之，这些造成潜在规模经营主体的土地转入的意愿和土地转入的能力弱化。

2.降本增效的不确定性

农业生命节律及其生物信息不规则要求农业生产相机决策与灵活处理，而家庭经营所内生的灵活决策机制、行为响应的自觉性以及激励相容的自我执行机制正好符合了农业生产的这种要求，使家庭经营在农业生产中具有了天然的合理性与得天独厚的组织优势，从而在家庭联产承包责任制下，我国农业出现了土地生产率非常之高而劳动生产率非常之低的现象。“三权分置”变革蕴含着“经营权流转实现规模经营，规模经营提高效益”的逻辑，但实则经营权流转形成规模经营并不必然实现单位土地上产出的最大化。农业经营规模经济的出现，在土地规模经营的基础上，还需要农业资金、农业科技、现代化农业机械和农业人力资本的协调投入。

3.不利于农业基础设施建设

“三权分置”造成农村土地集体所有权主体“虚置”与“弱化”，强化了农户土地承包权和经营权。这样，一方面，乡村集体或村委会没有积极性和财力进行乡间生产道路和水利灌溉设施的修建与维护；另一方面，农业基础设施的建设需要占用耕地，进而会遭遇到农户承包地上的排他性权利，这会导致农业公共设施无法建设或付出高昂的交易成本，农业公共设施供给陷入“集体行动的困境”。农业基础设施建设无法有效进行，进而增加农业生产成本和降低农业经营效益。

4.增加农村土地纠纷

农地确权强化了农户的土地承包权和土地经营权，再加上在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的政策，这样村组就无法再根据成年人口的增减动态调整土地的分配，造成农村人口无承包地的现象，引起不满情绪。农地确权强化了农民们的土地收益预期，再加上农业税取消和农业补贴的发放，土地的经济价值逐渐凸显，许多离农务工的农民工回乡要地，从而引发纷争。土地转入方要进行连片规模经营，就会毁损或取消原各地块之间的田埂等地界标识；当流转期结束后，要把土地经营权回归原承包户时，无法分割耕地和还原耕地原貌，从而引发矛盾冲突。

5.“地租侵蚀利润”

“三农”问题的集中表现是大量农民粗放式经营承包地或直接抛荒，造成土地资源浪费和危及国家粮食安全。直接原因是农业投入单位劳动所获得的收入低于在第二、三产业所获得的收入，在对平均利润的追逐下，大量农村劳动力转移。农户经营自己的承包地，正常年景只有微薄收入，稍遇自然灾害和市场风险就会亏本。在这种农业产业效益下，让农户再支付流转费（地租）而扩大规模，大多农户没有这个信心和意愿；部分农户盲目流转扩大了规模，大多是亏损或破产的结果。农业劳动力和农业资本不愿在“三权分置”的基础上进入农业产业，农业供给侧改革的动力将会削弱。

6.政策功能“超载”

中央政府赋予政策增加农民收入的经济功能和国家粮食安全的稳定功能，地方政府赋予政策当地财政收入最大化的财政功能和应付上级政府考核的政绩功能，承包户赋予政策通过土地经营权流转增加农户收入的收入经济功能和承包权稳定获得就业、医疗和养老的保障功能，还有经营权主体的经济功能和经营安全功能。政策涉及多元主体的多重功能会导致政策功能超载和功能之间冲突，这样土地经营权就无法界定给或转让给最有效率的农业生产者，与农业供给侧改革要求的土地资源通过价值规律优化配置实现农业产业降本、提质和增效的单一经济功能不匹配，“三权分置”政策并非单为农业供给侧改革而出台。

六、“三权分置”政策的配套措施

农村土地产权“三权分置”要达到预期的政策效果，需要协调做好相关配套工作。单纯对农村土地产权进行“三权分置”，只是一种对农业生产要素的静态松绑，还需要市场和政府“两只手”的联合作用促进其功效的发挥，具体要做好以下

七个方面的工作。

1.发挥市场机制在农业资源配置中的决定性作用

国家财政对农业的补贴使农产品供给量大于需求量，国家对粮食的最低价收购政策，使农产品价格超过市场供求形成的价格，导致农产品出现结构性过剩；国家行政力量的干预导致农业资源配置的扭曲，同时带来巨额的财政成本。若遵循市场经济的价格、供求和竞争等客观经济规律，使市场机制在农业资源配置中起决定性作用，农产品不可能出现长期性的供不应求或供过于求的现象，农产品“高库存”问题也会逐渐消解。农产品供给总体大于需求，导致农产品价格低廉，农民种地收入低，从而出现一系列“三农”问题。若国家取消各种农业补贴政策，会有更多农民不再种地，进而农产品供给会减少，在需求变化不大的情况下，农产品价格必然上涨，农业产业与工业产业的产业收益差距必然缩小，直到农业劳动力愿意留在农村从事农业生产，同时社会资本由其逐利的天性也会主动加大对农业的投资。

2.工业化、城镇化、信息化、“三权分置”和农业供给侧改革协同推进

工业化有利于用工业生产方式和理念改造传统农业，提高农业生产效率，实现“降成本”的目标；工业化增加非农就业机会，吸纳“三权分置”中分置出的农业富余劳动力。城镇化提高农业社会化服务水平，促进农业生产的分工化和专业化，实现“降成本”和“补短板”的目标；城镇化实现土地的多功能价值，增加农业收入，破解粮食收购价格的“天花板”效应。信息化降低农业要素市场和产品市场的信息不对称，促进土地经营权的流转、产品销售和农业产业融合。

3.适度的农业保护政策和合理的农业补贴

“将土地和人民的命运交由市场安排，那样将无异于是对他们的毁灭”。鉴于自然风险和市场风险造成的农业产业的弱质性，各国都不同程度给予农业一定的产业保护和产业支持政策。我国可采用适度的农产品进口关税（美国2018年8月23日在301 调查项下对自中国进口的160 亿美元产品加征25%关税），防止国外农产品过度进口威胁到国内农业产业的生存和发展，为国内农业供给侧改革争取“时间”和“空间”，同时一定程度上解决“三量齐升”问题。以种粮补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴为主的农业补贴应惠及到流转入土地经营权的实际经营农业的种粮大户等农业经营者，发挥补贴对农业的“降成本”和“造血”功能，而不是补贴给流转出土地仅拥有承包权的农户。

4.剥离农地的社会功能，突出其经济功能

农地社会保障功能要求农地承包经营权的分配遵循“按人均分、特定身份者得”、“土地流转以新增人口分得土地为前提”和“顾忌外部资本侵蚀农民权利”等，这无疑会损失效率，无法发挥价格机制在农业生产要素配置中的优化作用。只要经济功能优先，蛋糕做大，自然有财力解决土地的社会保障功能问题，否则又陷入“集体贫困”中。“失地农民”社会保障制度的建设，在农业发展而有财力的情况下，由政府出台“失地农民”的社会保障政策，农地的社会功能就在土地之外解决了。农地专业发挥经济功能，激活农业生产要素，从而大力推进农业供给侧改革。

5.由经济系统论的观点看待农业问题

随着市场经济的发展，经济体内各产业之间的关联性越来越强，一个产业的畸形发展会造成所有相关产业的失调。从计量经济学的角度看，农村土地产权“三权分置”积极效应的发挥与某些看似不大相关的问题往往有着必然的联系，如同美国人发现的裙摆效应①所谓裙摆效应，也称裙摆指数，由美国人埃拉.考伯雷发明，具体是指美国女性的裙摆越长则预示美国股市越低迷，反之，美国女性的裙摆越短则预示美国股市有牛市趋势，这种关联多次得到美国股市的实践验证。房地产“绑架”了中国经济，同样给农村土地产权“三权分置”积极效应的发挥带来不利影响，这种推断是建立在科学分析基础上提出的一个关于房地产与农业经济关系的新命题，期待人们对他们二者传导机制和影响机理在理论上和实证上的更多探索与争鸣。。例如，房地产产业利润“虚高”，相比较之下，土地经营权就没有了投资吸引力，同时造成农业产业的人力、物力和金融血液流向房地产，社会生产要素选择高利润的投资渠道而放弃农业产业，不利于农业供给侧改革所希望的新型农业经营主体的形成与壮大；房价“虚高”造成大量中产阶级成为“房奴”，降低他们对食品的消费意愿和消费能力，从而不利于农产品的“去库存”；房价下降，有利于农产品深加工投资成本的减少或厂房租赁费用的减少，会助力农业供给侧改革的“降成本”。

6.允许和鼓励农业生产要素的自由流动

随着中国一部分地区一部人先富起来的经济发展战略，出现了工业和服务业先于农业飞速发展起来形成的城乡二元结构，根据虹吸效应，第二、三产业必然吸引农业产业的劳动力等资源进入，农业劳动力的流出是工业化的必然产物。这就需要顺势而为，打破户籍限制或降低城镇户籍门槛，让能在城镇生存和发展下来的农村户籍的人拥有城镇户口，承担城镇居民的义务和享有城镇居民的权利，提高城镇化率，实现“三农”冗余资源的转移并提高资源利用效率。

7.引入国外农业投资者投资中国农业产业

我国农业对外开放的胆子可以更大一点，让国外农业企业家对中国农业产业进行投资。比如引进美国的精准农业、工厂化农业和观光农业，引进新加坡的现代化设施农业、工业农业和精品农业，引进荷兰的园艺业和奶牛业，引进法国的农业推广组织运营体系等。这样会带来稀缺的农业资本、先进的农业技术和科学的管理运营模式，帮助国内农业经营主体迅速提高农业生产效率和实现规模经济，增强土地经营权的可投资性。