房屋征收补偿范围与标准的思考

王恩建

东明县住房和城乡建设综合服务中心

1 前言

改革开放40年来，我国的城市化样貌发生了翻天覆地的变化，另外在城市化的发展进程中出现和暴露了在房屋征收补偿上的诸多问题，为了有效缓解出现的问题，解决不断出现的矛盾，在两次广泛征收社会各界意见后我国《国有土体上房屋征收与补偿条例》公布施行。我国《宪法》和《物权法》中都有规定，即：“城市的土地属于国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”从法条中看见，征收与补偿两者是并列关系，这和国外的立法不同，这种立法制度更符合我国社会主义发展的本质，更能够有效解决城市不动产征收纠纷中的各种问题。虽然有《条例》作为法律依据，但是在实行过程中，《条例》中的内容过于宽泛，理解过于狭隘，还得进一步进行解释才能够更好地去理解《条例》。《条例》要想发挥其作用必须要和《民法》之间相互协调，《民法》作为私法从其补偿财产构成外，征收范围是否真的就只能适用于房屋征收与补偿？建设用地使用权又是一种他物权，基于独立权利的基础上是否应该单独给予补偿？房屋征收补偿标准单纯以房地产市场价格为标准是否忽视了不动产其本身的独特性？针对这些问题，本文将进行系统回答。

2 房屋征收补偿范围的多角度分析

在进行具体分析之前，必须要明白房屋征收补偿的范围有哪些，《条例》中规定有三种：房屋价值的补偿；搬迁、临时安置的补偿；停产停业损失的补偿。这些都是老百姓所理解的“拆迁”补偿范围。《条例》中的范围清晰明了，但是在实际工作中却需要进行一系列的解释。在实际实施过程中，由于每个地方条件不同，其《条例》中规定的内容会出现一定的偏差，有很多开发商打着公共利益的幌子进行“强拆”，那什么是公共利益？公共利益就是城市化改造、旧城区安置等实行的一系列惠民政策，也就是说，为了实现《条例》规定中的三种补偿范围，其征收的课题不仅局限于房屋，还包括了建设用地所有权在内等一系列的权利。在这其中首先需要明确建设用地使用权和建设用地所有权的内容和关系，本文的落脚点和论述时间在我国新《民法典》生效以前，根据2021年实施的《民法典》内容来看，346条规定建设用地使用权应当符合节约资源、保护生态环境的要求，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已设立的用益物权。同时《民法典》359条第1款规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。重点来了，之前所说的条款是现行条款，后面新增的住宅建设用地使用权的续期缴费问题，依照法律、行政法规的规定办理，目前从我国现在住房来看，还没有具体的案例，所以《条例》中房屋征收补偿范围的权利还应该在根据《民法典》的基础之上在进行细致划分和修订。

这些权利在我国中都有《物权法》中都有明确的规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠予的，该建筑物、构筑物及其辅助设施占有范围内的建设用地使用权一并处分。”互换、出资、赠予等都容易理解，但是转让该如何理解？如果是基于征收决定这种事实行为，而不是他人权利发生的所有权转移，这种情况是不是应该认定为是转让？其实不然，转让不仅是指所有权的变动还指的是物的变动，也就是说既有法律行为的物权变动还有事实行为的物权变动，是一种双向变动。目前我国在征收过程中出现的问题虽然有法可依有规章可循，但是在实际征收过程中却遇到很多的问题。不动产也就是房子的问题一直以来都是人民群众的头等大事，房子不仅用来住还可以用来做生意，与人们的日常生活息息相关。如果在征收时没有考虑到租期较长的商业承租人，那么这种赔偿范围又该如何确定？对于承租人来说，如果遇到疫情之类的情况进行紧急征收，那么又该如何解决呢？从目前的情况来看，政府的征收行为具有一定的突发性，作为承租人来说，这种突发性是不能遇见而且不能避免地客观情况，所以所造成的损失也不单单仅是和出租人进行协商，而是需要更多地去考虑退还承租人的资金、经营的可得利益等条件来获得征收赔偿。

从上述分析可知，从《民法》角度看，征收补偿范围不只是适用于房屋征收和补偿，它的补偿范围更为宽泛。征收是一种所有权归属关系的转变，房屋征收实际上就是在城市的发展过程中，对人民群众手中的房子进行征收，从单一角度看，这种不动产包括了实物价值，从多角度看，还包括了不动产上的所有权、建筑设施共有权和他物权等，征收对象也扩展到了道路建设用地、绿化林木用地等。但是对房屋不动产征收过程中而言，房屋征收有很多地方做地不是很好，很多事项并没有达到征收本来的目的[1]。在此需要考虑到一个问题，就是征收的客体究竟是什么？很多人认为征收的客体在法律和事实上来看，其核心就是土地，也就就是建设用地使用权，只有将建设用地使用权征收到国家和政府的手中，国家也就取得了建设用地所有权，基于所有权的变动就可以进行各种建设。那么可以发现，我国的房屋征收其实有些名不副实，房屋征收的客体是土地，那么为什么要叫作房屋征收呢，按照我国台湾地区的做法，房屋征收应该是房随地一体转移的，但是大陆地区在征收工作中却模糊了这种概念。

3 房屋征收补偿建设用地使用权的法律依据

《征收与补偿条例》的出台，其目的就是为了取得建设用地所有权，以实现资源的配置，为土地开发和利用消除法律和现实中的障碍。既然建设用地使用权作为单一的独立物权，那为什么不直接把《条例》直接改为“建设用地使用权的征收与补偿”。这是一个非常值得思考的问题，只有想清楚这个问题，才能够寻找到补偿建设用地使用权的法律依据。在《条例》没有出台前，为了解决征收过程中普遍发生的问题，《城市管理法》中就有明确的规定：根据社会利益的需要，国家可以按照法律程序提前收回土地使用权，根据使用年限和开发情况进行相应地补偿。之后经过《物权法》的补充和《城市管理法》内容的修改，建设用地使用权作为一种有交换价值的财产权，即使用期限届满，但仍可以参与到市场的关系运作中。另外还有一点，我国的房屋买卖用地只有使用权但没有所有权，也就是说，当70年届满时，住宅房屋自动续期，但是如何续，有没有时间限制等，在法律中并没有一个实际的范围和标准，在目前的新修改《民法典》中规定了缴费内容，但其他的变化不是很明显。

这种情况就会让建设用地使用权和土地所有权之间有一定的分离，建设用地的使用权的受益人是所有权人，所以在进行征收补偿之前，在根据以前的实际使用情况给予补偿就显得极为不合理。总之，从目前的实施状况和法律条文中来看，在现在房、地两者分离的情况下，建设用地使用权不是附属性的权利，而是一种具有独立性质的法律上他物权，住宅与人们的生活息息相关，住宅建设用地使用权是一种可持续的他物权，在目前社会发展和社会环境中，这种使用权其实就相当于所有权，在进行房屋征收补偿前，必须要结合当地的实际情况，并通过《征收与补偿条例》、《物权法》、《城市房产管理法》及其他法律法规中的具体规定，充分考虑到权利续期制度下建设用地使用权的独立性，必要情况下，可以对其进行单独补偿[2]。

4 房屋征收补偿标准、范围的具体确定

4.1 征收补偿标准的具体确定

对征收补偿标准的确定，《条例》中明确的规定，但是在实行过程中却不能简单地进行狭隘理解，必要参照其他有关的法律，如《物权法》中的建筑物区分所有权，以这种所有权为基础划定补偿范围。房屋在进行征收的过程中，房屋应该要做广义的理解，不只是单纯的建筑设施，还包括建筑设施中包含的一系列附属物，土地上的定着物等。从以上分析中可知，房屋征收的补偿范围不单单是房屋，还包括了建设用地使用权在内的一系列附属设施如道路、林木、花草等植被景观。房屋的征收有的会牵涉到城乡区域的经济一体化发展。房屋并不是孤立存在的，如果某些植被属于共同所有的话，都应该要纳入房屋的征收补偿体系之中。另外对于新修改的小区业主权利和物业公司的权利都应该要公平给予补偿。具体的确定标准可以参考一下论述方式。

补偿标准除了算清房屋的价值外，还应该保障对征收后的居民生活给予一定的补偿，这样的补偿方式更能够体现《条例》中的精神，在进行补偿前，还要划定有哪些人、哪些单位是在补偿范围内。最后一个需要注意的就是房屋的租赁问题，如果承租人在租房期间，房屋被征收，这时如何补偿承租人所遭受的损失，有关这种情况，在《条例》中没有明确的规定，也不属于其补偿范围，但是可以通过和租赁人协商，退回剩余的租金，或者通过法院起诉，以此减少财产的损失。

4.2 征收补偿范围的具体确定

标准确定以后，就是房屋征收补偿范围的划定，《条例》按照不同的类型规定了不同的补偿范围，首先第一个就是征收个人住宅，也就是仅针对房屋进行拆迁，被征收人员按照政府制定的统一价格进行买房，征收之后的土地是国家用来规划和利用的土地，并不仅仅是补给居民住房，之所以要保障征收人的利益，就是相当于给了他们一个优先购买权，剩下的建筑设施可以用来进行商品售卖。其次就是被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换，这种补偿就是最合理的补偿，但是随着城市建设的发展，实物补偿行为会造成一定的漏洞，被征收用户如果没有规定，那么要的房子数量没有上限限制，应该对房屋补偿做出一定的限制。最后为了能够使得补偿得到公平实现，评估者需要有专业的知识技能和知识水平，对评估方法和评估结果进行复核和鉴定[3]。在我国在征收过程中，为了填补房屋数量的漏洞，现在的征收补偿范围将征收的客体都经过了缩减，以期更能够将拆迁补偿款等一系列的欠款给到被征收户的手上。

4.3 如何实现公平补偿

公平一直是法律所追求的核心价值，也是《民法》调整平等主体之间人事关系的关键所在，在房屋征收过程中实现公平补偿在《征收与补偿条例》中有相应地确定标准，当然在新修改的民法典中也确定了相应地标准，这个标准就是：“对不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”这个条例引发出了一个重要问题，这个问题就是为什么是以类似房地产的市场价格打头，而不是以被征收的房地差市场价格为补偿标准。有人认为，按照通俗解释来理解，这种标准就是把简单地问题弄的复杂化了，什么时候拆就以什么时候的房产价格为主。但也有的人认为，如果房地产的市场价格被控制在一段时间内不变的情况下，征收时间和补偿时间存在一定的差距，所以按照征收决定公告之日的房屋价值来计算先的比较合适，第二个认为点在目前为止是信服度比较高的在，但在实际中实施起来是非常困难的，大多数的征收过程还是按照被征收的房地差市场价格来确定，而不是以类似的房地产价格来确定，这样做能够减少拆迁过程中引发的各种纠纷。

笔者在本篇文章中所论述的内容均为现行《房屋征收补偿范围与标准相关条例》和《民法通则》《民法分则》，在查阅最终稿《民法典》中物权变化的部分不是大，变化的大地方多数集中在合同编的变动上，但在物权所有权的限制中增加了征收和征用制度，征收被现有《民法典》明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产”“征收集体土地的，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用。”对于征用制度还特别新增了疫情防控等紧急需要的款项，至于其他建筑物区分所有权、物业服务人员与业主关系、用益物权和居住权等，和房屋的征收补偿范围不是很大。至于已有房屋被征收时，拥有此房屋居住权的人该怎么办，如何补偿，则是以后需要探讨的问题。

5 结语

综上所述，为了公共利益而对房屋进行征收，公共利益的范围较为广泛，但是在实际征收工作中又扮演着重要角色，为了要实现公平补偿的目的，必须要合理确定房屋征收的补偿标准和补偿范围。《条例》颁布的最终目的还是要收回居民手中的土地，将土地恢复至圆满状态之后进行开发或者其他利用，所以在进行房屋征收时，不能以房为主，而应是以地为主，这样才能够符合《条例》的目的。除了不动产外，对其建设物区分所有权、和一些建筑设施附着物和定着物，也应该划入补偿范围之中。从前面的分析论述中也能够可以看出，我国的征收在以后的过程中，不应该将赔偿范围限定在房上，要做到公平补偿，就应该要以地为基础，对房屋所有人、业务、物业公司等，明确补偿范围。为了实现公平补偿，将补偿范围扩大也是非常有必要的。