加快构建应对突发公共事件的财税管理机制

夏杰长 蒋励佳 李秋正

中国社会科学院财经战略研究院

随着经济全球化、社会复杂化以及科技的高速发展，突发性公共事件已由非常态化的偶发转变为常态化的频发，由于突发性公共事件一般具有突发性、紧急性、复杂性和破坏性等负外部性的特点，如何有效应对突发公共事件已成为国家治理中不可回避的重大挑战。从2003年的SARS事件、2008年“5·12”汶川大地震到2009年甲型H1N1流感在全球范围内大规模流行，这些都是典型的突发公共事件。此次新冠肺炎疫情，是中华人民共和国成立以来在我国发生的感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共事件，也是对国家应急管理体系和管理能力的一次严峻考验(刘奕，2020)。

财政作为宏观调控和资源配置的重要工具，是国家治理的重要支柱和基础，突发公共事件的负外部性特点决定着政府必须通过财税有效运行，组织调动各种资源, 精准定向有计划地实施应对，确保经济社会稳定，并及时进行灾害抵御及灾后恢复。可以说，财税管理机制是突发公共事件应急管理体系中最核心的内容，在很大程度上决定着突发公共事件的治理水平。因此，深入分析我国现行应急财税管理机制存在的问题及其优化策略，对有效应对突发公共事件，提升国家治理能力具有重要的理论和现实意义。

一、我国现行突发公共事件应急财税管理机制

2003年SARS事件后我国加大了对应急管理工作的重视程度，确定了“一案三制”的应急管理体系建设战略，“一案”是指制定修订应急预案，“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制，共同构成我国应急管理体系的基本框架。2006年、2007年颁布实施了《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》，明确规定相关责任主体，确定预防为主、预防和应急相结合的预警管理原则，建立国家“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。各地根据相关法律法规，相继颁布适用于本区域的地方性法规，各产业部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责制定了相应的应急预案，逐步建立起一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。

目前，我国突发公共事件应急预案体系由国家总体应急预案、专项应急预案、大型活动应急预案及部门、地方、企事业单位应急预案等六个层次组成。国家总体应急预案将突发公共事件分为事故灾难、自然灾害、社会安全事件、公共卫生事件等四类。按照各类突发公共事件的性质、可控性、严重程度和影响范围等因素，将公共突发事件分为Ⅰ～Ⅲ级，从特别重大、重大到一般等级，实行分级分类管理和应对。对于特别重大和重大公共突发事件，省级人民政府必须在4个小时内向国务院报告。通过规范工作流程、优化管理体制、明确各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，公共事件应急管理管理模式逐渐向规范性、制度性应对转变，提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全。

2005年，财政部制定了《突发事件财政应急保障预案》，从财政应急保障出发，规定财政部门在应急管理工作中的职责和工作程序，明确要求各级财政部门将应急资金纳入地方年度财政预算，根据突发事件的应急响应级别采取不同的财政收支政策。财政应急资金按照事权、财权划分原则进行分级管理、分级负担，确保应急管理资金及时足额拨付，各级政府也相应出台了当地的突发事件财政应急保障预案。在《预算法》《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家专项应急预案》等法律法规中也规定了各级政府必须履行财政保证突发事件应对经费需求的职责，主要涉及救灾资金的筹集、物资储备、救灾款物的管理审计、财政转移支付、税收优惠等方面。各级政府不断加大应急管理支出力度，持续增加对抗震减灾、公共卫生、公共安全等应急管理能力建设的投入，积极推进财政应急管理机制的建设。

二、我国现行突发公共事件应急财税管理机制亟待改革

近年来，虽然我国初步建立了以“一案三制”为核心框架的应急管理体系，有效应对各种突发性公共事件，公共应急财政支出作为重要的财力支撑，对减少突发公共事件造成的危害、保持经济发展和社会稳定发挥了至关重要的作用。但随着全球化进程的提速和科学技术的迅猛发展，当代中国社会因巨大的社会变迁将不得不面对更加复杂多变的局面，在各类公共事件频发、危害日益加剧的复杂形势下，我国应急财税管理机制的短板暴露无遗，严重制约了应急管理的及时性和有效性。

(一)应急财税管理立法缺乏体系化，影响了应急管理能力的发挥和应急效率的提高

我国突发公共事件应急财税法律制度尚未形成一个完整、系统的体系，而是散见于《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》及个别单行突发公共事件应对法中，政策安排“碎片化”，既未形成纵向的渊源体系，也未形成横向相互照应、彼此互补的关系。《突发公共事件财政应急保障预案》没有明确财政应急预算编制、申报、执行编制和执行的具体权限，地方应急管理资金使用、分配方面的法律法规还不健全。例如，针对灾后重建的资金划分并未提供详细的划分标准，容易导致地方政府将应急资金长期滞留财政、民政部门或者改变资金用途等问题。现行税制缺乏系统应对自然灾害的税收法律体系，税收调节手段单一且前瞻性不足，侧重于灾后救助方面，缺乏预防灾害税收优惠政策，财税综合协调联动作用并不明显。

(二)现行应急财税管理制度对各级政府的应急管理支出责任标准没有清晰界定，造成应急财政管理“有原则可依，无细则可行”

目前，我国的应急管理法律法规体系仅仅对“分类管理、分级负责、属地管理”进行了原则性的规定，对各级财政“保障突发事件应对工作所需经费”的要求过于笼统，缺乏统一、明确、完整界定政府间责权利关系的规定，未能根据应对主体的能力与资源、突发事件的信息链等要素进行应急程序设置、技术操作量化和规范的要求，尚未建立央地政府间财政救灾应急激励相容的合作机制，政府间、部门间应急管理事权与支出界限模糊，责任不清晰，导致基层应急管理工作在应急响应过程中过多依赖上级救援力量，将事权上移，“属地为主”的管理原则未能有效贯彻落实，容易造成央地政府间在救灾应急开支处置上事权与财权的配置不科学，政府财政救灾应急资金投入失衡，政府各部门向财政转移风险，下级政府向上级政府转移风险，本届政府向下一届政府转移风险，最终由中央财政来兜底的状况，中央政府的财政压力过重(林毓铭，2009)。

(三)应急财政管理绩效评估考核机制不完善，应急财政资金使用缺乏监督

我国目前的应急财政救济存在“一事一议”和“相机抉择”的特点，应急项目支出没有编制绩效目标，存在重投入、轻产出，重分配、轻管理的特点，缺乏对灾害救济标准、额度的明确规定，容易出现支出不规范、救济标准不统一、支出效率低等问题，导致本应用于应对突发状况而拨付的应急财政资金被违规使用的情况屡屡出现，既加大了管理成本，也影响了应急财政的公共性和公平性，换而言之，构建科学合理的应急财政绩效评估考核机制，预防应急财政资金被滥用和违规使用也是优化应急财税治理体系的应有之义。

(四)预备费管理模式及计提总量不足限制了财政资金在应急管理支出的作用

预备费是财政预算中用于不可预测的突发事件的重大支出，是响应公共突发事件最重要的财政应急政策工具，也是应对突发事件最常用的手段(苏明和王敏，2015)。充足的应急资金支持是整个应急管理体系有效运作的支撑。在《预算法》的规定中，各级政府根据本级政府一般公共预算支出额的1%～3%计提预备费，用于当年预算执行中应对突发事件及其他难以预见事件增加的支出。但在实际执行中，中央与地方都未能足额提取预备费。同时，我国对预备费采用流量式管理模式，没有实行单独的项目管理。预备费与年度预算捆绑在一起，仅限于当年使用，即便当年没有发生突发性支出, 也不能结转到下一年度累计使用，无法在年度间累积与调整。一旦有大额的突发性支出，当年预备费也就只能是杯水车薪, 最终以调整预算的方式来解决问题(刘尚希和陈少强，2003)，从而削弱了预备费的应急保障作用。

以汶川大地震的应急财政支出为例，截至2008年9月，各级政府共投入抗震救灾资金768.06亿元。中央财政投入693.37亿元，其中灾后恢复重建资金403.25亿元、应急抢险救灾资金290.12亿元，地方财政投入74.69亿元，中央财政投入是地方政府投入的10倍，远超当年法定提取区间，加剧了央地政府间财政应急预备费总量不足的问题，削弱了财政的稳定性和可持续性。(1)中华人民共和国财政部官网。

(五)应急财政资源在各阶段分配比例不科学，影响应急财政资金使用效率

在突发公共事件应对的资源分配问题上，安全经济学家罗云认为1∶5是应急安全预防性支出与事后处置支出的科学比例，应急管理预防事前预警胜于事中应急响应和事后恢复重建(苏明和刘彦博，2008)。在我国财政应急管理实践中，财政应急管理资金大部分投入到事中应急响应阶段和事后恢复重建阶段，投入事前预警阶段的比例较小。目前，在我国只有一些临时性的自然灾害预防的专项资金支出，用于科研设备购置和防灾技术推广等预防性支出有限，资金投入比例失衡，不能发挥应急资金应有的效能。而且，由于我国的应急资金是分部门、分灾种进行设置与分拨，各个职能部门根据承担的职责实行“分类控制”使用资金，容易导致应急资金重复投入与规划，难以实现“集中力量办大事”的政策效果。影响应急财政资金的使用效率。

(六)应急资金存在“重筹集、轻管理”的问题，捐赠资金使用透明度不高

现阶段，我国的救灾物资的筹集方式主要有财政、民政和社会捐助3种，应急资金主要通过预备费、转移支付、社会捐赠、国际援助等方式进行筹集。由于救援物资来源比较分散，存在着多头接收、缺乏统一管理的问题，而且救灾物资的分配没有建立统一的标准。政府部门在捐赠款物筹集、使用和管理过程中未能很好地体现公开、透明原则，未做到及时动态更新，制约了救援物资的使用效果。

此外，我国目前的应急财政管理机制缺乏全社会风险分担机制，主要是依靠政府的力量，没能充分发挥市场、企业和社会力量的作用。虽然公共财政在保证突发事件应对的资金需求上责无旁贷，但政府的财力是受到预算限制的，尤其是在风险社会下，突发公共事件频繁发生，公共事件发生的不确定性和突发性与政府应急财政支出预算的硬约束之间的矛盾越来越明显，必将对公共财政收支平衡和正常运转造成重大影响，仅仅依靠政府的预备费或专项转移支付资金力量进行突发公共事件应对难以为继，而且由于资金市场化程度不高，难以形成节约资金的有效激励，加上信息沟通不畅，削弱了政府的应急管理能力，影响应急资金的使用效率。

此次新冠肺炎疫情爆发后，财税部门主要着力于从支出端精准发力，强化应急管理支援物质、维持经济稳定和社会纾困等方面的资金保障。一方面，不断增加财政应对疫情的支出规模，用于基本公共卫生服务和基层疫情防控、疫情防控专项补助，对疫情防控重点保障企业贷款给予贴息支持，降低对小微企业贷款的融资担保费，落实患者救治费用政策及按规定使用财政资金，给予参与防治工作的医务人员工作补助。另一方面，出台并实施了一系列聚焦疫情防控关键领域和重点行业的税收优惠政策，覆盖防护救治、物资供应、公益捐赠、复工复产四大领域，对符合规定的进口医疗物资免税，并延长受疫情影响纳税人申报纳税期限，帮助企业渡过难关，助力打赢疫情防控阻击战。截至2020年3月21日，各级财政共安排疫情防控资金1218亿元。其中，中央财政安排257.5亿元。(2)中华人民共和国财政部官网。全力保障疫情防控资金供给，对稳定社会预期、保障人民群众生活、提振企业信心和缓解企业困难方面发挥了重要的支撑作用。

在当前疫情形势依旧严峻，财政收支平衡压力持续增大、加力空间有限的情况下，需要财税政策发挥更大的作用，提高财税政策和资金的指向性、精准性、有效性，提质增效，把有限的财政资源用到刀刃上，为新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作提供保障，这意味着要在规模扩张的同时更加注重结构优化 ，提高资金效能。

三、优化我国应急财税管理机制的对策建议

(一)完善突发公共事件财税管理体系，建立多层次、分步骤的财税政策灾害响应、救援机制

一是根据综合化、系统化、专业化要求完善财税应急法律体系。按照应急管理工作的基本逻辑构建财政应急保障机制，对分散管理的应急管理财税事权进行调整、整合和规范，统一协调各种资源并实现各种信息资源的共享，进一步规范、完善、细化应急财政申请、使用等方面的程序和相关法律法规，将常态化支持政策与临时应急政策相结合，从制度上加以保障，一旦发生突发公共事件即可启动, 避免因为法律和政策障碍影响应急工作的开展。

二是构建政府专业化、系统化、协同化的财政应急风险预警机制。在财政工作中主动增强风险意识和公共危机意识，以防范和化解公共风险为导向，完善应急财税预警机制、处置机制和善后处理机制，建立“事前预防和事中控制为主，事后救助为辅”的财税资源配置结构，从原有被动的“救济”转变为主动“防治”，使应急财税保障功能前移。提高预警和处置财税支出所占比例，在预测预警阶段加强对风险积聚的识别，及时化解风险；在处置救援阶段及时启动应急反应机制, 适时选择财税政策组合应对，避免危机升级；在善后处理阶段做好重建和经济社会的恢复工作，进而对整个应对流程进行复盘，积累经验，形成应急财政管理的闭环，让财税成为应对突发公共事件真正意义上的“防线”。同时，对财税应急预案的相关内容实行动态管理，及时补充、调整，提高应急预案的科学性，真正建立应对突发公共事件的物质、技术和资金基础的充分保障，有效增强财政应对和抵御各种风险的能力。

(二)建立突发公共事件事权清单，明确中央、地方政府应对公共危机的责任和成本分摊

一是根据突发公共事件等级、类型、规模和总体预案的响应级别，以清单形式明确列举应急管理各阶段的事权，按照受益、效率、激励相容等原则合理界定中央与地方的职责，遵循属地应对为主的原则，确定投入责任，合理划分分摊成本，做到权责统一、投入与责任匹配。当地方政府应急财政预算不足以应对突发公共事件时，可向上级财政或中央财政请求支援。

二是进一步推动和落实分领域财政事权和支出责任划分改革，促进各级政府事权、支出责任和财力相适应。例如，在2013年芦山地震发生后，中央在总结应对汶川地震的经验后提出“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的模式，在加大中央财政支持力度的同时，进一步增强了地方自主权(解振华，2011)。在芦山地震灾后重建资金中，省级财政筹集 100 亿元资金，中央财政安排补助资金 460 亿元，包括灾后恢复重建基金、地质灾害防治、生态修复、产业发展专项资金等支出，中央财政投入是省级财政投入的4.6倍，远低于汶川地震的央地支出比例，资金来源也逐渐呈现出多样化的趋势(李明，2011)。

三是完善应急财政的转移支付制度。增加灾害救助一般性转移支付比重，减少专项转移支付的比重，提高应急财政资金使用安全性、规范性和有效性，解决灾区地方政府救灾重建资金缺口问题。同时，发挥地方政府间横向对口支援机制的活力，帮助受援地方实现经济社会发展增长，培育受灾地区的抗逆力。

(三)建构与突发公共事件分级体系相适应的“一揽子”突发公共事件财税政策应急预案和应急财税政策工具库

根据不同级别、不同类型的突发公共事件选择适用财税政策组合以及“税收优惠套餐”，科学、高效地发挥税收优惠的示范效应，引导资金流向，有利于明确民众和企业的预期，提振信心，保证经济社会快速恢复及平稳增长。同时，注重财税与各项应急政策的协同效应，将财税政策与产业、货币、就业等多部门、多领域相关政策紧密衔接，协同发力，形成乘数效应，以实现经济社会的逆周期调节。提升企业在困难时期的经营信心，重点保障企业和中小微企业的生产效能和积极性，以实现灾后经济重建和恢复性增长。

(四)优化应对突发公共事件的资金筹集和管理方式

我国应对突发公共事件应调动更多的市场化资源参与，多渠道筹集资金。一是提高预备费提取比例，实行预备费基金式管理。在我国目前的经济发展阶段下，大幅度提高“预备费”的提取比例是不现实的，建议提高预备费提取比率至2%～5%，各级政府按照比例提足，将预防和治理公共危机的资金单独在预算中列项，建立预备费资金池，预备费可结转到下一年度累计使用，有效地化解危机管理资金的总量供给约束性和预算管理规范性的矛盾，确保各项预算资金和财政运行的稳定性。

二是建立国家应对突发事件基金。在加大政府资金投入的基础上，拓宽灾害救助资金筹集渠道，充分动员社会力量，以发行债券、巨灾保险、赈灾彩票等多种方式筹措，保障应急财政资金供给。

三是规范应急财政资金的使用。建立健全科学的应急财政资金使用制度，完善应急资金申请与拨付的程序，对适用对象、标准、管理流程等进行规范，加强民众与社会监督。

四是优化社会捐赠资金的管理方式。改变原有全部捐赠资金的“准财政资金”管理模式，将政府接收的捐赠资金纳入应急预算进行规范管理(王伟平等，2017)。对于非政府组织筹集的捐赠资金，则应加强政府指导与社会监督，提升非政府组织资金管理与使用能力，发挥社会团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和志愿者在灾害防御、救灾捐赠、恢复重建、灾后心理救助等方面的作用，确保捐赠资金快速、高效地使用到应对突发公共事件中去。

(五)建立健全应急财政预算制度和绩效评价指标体系

一是建立应对突发公共事件的财政预算制度，在前期应对突发公共事件经验的积累上对危机状态的财政支出安排进行科学的测算，既考虑突发事件状态下的特殊性，也要充分考虑支出项目的有机衔接和可持续性，编制建立不同响应等级分档次的应急预算，根据风险等级, 启动相应档次的应急预算, 并按照项目支出滚动管理的要求，逐年编制，滚动修改，增加公共财政化解社会风险的灵活性，保证各项预算资金和财政支出的正常运行。

二是按照科学可靠、操作性强、相对独立、综合全面的原则，根据应急管理的预防、处置、恢复全过程，科学设置绩效考评指标体系，建立与综合灾害管理制度相配套的资金管理制度。由于应急财政资金的投入是一个长期的过程，要针对应急管理不同阶段的重点进行精细化管理，对应急财政资金的申报、拨付、发放和使用等过程进行全面监督考核，切实提高应急管理财政资金的使用效益和效率。

三是建立预算编制、执行、监督相结合的多元、多层次的监督体系，专项监督与日常监督、内部监督与外部监督并重，引入独立第三方参与，及时、专业、全方位地进行动态绩效评估，同时加强支出绩效评价数据库建设，分析应急财政资金投入产生的经济社会成果，提高绩效评估公平性、客观性和科学性，统筹兼顾提高财政资金利用效率，防止重复建设造成资金浪费(苏明和王敏，2015)。例如，在汶川地震后，根据中华人民共和国审计署审计结果公告——“汶川地震社会捐赠款物审计结果”：全国审计机关对汶川地震社会捐赠款物797.03亿元的筹集、支出和结存进行了全面审计，并公布了汶川地震社会捐赠款物审计结果，内容包括中央部门单位和社会团体，中国红十字会即红十字基金会、中华慈善总会和其他16家全国性基金，18个有援建任务的非灾省，5个重灾省市社会捐赠款物，以及“特殊党费”的接收、划拨、使用和结存情况，确保救灾款物使用公平公正性，为建立健全应急财税预算制度和绩效评价指标体系提供了很好的实践基础。

(六)完善应对公共突发事件税收优惠政策

一是对受公共突发事件影响的行业进行有针对性的税收优惠。由于税收政策定向比较灵活，可以通过税收优惠政策积极应对公共突发事件，加大救灾物资供给，改善受灾行业、企业的经济状况。例如，此次新冠肺炎疫情中，交通运输、旅游、娱乐、教育培训等行业受到的冲击比较大，现金流严重短缺，财税部门通过阶段性减免增值税、延长企业亏损结转年限、放宽增值税留抵税额退税优惠条件等系列措施支持企业。为尽快复工复产保障民生稳定就业，建议对增加用工的企业给予税收优惠，同时，为鼓励企业股东增资与民间资本投入，对资本收益所得税进行优惠，从而降低财政资金压力，为企业复工复产、达产达效营造良好环境。

二是完善针对中小企业的税收扶持政策。作为国民经济体系中的“毛细血管”，中小企业的健康发展关系到社会稳定。而中小企业规模较小、抗风险能力较弱，需要有针对性地对中小企业进行整体性的扶持和救助，既要加大补贴、融资支持，也要加大对税收、社保的减免，缓解中小企业资金流动性问题。通过政府政策向中小企业高效传导，减轻企业的税负和运营成本，刺激社会总需求，为中小企业及时纾困，从而为居民就业、经济增长、社会稳定提供保障。

三是完善出口型企业的税收优惠政策。根据国家统计局2020年2月发布《2019年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2019年中国商品进出口总额为31.6万亿元，同比增长3.4%，连续两年超过30万亿元，稳居世界第一位，而此次疫情对我国的进出口贸易造成了严重冲击。海关总署公布的最新数据显示，受疫情影响，2020年第一季度我国货物贸易进出口总值6.57万亿元，比上年同期下降6.4%。其中，出口3.33万亿元，下降11.4%；进口3.24万亿元，下降0.7%；贸易顺差983.3亿元，减少80.6%。(3)中华人民共和国海关总署官网。面对严峻的进出口贸易形势，一方面需要继续提高部分产品出口退税率和办税效率；另一方面建议加大保税区、自贸区等区域的税收优惠力度，市场与政府合力发挥作用，加快企业复工复产步伐，推动外向型经济发展。

四是完善公益捐赠的税收优惠政策。在应对突发事件公共事件的过程中，来自企业、社会团体和个人的捐赠与救助不仅可以帮助受灾群众积极有效进行应对，尽快恢复正常的生产生活秩序，更重要的是体现了中华民族“一方有难、八方支援”优良传统的传承和我国国家治理体系坚持全国一盘棋、同舟共济的显著特点。为受灾群众树立信心、重建家园提供了重要的精神和物质支撑。因此，有必要对应对突发事件的捐赠进行更有针对性的税收优惠，鼓励社会公益性捐赠行为，引导社会公序良俗，推动我国公益事业的健康发展。一方面，提高企业针对公共突发事件捐赠支出企业所得税扣除比例，由原来的12%调整至15%～20%；另一方面，允许个人针对公共突发事件的捐赠支出可以结转以后年度申报期的应纳税所得中继续扣除，建议期限为3年，进一步提升税收优惠政策对企业和个人的激励作用。

五是完善针对个人的税收优惠政策。在公共突发事件中，针对受疫情影响比较严重的个人，除了在信贷政策上给予倾斜，灵活调整住房按揭、信用卡个人还款安排和发放消费券的方式缓解困难外，还需加大对居民个人的税收扶持力度，以保障民生及稳定就业。给予个人减免税费、递延纳税、商品税退税等税收优惠政策以减轻个人的财务支出压力(李旭红，2020)。

(七)完善应对突发公共卫生事件的税收征管程序

在应对突发公共事件的税收征管程序方面，一是进一步简化减免税的审批手续和退税流程，深化税收“放管服”改革，确保受疫情影响的企业和个人能够尽快享受到税收优惠，充分享受政策福利。二是进一步优化办税手段，积极拓展“非接触式”办税缴费服务，利用电子税务局、微信公众号等多种渠道办理涉税事项，提高办税效率，为纳税人提供更为优质的服务。三是加强部门合作，使用涉税数据精准施策。完善涉税信息共享机制，依靠税收大数据以及各部门提供的涉税数据，精准筛选符合优惠条件的企业，向疫情防控物资生产企业以及受疫情影响的中小企业点对点推送优惠政策，确保税收优惠政策落到实处。