居民视角下社区治理共同体形成的路径与单元选择

黄建宏

(中共广东省委党校 科学社会主义教研部，广东 广州 510053)

伴随着国家将社会治理的重心向城乡社区转移，社区治理共同体的形成议题便日渐引发学界的关注并延伸出三条研究主线：一是关注居委会、业委会及物业公司等组织化主体间的协作问题；二是审视居民这个原子化主体的参与问题；三是聚焦居民主体与社区组织化主体的合作问题。本文沿着第二条主线，从居民参与角度透析社区治理共同体的形成问题，从而有助于回应和化解滋生于现代化进程中由个体主义所带来的人际关系疏离和社区参与冷漠症等问题。

一、从动员式管理到构建社区治理共同体

当前普遍存在于城市社会且以参与意愿和动力不足为表征的社区治理困境在中国计划经济时代根本不可能存在，因为社区公共活动并非以居民自发式的相互协商模式来呈现，而是以行政动员的方式来推动。这种行政动员在当时被认为是有效的。一是计划经济时期的社会经济资源由国家统一管理并以再分配方式实施分配，国家是社会服务供给和社会秩序维护的唯一责任人，居民则养成了对国家的绝对依赖和服从，从而为一个有效的自上而下的动员式社区管理模式奠定了基础。这种管理模式以国家行政指令为社会整合手段，由国家和集体来包办社会事业，并以户籍制、单位制、身份制以及档案制等制度来统一管理并限制人口的自由流动。[1]二是国家对居民居住空间的统一规划确保了一个便于行政动员的同质性社区的形成，这种同质性社区也被称为“单位住宅区”。在计划经济时代，居民住房需求并不是通过市场来满足，而是由国家统一划拨并通过单位建造和分配来实现，具体做法是：国家按照单位的行政级别以及人员规模的大小来划拨住房建设资金，而后单位依照国家所拨金额的多少来决定住房建设的数量，并根据行政级别、工龄以及其他家庭因素将住房分配给成员，同一单位的成员因而居住在同一个小区内，小区群体同质性较为明显。

市场化改革给计划经济时期的动员式管理带来巨大冲击：一是打破了国家对住房资源的垄断式供给，居民住房需求不再“靠、等”工作单位的分配，而是通过市场途径来满足，居民住在哪里以及居住多大面积的住房完全取决于居民自身的货币量以及家庭偏好，居住在同一个小区里的居民因而不再是同一个单位的成员，社区居民之间的关系处于一种“陌生人”状态，居民在社区内很难形成生活共同体；二是居民的居住空间与生产空间开始出现分离，但居民的利益如工资待遇、职称以及职级评聘、社会保障等仍然主要来自生产空间，而居住空间只是居民的一个休息场所，居民在社区内很难形成利益共同体。

这些冲击显然动摇了计划经济时期动员式管理所依赖的两个共同体基础：一是居住空间与生产空间的高度一体化并承担劳动福利资源的分配职能，居民获取与生老病死有关的资源几乎发生在居住空间之内，社区是一种利益共同体；二是来自同一单位的居民在同一地方聚集，属于典型的熟人社会，社区是一种生活共同体。市场化改革以后，取而代之的是一个由陌生人组成的商品房小区，在这个小区里的人们并不熟悉，他们来自不同的单位，群体异质性强。这些变化客观上要求国家管理社会的方式也要随之改变：一是构建以居住空间为载体的社区治理场域，它与发生在生产空间内的单位治理一同构成了国家基层治理的两个重要场域；二是改变过去那种自上而下的行政动员式管理模式而采用与市场经济相匹配的自下而上的治理模式，它要求政府、社会组织、企事业单位尤其是社区居民等多元利益相关者通过自发式合作、对话以及协商等方式来实现社区公共利益的最大化，这是一种以异质性为特征且建立在共建共治共享理念之上的现代化社区治理共同体。

二、社区治理共同体形成的两种路径

建设人人有责、人人尽责以及人人享有的社区治理共同体是当前城市基层社会治理工作亟需解决的重要课题。这里的“人”可以分为两种：一是原子化的人，即社区居民这个最重要的治理主体；二是组织化的人，即政府部门、群团组织、社会组织、企事业单位、行业协会商会等各类社区治理主体。本文仅仅从社区居民这个原子化的个体出发，讨论社区治理共同体的形成，实质就是要让居民在社区内形成生活共同体和利益共同体，通过相同价值观、生活方式以及社会经济利益将居民连接成一个群体集合，从而有利于基层开展社区治理。

(一)以社会资本为联结纽带：回归熟人社会

试图搭建社区居民间的互动来增加邻里社会资本并回归熟人社会以及提升居民社区归属感和认同感，是社区治理共同体形成的一种路径选择。陌生人社区就是一个由“互不相关甚至互不相识的邻里”组成的集合，其邻里资源和优势难以互通有无，居民面对社区公共事务常常有一种“搭便车”的心态，居民之间缺乏相互合作、信任的现代化公共精神。通过增强邻里资本回归熟人社会的思路就是假设：邻里资本可以将居民从缺乏社会良心以及责任感的、自利的和自我为中心的私利者，转变成具有共同爱好、相同利益和利益感的生活共同体的一员，并由此成为聚集社区的粘合剂。[2]邻里资本主要由认知性社会资本和结构性社会资本组成，认知性社会资本一般指居民间的信任和道德规范，其产生于居民的互动关系之中，而结构性社会资本指社区各种非正式团体以及公民网络。构建社区生活共同体需要同时培育这两种邻里资本：在社区居民之间建立起更为频繁的社会交往，更为紧密的社会联结，以及通过活动类、公益慈善类、居民自治类等社区社会组织将志趣相投、守望相助、需求相通的社区居民进行有机联结，连接成为一个个正式或者非正式的社会组织。[3]

邻里资本的形成在现代社会具有优势也有劣势，优势在于现代人际沟通技术(如微信)的进步，大大方便了社区居民间的交往和沟通，劣势则在于现代社会是一个人口流动频繁的社会，它正在不断地侵蚀邻里资本构建所依赖的传统文化根基。一般来讲，邻里资本的形成是有条件的，它的形成有赖于居民之间的长期互动且这种互动受社会文化、价值因素的影响和决定，即邻里资本的产生和积累在很大程度上取决于一个社会的传统、文化甚至国家宏观公共政策。[4]邻里资本是一个能够获得居民相互默认并或多或少被制度化的持久的邻里关系和网络，属于一个自然积累和发展的过程，是熟人社会的一种“自然特质”。这就等于说，当前社区生活共同体的构建并非是一件容易的事情：一是以人口自由流动为特征的现代城市社会必定不断增加社区内的人口异质性，任何试图以邻里关系为基础增强社区社会资本的方式注定困难重重，事实上当代城市社会社区内邻里关系在居民所有关系中的比重越来越小，而社区外的社会关系所占比例越来越大。[5]二是由社区居委会牵头进行的临时性、间断性活动并不能有效地培育邻里资本，邻里资本是一种持久性网络，它只能在长期的频繁互动中形成，陌生人社会要重新回归到熟人社会必然是一个频繁的制度化的“创熟”过程。

(二)以产权利益为联结纽带：重构现代社区

通过利益紧密度来增加居民对社区公共事务的关心是社区治理共同体形成的另一条路径选择。过去居民与单位住宅区之所以能够形成利益共同体，源于为居民发放各种工资福利待遇的工作单位同时也是住宅区的管理者，生产空间与居住空间高度重合。而现代城市社区则居住空间与生产空间高度分离，居民各种生存发展机会和资源并不依赖社区，社区只不过是一个有限的社会生活空间，[6]社区管理也不由居民所在单位负责。所以过去那种围绕发生于生产空间内的劳动报酬而构建起来的利益共同体并不适合于现代城市社区，构建现代城市社区利益共同体需要寻找新的利益载体，这个利益载体需要满足两个条件：一是它必须是发生在社区之内的利益，这些利益主要有三种即包括场地、设施在内的公共生活福利、由国家委托社区承担的社会福利服务以及一系列与物业产权相关的利益；二是它必须在居民心中有足够的利益份量，如果社区内利益相对于社区外利益微不足道时，居民就不会对社区内的利益产生兴趣且容易发生“搭便车”现象。这样一来，只有产权利益能够成为社区利益共同体的载体，产权利益在农村社区主要指村集体经济，在城市社区则特指房产利益，因为房产财富在中国城市社会占家庭财富的比重越来越高，只有住房产权利益才有足够份量克服社区“搭便车”的困境，[7]居民为了房产利益的最大化必然会关注且愿意为社区治理付诸实际行动。

在城市社区围绕房产利益构建社区利益共同体的问题上，安东尼·伊登所提出的“产权上的民主”理论颇具启发性。其认为产权能够培养对社区公共事务较为关心的积极公民，有产居民因在社区中有了直接的利益关系而对社区产生了浓厚兴趣，[8]产权完全有可能成为居民与社区利益共同体形成的一个重要手段和途径。当然这种思路受到的质疑是，产权占有也有可能使得社区居民远离公共事务而回归到以自己家庭和隐私为重心的私人生活，附加在产权身上的成本投入只会导致居民想方设法地考虑和控制自己的经济状况。[9]64中国的经验数据证明，基于产权之上的社区利益共同体构建要满足两个条件：一是居民客观上要有房产且这种房产要能够带来正向收益，带来负向成本压力的房产并不会激发居民的社区公营主义行动；二是有产居民要能够意识到自身与社区正处于一种利益共同体的关系，这种利益共同体意识需要外部环境的唤醒，[10]一个房产自有比例较高的小区出现低社区参与率，便是源于居民利益共同体意识的薄弱。所以构建社区利益共同体需在政策上鼓励和扶持以产权为导向的住房保障制度及规定社区及时公布与居民产权利益息息相关且能够唤醒居民社区利益共同体意识的信息。

三、社区治理共同体=生活共同体+利益共同体

共同体在传统社会以及计划经济时代更多地表现为一种生活共同体，根植于人与人之间日常互动之上的那种相互信任、道德规范以及交往网络就是共同体形成的必备条件。但随着传统社会向现代社会以及计划经济向市场经济的转型，利益和契约成为人与人发生联系的重要纽带，共同体在现代市场经济社会里主要体现为一种利益共同体，它把经济人作为分析治理的出发点，其假设“人是自私的”。共同体类型差异导致当前社区治理共同体的研究出现了不同理路之争。生活共同体与利益共同体在理解人的行为动机方面截然不同，生活共同体从“人不是自私的”假定出发，以互惠规范甚至“强互惠”规范来促成群体内成员的积极合作，[11]“强互惠”规范就是熟人社会里那种以不图回报的方式来监督、防范和惩罚“搭便车”的一种行为模式。事实上，将社区治理共同体单纯看成是一种生活共同体或利益共同体，显然忽视了生活共同体和利益共同体在社区治理共同体形成中所发挥的互补性作用，社区治理共同体应等于生活共同体和利益共同体之和。

社区治理共同体在现代市场经济社会首先必须是利益共同体，治理本来就是利益相关者对公共事务的共同参与，离开利益去构建社区治理共同体是不可能实现的。但社区治理共同体又不完全等同于利益共同体，因为利益共同体本身存在失灵问题。一是利益共同体假设利益这一客观条件足以诱发和激励居民对社区公共事务付之公营主义行动，但事实上客观利益只有在主观层面被察觉时才可能转化为实际行动，社区治理共同体需要让居民感觉到“治理就是为了他们”，而为了他们就要回应和解决他们的实际需求，即在居民心中形成一种所谓的“利益共同体意识”。二是理性主义者认为利益相关性仅仅影响居民在社区治理中付诸行动的可能性，真正对居民社区参与产生关键性影响的因素其实是利益回报。这种观点将居民看成是“理性经济人”，他们围绕着“成本—收益”的算计来决定行为选择，即居民在社区治理中选择参与或不参与完全取决于居民参与的行为本身是否能够带来正向收益。如果参与成本大于收益或者不参与也能带来收益时，居民就会以“搭便车”方式选择不参与。很显然，单纯的利益关联并不足以形成治理共同体，基于利益之上的治理共同体构建注定会面临两大难题：一是如何形成利益共同体意识；二是如何克服“搭便车”现象。

社区治理共同体其次必须是生活共同体。生活共同体可以从四个方面克服和化解利益共同体构建之难题。一是从情感认同上促进利益共同体意识的形成。利益关联性虽然是治理共同体形成的重要前提条件，但一个有共同利益基础却缺乏居民信任和居民归属感的社区也不会形成治理共同体，诸如信任、归属感和认同感等生活共同体要素同样是诱发社区治理行动的必备条件，信任能够给人一种归属感和“家”的感觉，只有居民彼此信任才会形成合作预期和利益共同体意识。从这个角度上讲，生活共同体和利益共同体分别是社区治理共同体形成的两个主客观要件，两者缺一不可。二是从目标引导上诱发更多相互合作的机会。生活共同体意味着社区居民改变过去那种门对门、楼对楼“老死不相往来”的陌生人关系，居民之间开始有了较频繁的互动，这种互动在无形中能够促进居民各种潜在资源的挖掘并增加资源优势互补以及相互影响的机会，从而形成推动人们以有益于社会的方式行动而避免未来遭受报复的激励机制。[12]三是从行为规范上克服“搭便车”行为。生活共同体就是一个道德压力能起作用的熟人社会，这种社会有别于陌生人社会的最大特点，就是能够对那些“搭便车”居民形成某种舆论监督，迫使居民遵守某些既定规则并对自己的行为负责。[13]生活共同体也会对“搭便车”行为产生某种惩罚的效果，经常性的不合作以及不守承诺的行为都会对社区居民造成道德压力并支付信誉成本，这类居民往往被排除在社区共同体之外而成为熟人社会里的“边缘人”。

上述从信任、道德规范这类认知性邻里资本的角度去理解生活共同体对于利益共同体构建困境的克服，忽视了诸如社会组织/网络这类结构性邻里资本在社区治理共同体形成中的作用。实际上，结构性邻里资本是认知性邻里资本增长的一个重要平台，它同样可以通过道德监督和惩罚两种机制来避免和减少社区居民在社区治理参与前期的相互猜忌与不信任风险。结构性邻里资本的另一个至关重要的作用就是提升治理共同体所需的居民治理能力。基于共同爱好和需要而搭建起来的非正式组织/网络是社区居民沟通的重要桥梁，也是居民提升治理能力并最终形成平等式治理共同体的重要路径，而且以组织化方式所反映的社区问题更容易得到重视和解决。总之，生活共同体必须是社区治理共同体的一个重要组成部分，它可以解决单纯利益共同体所无法克服的理性人困境，并把内在于熟人社会里的信任、规范以及关系网络注入社区利益共同体之中。利益共同体与生活共同体在社区治理中已经形成了一种良好的互补关系并被视为构建社区治理共同体不可或缺的两个组成部分。

四、社区治理共同体：单元进一步下沉？

学界对社区概念尚无统一定义，多数将社区定义为由一群自发形成的聚集在某一领域内共同生活的社会群体的集合。但政府文件中的社区并不是一个自发形成的集合体，它是一个为方便政府管理和公共服务供给而人为划定的地域性集合体，这里称之为行政社区。这种人为划定的行政社区往往面临治理低效以及被行政化的风险，成员之间在利益诉求和个体偏好方面差异较大，通过谈判和协商形成一致行动所需的“共同理解”并非易事。社区治理共同体的形成显然需要进一步讨论共同体单元/边界问题。近年来以楼栋、院落、小区为代表的社区“微”治理共同体由于能够克服既有行政社区治理面临的自治“悬浮”以及低效率问题而成为一种潮流，它表明当前社区治理的共同体单元正在呈现出进一步下沉的态势。当然，并非所有研究都认同以行政社区为单元的治理共同体需进一步下沉，[14]因为居民所关心的共同问题大多是公共服务需求如社区道路修建以及垃圾处理等，而这些需求以行政社区为治理单元会更有优势和效率。另外，以行政社区为单元所形成的治理共同体在治理主体、治理规则等方面比楼栋、小区治理单元更加符合现代治理的需要。很显然，社区治理共同体形成的单元存在“下沉”抑或“上移”的争论。事实上，基于社区治理共同体是生活共同体和利益共同体之和的定义，社区治理共同体单元的确立应遵循利于生活共同体和利益共同体的形成原则。

以行政社区为治理单元显然有利于形成以政府公共服务需求为联结的利益共同体，但并不利于居民生活共同体的形成。而以楼栋、小区为治理单元则似乎在利益共同体和生活共同体构建方面都有很大优势：一是治理单元下沉到楼栋、小区更符合生活共同体的形成原则。在农村社区，社区治理单元从行政村下沉到自然村甚至缩小到村民小组，能够形成一个比较高效的小型熟人社会单元所支撑的公共产品供应机制，[13]村民之间的情感联结以及文化认同感都比较高，社区一致行动所需的共同理解无需进行反复协商和谈判就已经内在于共同体之中。在城市社区，治理单元下沉到某一小区或者楼栋同样更符合形成生活共同体，主要从两个层面上讲：一个是内藏于生活共同体之中的情感联结产生于居民间的日常互动，而互动又与“可接触机会”有密切关系，楼栋、院落以及小区提供了比行政社区更多的“可接触机会”，居民互动较为频繁且有更强的情感联结，居民群体认同感和归属感也比较高；另一个是治理空间的下沉意味着居民在教育、智力、收入、财富、权力、声望以及权威等方面拥有更高的同质性，居民在长期的共同交往中也就容易相互习惯并形成“令人舒服的”共同记忆、共同价值以及公共精神。[15]

二是治理单元下沉到楼栋、小区更符合利益共同体的形成原则。首先，由楼栋、院落和小区等自发形成的治理单元拥有比人为划定的行政治理单元更为紧密的共同利益载体，居民也更能发现这种共同利益载体的存在：社区生活空间内基于住宅物业而延伸出来的公共产品如维修基金、公共设施和场所等大多由小区而非行政社区提供，治安、环境、卫生等公共产品在很多情况下也主要由小区自聘物业提供。其次，由楼栋、院落和小区等自发形成的治理单元使居民更能体验到利益共同体的存在，更容易形成利益共同体意识。利益共同体意识不仅产生于居民自身内部需求，且更为重要的是产生于外部威胁。外部威胁与利益共同体意识形成的关系在于，外部威胁程度越大则越能激发居民维护自身利益的需要；受外部威胁程度越接近则越能形成利益共同体。现实中很多外部威胁对于行政社区内的大多数居民并不会产生同等程度的影响甚至不会有影响，但对于更小单元内的楼栋小区则会产生较为接近或更为严重的后果，利益共同体意识在较小治理单元内更易于形成。总之，治理单元下沉被认为促进了居民共同利益需求的产生、阶层垂直分化程度的下降以及为部分选择性激励措施的实施创造条件。[15]缩小治理单元将导致利益关联更为密切以及集体行动容易达成。[16]

综上所述，按生活共同体的形成原则确立社区治理共同体单元，则会倾向于支持“单元下沉论”：单元下沉更容易形成小型的熟人社会。按利益共同体的形成原则界定社区治理共同体单元，则需要充分考虑利益共同体的形成规模，以公共服务需求为利益联结载体适合以行政社区为治理单元，但以居民物业财产为利益共同体纽带则适宜以小区甚至楼栋作为治理单元。总之，生活共同体和利益共同体是界定社区治理共同体单元的两个重要依据，原有的建立在人为划定的以行政社区为单一治理单元的格局应向一种自发形成的以利于形成生活共同体和利益共同体的多元治理单元转变。

五、社区治理共同体何以形成：居民视角

现代城市社会是一个由异质性人口组成且凝聚力较弱的陌生人社会。这种社会给当前社区治理提出了一个重要任务：找出切实可行的路径激发居民参与社区治理的热情以及形成一种富有凝聚力的人人有责以及人人尽责的社区治理共同体。一种路径选择是回归熟人社会，通过重新构建邻里关系以及邻里情感来提升居民社区认同感，因为社区认同感或多或少会影响居民对社区公共事务治理的关注。但鉴于熟人社会根植于一个长期互动的文化之中，有一个历史积淀过程，回归熟人社会只能是一个频繁的制度化的“创熟”过程，而不是居委会临时性、间断性的举办邻里活动的过程。另一种路径选择则是假设居民为理性经济人，他们总是不停地算计着自己对社区治理的参与成本和收益问题，如果这个收益小于他们的时间成本，那他们是不会对社区公共事务产生兴趣的，所以社区治理共同体应是利益共同体。过去的研究倾向于将居民利益仅仅集中在各种劳动报酬之上，而这种利益又只是发生在生产空间里，以致于认为在社区这个居住空间里不可能实现利益共同体。事实上，社区内存在着其他与居民息息相关的共同利益如以住宅物业为核心的利益链，这些利益同样能够激发和提升居民参与社区治理的积极性。

居民参与视角下的社区治理共同体首先必须是利益共同体，没有紧密相关的共同利益，地缘再相近、文化再同质、集体行动的成本再低，也不足以促使居民参与对社区公共事务的治理。[17]其次必须是生活共同体，生活共同体通过舆论监督、规范惩罚等道德压力来克服利益共同体所面临的理性人困境。生活共同体和利益共同体在激发居民参与社区治理的热情方面发挥了互补性的作用，两者缺一不可。社区治理共同体应等同于生活共同体和利益共同体之和。当然，社区治理共同体的形成还需要界定好治理单元问题，即何种治理边界更有利于共同体的形成。这里涉及到关于社区治理单元需要进一步“下沉”还是“上移”的争论。确立共同体单元的一个重要依据是，看哪一种单元更符合生活共同体和利益共同体的形成原则，过去那种自上而下的人为划定的单一行政社区共同体将会变成一个自下而上的自发形成的多单元的治理共同体。社区治理共同体可以被定义为在价值观以及生活方式上相互认同的居民在利益驱动下以情感纽带克服理性人困境并充当“粘合剂”而对社区公共事务采取信任式、合作式以及协商式行动的一种集合体。