数字行政文化的主体结构、生成逻辑与正向功能

唐志远，毛 宇

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

如火如荼的数字政府建设，深刻变革了公共行政的运作模式与行动策略，促进了政府管理流程、机构设置、法律法规、信息安全、硬件设施等方面的革新，亦推动生成了别具一格的数字行政文化，为数字政府建设进入全面提升阶段贡献了强大动力。当前，学界对于数字政府建设的研究集中于数字政府的顶层设计、[1]20技术基础、[2]57组织架构[3]146以及运行模式[4]146等“硬件”要素，而“软件”要素的数字行政文化研究尚未受到重视，既不利于当前数字政府建设的纵深推进，也不方便外界了解数字行政文化的理论概况。因而，对数字行政文化的主体结构、生成逻辑与正向功能等展开系统研究，推动数字政府建设“形”“神”兼备，无疑具有较强的现实意义和理论价值。

一、数字行政文化的内涵及其主体结构

探究数字行政文化的含义，须先熟知什么是数字行政和行政文化。数字行政是数字化行政或数字化公共行政的简称，属于公共行政在数字政府时代的样态。从行政学发展史来看，公共行政经历了“统治行政、管理行政、服务行政”[5]5等范式，显然，数字行政是服务行政范式的重要组成部分。数字行政是数字政府时代的政府行政管理方式或类型，数字政府是指“政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程”[6]21。由此可推，数字行政是依托新一代信息通信技术(人工智能、大数据等)，运用数字化的思维、理念、工具及方式等开展政府行政管理的方式或类型。行政文化是指人们在行政生活中形成的并长期影响其行政思维和行为模式的一系列观念、态度、信仰的总和，包括行政心理、行政观念以及行政思想体系等三个方面。[7]9基于上述分析，结合当前数字政府建设的实际，我们认为数字行政文化是指行政主体在数字政府建设和发展过程中形成的影响数字行政思维以及数字行政行为的心理活动、观念态度、思想理论体系等的总和。

数字行政文化是数字行政时代的行政文化范式，须从特殊视角对其进行透彻了解和把握，以便更形象具体地解析数字行政文化的主体结构。本文从狭义的行政文化定义出发，分析数字行政文化的本质结构，克服从经验存在角度探究数字行政文化结构所造成的种类繁多且难以归纳的弊端，以形成对数字行政文化内涵的清晰解构。

遵循社会认识的逻辑序位递进规律，从心理、观念以及思想体系的视角出发，我们认为数字行政文化的本体架构由数字行政心理、数字行政观念以及数字行政理论体系等三部分构成。首先，数字行政心理是指行政主体在数字政府建设过程中所形成的直接心理状态，表现为对数字政府建设的情感、态度等。由于行政主体通常由行政个体和行政群体构成，故可以将数字行政心理分成数字行政个体心理和数字行政群体心理，同时数字行政群体心理建立在数字行政个体心理的基础之上。其次，数字行政观念是指行政主体对于数字政府的内在观念系统，是行政主体对数字政府及数字政府建设所形成的认识与反映。数字政府的信息化、管理网格化、办公自动化、政务公开化以及运行程序优化[8]6-7等方面的特征，使得数字行政观念呈现为数字治理观、数字服务观、数据安全观和技术行政观等状态。此外，数字行政理论体系是行政主体思维中有关数字行政体系和数字行政活动的系统化、规范化和理论化的思想理论体系，反映数字政府建设和数字行政活动的本质及规律。当前，电子政务理论、无缝隙政府理论、整体性治理理论以及数字治理理论等构成数字行政理论体系的具体内容。

不难发现，数字行政心理、数字行政观念以及数字行政理论体系之间存在紧密的逻辑关联，三者之间形成了层次清晰、动态上升的完整链条。具体而言，数字行政心理是行政主体对于数字行政活动最直接的心理反映，也是生成数字行政观念和数字行政理论体系的重要基础。而数字行政观念则是对数字行政心理予以甄别并选择性地接受和认同，同时在数字政府建设过程中形成具有稳定成熟性质的系统化观念，其不仅能够在一定程度上规范数字行政心理，且通常是行政主体在数字政府建设过程中进行决策的重要形式。数字行政理论体系是系统化的科学理论，既来源于对数字行政心理和数字行政观念的理性概括，亦在数字行政活动的运作过程中得以检验，既能影响数字行政心理和数字行政观念的生成状态，也能有效指导数字政府的建设及发展。

二、数字行政文化的生成逻辑

根据历史唯物论的观点，属于社会意识的数字行政文化生成于数字政府建设的社会实践之中，同时也受到科学理论、思想的指导和启发。

(一)数字行政心理日渐增强

数字行政心理有数字行政个体心理和数字行政群体心理之分。随着数字政府建设的快速推进，无论行政个体亦或行政群体都开始理解、接受并积极参与数字政府建设，数字化行政心理不断形成并日渐增强。

从数字行政个体心理而言，行政个体对数字政府建设所产生的心理活动表现为循序渐进的过程。一方面，行政个体对数字政府建设的肯定性认知不断形成。在数字政府建设过程中，政府通过对各种数字工具、网络计算机技术和智能设备等现代信息技术的应用，建立各种智能化办公和服务平台，实现了传统办公模式向数字化、智能化办公模式的转变，行政个体得以从繁琐的日常工作中解放出来，工作压力与工作负荷大幅度减轻，工作效率大大提升。另一方面，行政个体对数字政府建设的喜好程度不断加深。诸如“互联网+政务”模式的运用，推动了网上政务服务平台和政务服务“一体化”建设，行政人员从事的政府行政工作能顺利直通基层，基层民众能够更便捷地获得和参与公共服务，基层民众对行政个体工作的满意度不断提升，行政个体精神上得到了更多满足，行政个体的自我价值在数字政府建设的过程中得到最大程度地实现，强化了对自身职业的认同感、责任感与荣誉感，进而加深了行政个体对数字政府建设的喜好程度。

从数字行政群体心理而言，随着数字政府建设的推进，“互联网2.0”“大数据”“云计算”和“人工智能”等现代信息技术不断应用于政府活动中，行政群体愈发感觉到数字政府建设对于提高政府运作效率、规范政府运作程序、拓展政府管理空间、减轻工作负担等方面的效果显著，对数字政府建设的认同感不断提升。同时，数字政府建设也推动了政府组织形态的变革，促进政府部门从传统臃肿的科层制向扁平化、网络化和大部制方向改革，[9]一定程度改变了传统政府上下级冗长的层级机构设置和复杂的管理制度，政府工作流程不断优化，行政群体的外在束缚不断减少，工作环境更为灵活，数字政府建设深受行政群体的喜爱和欢迎。此外，行政群体不断适应数字政府建设的基本规律，提升数字政府建设的专业素养，自觉、积极、主动地投身于数字政府建设的具体实践之中。

(二)数字行政观念得到高度认可

随着数字治理尤其是数字政府建设的推进，行政主体的数字行政观念不断形成，具体表现为数字治理观、数字服务观、数据安全观和技术行政观等受到高度认可。

一是数字治理观，数字治理观是指运用现代信息技术手段参与政府治理的行政观念。当社会发展到信息时代尤其是大数据时代，数字治理就被行政主体纳入政府治理的重要手段，成为实现政府治理体系与治理能力现代化的重要抓手，并在推动政府体制改革、提升政府运转效率等方面发挥了积极作用，不难得出数字治理观生成于信息时代并在大数据时代走向成熟。同时，“数字时代的治理是治理，而不完全或主要是数字化过程”[10]482，数字治理从根本上而言是一种全新的治理模式，它所倡导和关注的是治理主体与客体之间的信息互动以及社会公众利用技术参与公共事务的能力。[11]53-62因而，数字治理观不仅只是关注政府治理技术的更新，而是特别注重政府治理模式的深刻变革。当前，数字政府建设进入全面提升阶段，行政主体对于通过数字治理手段提升政府治理能力的期望更为迫切，数字治理观骤然成为行政观念体系的核心要素和关键部分。

二是数字服务观，数字服务观是指行政主体在政府活动中注重运用数字化、智能化、高效化等手段为社会以及公众服务的行政观念。数字政府建设的主要内容是依托数字化优势服务社会公众，因此数字政府建设特别强调政府活动的公众体验和参与。以人民为中心是数字政府建设的指导思想，打造高效便捷的政务服务体系是数字政府建设的重要内容。[12]61具体而言，通过对“大数据”“云计算”和“智能化”等现代信息技术的运用，建立数字化政务服务平台，实现了政务服务的线上线下的统一融合，改变了传统政府服务的单向供给模式，拓宽了政府服务的供给范围，能有效提升政务服务的效率与质量。在推动政府服务转变的同时，数字政府建设强调社会公众参与，这就密切了行政主体与民众之间的联系。民众可以通过互联网等信息渠道与行政人员进行直接沟通与交流，也让行政人员在替社会公众排忧解难的过程中，切身体会到“公仆”角色依托数字政府建设所产生的巨大价值，从而不断强化运用数字化手段为民服务的行政观念。

三是数据安全观，数据安全观是指行政主体在政府活动中注重数据保密、数据存储、数据传输等方面的安全观念形态。在“数字政府”时代，数据反映着社会、经济、政治等方面的发展情况，是政府的核心资产。[13]25在政府数据库中存储的数据关系着社会的稳定与发展，政府数据如果被恶意篡改或泄露，将会导致政府决策失误或者降低政府公信力。因此，保障信息数据安全是数字政府建设的重要环节，行政主体树立政府信息数据安全观则尤为重要。一方面，通过政府数据信息安全技术教育与培训，使行政主体认识到政府数据信息安全的重要性，培养相关行政人员的政府数据信息安全的技能和素养，确保行政主体在行政管理活动中自觉维护政府信息数据的安全；另一方面，通过完善政府信息数据安全的规章制度，加大政府数据信息泄露的处罚力度，设置系统访问权限并建立相关监督机制，采取随机抽查与定期检查并行的检查模式，确保推动数据共享过程中跟踪数据工作流程和数据使用安全，在政府内部巩固了政府信息数据的安全观念，形成了遵守政府数据信息安全的良好氛围。

四是技术行政观，技术行政观是指行政主体在政府活动中对于科学技术运用所表现出来的观念形态。随着数字政府建设的步伐不断加快，现代信息技术不断应用到政府活动中，政府活动的开展通常是在数字化平台上进行，使得政府活动对数字信息技术的依赖程度不断加深，也就需要更多专业的技术操作，形成了人与机器互相嵌入式的发展模式。[14]111因此，数字政府建设对行政人员应具备的技术素养比以往任何时候的要求都要高，政府活动必须依托现代信息科学技术的观念不断强化。同时，由于科学技术的双刃剑作用，在数字政府建设尚处于全面提升的阶段，行政主体亦应形成警惕现代信息技术可能产生技术异化、伦理风险等的认知和观念。

(三)数字行政理论体系走向成熟

数字政府作为大数据时代的新型政府治理模式，亟须科学理论的指导。以电子政务理论、无缝隙政府理论、整体性治理理论以及数字治理理论等为代表的数字行政理论体系应运而生并不断走向成熟。

首先，电子政务理论生成于政府治理过程的电子政务阶段，其核心思想是行政主体运用IT技术进行政府决策、政府监管以及项目运作，主要强调将信息技术运用于公共行政过程，属于朴素的数字行政方式，在此基础上产生的电子政务理论构成了数字行政理论体系的早期元素。其次，无缝隙政府理论生成于网络政府阶段，其重要背景在于互联网技术的成熟且被广泛运用于政府管理之中，它的理论精髓在于政府变身为“无缝隙组织”，实现跨部门以及跨行业的全局性治理，以及通过“无缝隙服务”向社会公众提供全方位的优质公共服务。此外，整体性治理理论产生于新公共管理运动产生的政府治理“碎片化”、社会风险加剧等现实背景，同时吸取了新公共管理理论推崇“企业家精神”所造成的过度“自由化”和“市场化”的深刻教训，强调运用信息技术和数字化的方法与手段，以及倡导重新整合、低成本、高效率的“善治”思维。

然而，随着大数据、人工智能等现代信息技术的迅速发展，数字政府建设不断走向成熟。它以现代信息技术为基础，通过信息流动、数据驱动和智能化互动，以实现线上线下一体化服务为目标。与电子政务单向提供信息和服务相比，数字政府建设更追求政务活动的公民参与以及高效率，完成了单向型电子政务向互动型数字政务转变。因而，电子政务理论提倡的“信息技术嵌入”、整体性治理理论强调的“重新整合和整体性治理”、无缝隙政府理论推崇的“顾客需求至上”等行政思想，都难以精准契合数字政府建设的智能化服务需求。在此背景下，将“治理理论与互联网数字技术相结合”[15]23，集聚三大要素“重新整合”“整体主义”和“数字化”[16]98的数字治理理论应运而生。进而言之，数字政府建设在系统性、协同性、整体性、效率性以及开放性等方面的特征高于以往任何政府样态。因而，构建以数字化、专业化、智慧化和公众参与度等为价值目标的数字治理理论则更加契合时代需求。

三、数字行政文化的正向功能

数字行政文化作为数字行政时代的行政文化新样态，相比以往其他行政文化类型具有相对独特的功能作用，集中表现为凝聚精神动力、规制行政行为、供给及更新行政知识等方面。

(一)凝聚数字政府建设的精神动力

受益于国家层面与社会力量的强力推动，当前数字政府建设动力强劲。但由于精神惰性及行为惯性等现象的存在，各个层面的行政主体在数字政府建设中的精神动力仍不够强劲。数字行政文化作为精神层次的数字行政活动，能够有效凝聚数字政府建设的强大精神动力，有效推进数字政府建设的全面升级。

数字行政文化主要从心理和观念等两个层面凝聚数字政府建设的精神动力，强化数字政府建设全面提升阶段的“韧劲”。一方面，数字行政文化能够促使行政主体在心理层面接受和理解数字政府建设，凝聚成数字政府建设的“初始”精神动力。数字政府建设进入全面提升阶段，行政主体对于数字政府建设已经从初始阶段的疑虑心理转变为接受以及理解。这一转变的原因之一在于数字行政文化的驱动。因为通过数字行政心理的直接触发作用，以及数字行政观念的间接引导作用，加上数字行政理论体系的具体指导作用，提升了行政主体对于数字政府建设的认知水准，从而增强行政主体对于数字政府建设的接受心理和理解心理，形成了数字政府建设的“初始”精神动力。另一方面，数字行政文化能够促使行政主体在观念层面认同并支持数字政府建设，凝聚成数字政府建设的“过程”精神动力。在数字政府建设过程中，行政主体的观念受到数字治理观、数字服务观、数据安全观以及技术行政观等的影响和塑造，同时受到诸如“数字中国”“数字广东”等数字化战略的驱动，尤其是在无缝隙政府理论、整体性治理理论以及数字治理理论等数字行政理论体系的科学指引下，数字政府建设过程中的精神动力得以补强，增强了数字政府建设的韧性。

(二)规制数字政府建设过程中的行政行为

数字行政文化不仅能够为数字政府建设凝聚精神动力，亦能对数字政府建设过程中的行政行为产生规制功能。进而言之，数字行政文化对行政行为具有指明方向、规制范围以及调适进度等方面的正向功能。

首先，数字行政文化能够指明数字行政行为的方向。数字政府建设的方向是“组织结构的扁平化、业务流程的精简化、政民互动的在线化”[17]59，亦代表着数字行政行为的具体方向。数字行政文化对行政主体在思维启发、价值观树立以及理论指导等方面的作用，能够强化行政主体对于数字政府建设的信念，有效引导行政主体紧跟数字政府建设的方向，积极推进政府组织结构的扁平化改革、政府业务的数字化运转、政府线上公共服务等工作。其次，数字行政文化能够规制数字行政行为的范围。数字政府不是“万能政府”，数字政府建设不能涉及政府建设的全盘工作。数字行政文化能够将数字政府建设的战略方针以及数字政府建设的相关法律等融入到行政主体的意识和观念之中，从而对行政主体的行为产生规制作用，促使行政主体按照数字政府建设战略规划以及相关法律的要求，在有限且确定的范围和领域内推进数字政府建设。此外，数字行政文化能够调适数字政府建设中行政行为的进度。数字行政文化能够帮助行政主体反思行政行为是否符合数字政府建设的正常进度，同时促使行政主体依据具体规划和步骤开展工作，有助于克服当前全国“数字政府”实际使用率不高，且区域发展不均衡的现象。[18]

(三)促进行政知识供给及更新

数字行政文化不仅能对数字政府建设产生能动作用，也能够推动行政主体对于数字行政生活的思考及探索，对数字政府建设过程中产生的问题及经验进行分析与总结，从而促进行政知识的供给及更新。

《马克思主义哲学大辞典》认为，“知识是人类认识的成果或结晶，包括经验知识和理论知识。知识通常分为四类：自然科学知识、社会科学知识、思维科学知识和数学知识。”[19]199不难得出，行政知识属于社会科学知识，是人们对于行政现象与规律的科学认识和总结。一方面，数字行政文化能够促进行政知识的供给。数字行政文化属于数字行政时代的行政文化类型，其主体结构由数字行政心理、数字行政观念以及数字行政理论体系组成。其中，对数字行政观念的科学总结和数字行政理论体系能够促进数字行政时代的行政知识供给。另一方面，数字行政文化能够促进行政知识的更新。从知识更新的规律而言，行政知识的更新主要受到行政行为以及行政理论的影响。数字行政心理和数字行政观念是行政知识生成的重要前提，而数字行政理论体系作为数字行政时代的系统化行政理论和行政思想，其本身就是行政知识更新及进化的结果。