新型冠状病毒疫情下的韩国基层治理及经验

■刘乐源

（荆州职业技术学院）

在2020年，世界卫生组织为此次疫情的病毒命名为：2019新型冠状病毒。在病毒的整个家族中存在着各种不同的病毒，而冠状病毒正是这个大家族中的一员。冠状病毒攻击人体的防御系统，使发生感冒并引起呼吸综合征等等十分严重的疾病。新型冠状病毒是新发现的冠状病毒新毒株。

自2019年12月新型冠状病毒被发现以来，在全球范围对多国均造成了重大影响，成为人类共同的敌人。在抗击疫情面前，中国显示出了战胜疫情的巨大决心，相继出台了多条政策来面对此次疫情。并在短期内取得了巨大效果，显示了中国制度的优越性，中国打赢抗疫战具世界意义。

韩国在此次疫情中也取得良好的成效，被人们视为抗击疫情的典范。为了提高公民的防范意识，韩国在初期疫情在扩散的过程中，做了大量的宣传，实现了对大量的病人进行快速的检测，收治情况严重的病人，使用先进技术来管理和控制人口的流动。这种抗击疫情的方式收到了良好成效因而广受好评。

充分发挥基层组织治理能力等。韩国在长期的基层治理中积累了较多的经验与教训。在基层治理体制上，韩国在建国后逐渐形成了行政主导的基层治理模式，随着民主化浪潮的推进，该体制逐渐变为团体自治模式。而韩国20世纪70年代开始的新村运动提高了基层自我治理能力，培养了民众合作精神，这对及时有效应对突如其来的新型冠状病毒疫情等社会突发大规模危机事件有着重要影响。

1 从行政主导到团体自治的基层治理模式

韩国根据1948年首部宪法，于1949年制定了首部《地方自治法》，首次对地方自治做出了具体的规定，并逐步形成了特别市（专指首尔市）、直辖市、道（相当于省）、市、郡/区两级地方政府作为自治的基本单元，同时，在市、郡、/区下面还设立相当于派出机构的邑、里、洞等相当于我国街道/乡镇、社区/村的基层组织，负责向居民提供行政服务并处理与居民有关的业务。但邑、里、洞等单位不是地方自治的团体，不由居民选举产生，不对居民负责，而是国家为了方便处理相关行政业务而设置的基层行政机关的下设机构。这就使得作为韩国最基层的邑、里、洞等基层单位的治理带有浓厚行政主导色彩，使得基层居民无法参与基本公共事务。

另一方面，朴正熙总统在1961年发动军事政变取得政权后，建立军事独裁政权体制，作为地方自治的议会也被解散，地方长官改为由中央政府直接任命，这就使得韩国在建国后确立的地方自治制度名存实亡，无法继续有效实施。但在经过将近二十多年的快速发展后，韩国经济实力大为增强，地方经济快速恢复，社会民主力量兴起，韩国社会要求恢复地方自治的呼声渐趋高涨。面对社会压力，韩国政府于20世纪80年代初开展了恢复地方自治可行性的研究，并初步制定出相关规划，缓和社会舆论压力。

1986年，韩国时任总统卢泰愚基于社会压力宣布总统直选，标志着韩国民主化进程的加快，对地方自治制度的恢复和地方政府自由选举起到了重要的推动作用。1988年韩国修改地方自治法、1991年恢复地方议会选举、1995年进行地方长官选举。这为基层的民众参与政治事务、表达利益诉求、参与基层治理提供了必要的途径。但是由于韩国长期受到中央集权体制和军事独裁威权体制的影响以及韩国中央与地方关系体制设置等方面的原因，韩国的地方自治制度仍然无法有效运转，形成了一种“无权、无钱、无人”的“三无”自治制度。韩国最终于2003年进行了分权改革，先后制定出《地方分权特别法》、《国家均衡特别法》、《新行政首都建设特别措施法》，重申地方团体自治，重新定义及划分中央与地方权力关系以及首都地区与非首都地区关系，将部分权限由中央转移到地方，把资源从首都分散到非首都地区，为地方自治的有效运转提供必要的权力、财力和人力保障。

2 新村运动对韩国基层治理的积极作用

早在1970年，朴正熙总统在一次由韩国个地方的行政长官参与的抗旱会议上，提出了“建设新村运动”这一想法，其主要目的是发动人民群众一起行动起来，为打造“安乐窝”而奋斗。

在此次运动开始时，韩国政府为促使修房修路等工作的顺利进行，首先对国家三点三万个行政村和社区免费提供水泥。然后，韩国政府又选取了一点六万个村庄进行试点。为带动农民创造美好家园的积极性，让所有的农民成为会员，建立分工明确的二级组织，例如：妇女部，青年部，监察会以及村庄基金会等。新村运动的工作内容有：发动农民修建公路，改善农村环境，邻里间互相帮助修建房屋，照顾孤寡老人等等。通过建设新村的运动，农村的面貌在短时间有了较大改善，在看到成果之后，人们积极性被带动起来，越来越多的人自发参与新村运动。经过长时间的努力，韩国逐渐摆脱了整体落后并且贫穷的面貌，成为了中等发达国家。在这个过程中，新村运动促进了韩国经济的快速发展，在社会发展的和谐稳定中，起着十分重大的作用。

韩国新村运动最初并不在于促进基层治理，但其实施过程及其结果对韩国基层治理产生了重要影响。

首先，新村运动使得韩国农村的基础设施更加完备。为基层自我治理奠定了良好的物质基础，切实锻炼了基层自我治理的能力。

其次，新村运动实现了由政府主导转向民间主导的转化过程。在这段时间内，韩国为新村运动立法，规定了新村运动的性质，组织关系以及活动的资金主要的来源等。除此之外，建立了“新村运动本部”由韩国的领导机构管理，并且在各市的区中建立了救持会，指导网络建设，培育了韩国基层民众的民主精神和参与精神，极大激发了基层民众参与基层公共事务的积极性。

再次，新村运动的不断发展，逐渐成为了一种影响范围广的社会运动。新村运动开展了各种活动，例如：和谐与爱护邻里活动，全国公园化运动，爱护环境运动，讲道德守纪律运动，帮助恢复经济运动等等。在1997年，在亚洲遭遇经济危机时，还开展了捐金运动。在1988年，开展了奥林匹克村运动等等。这些都可以看作是韩国新村运动的拓展，同时也为奥运会和国家度过经济危机做出了巨大的贡献。

最后，新村运动是以农村为起始点不断扩展进入城市社区的。由于韩国产业化的深入发展，在20世纪的七八十年代，韩国出现了大量的离农现象，大量的农民脱离农村涌入城市就业，在城市中谋求生存。因此，人口和产业也不断向城市转移，城市文化变得丰富繁荣。并且，随着大量农村人口的移动，由农村为起点的新村运动也逐步拓展延伸到了城市，对解决城市走向现代化过程中出现的社会秩序，劳动纠纷，公共道德，市政管理等等方面的矛盾起到了积极作用，

在先前开展的新村运动一定程度上提升了农村的人口素质。在新村运动向城市扩展中，避免了大量的社会问题的出现。国民在新村运动中，逐渐形成了勤勉，自主，协作的精神。新村运动的初衷并不是为了使社会结构改变，而是希望发扬民众心中的内在美德，激发民众创造性，同时弥补政府工作的疏漏之处以及社会发展存在的盲区，缓解人民的心中的不满情绪，促进社会的和谐发展。

3 韩国基层治理经验对有效抗击新型冠状病毒的借鉴意义

在2020年2月29日之前，韩国的新增病例达到了九百零九例，其中有百分之七十以上的来自于大丘市。名为“新天地教会”的教派处于疫情的中心，目前，全国已经有20万以上的教会成员被隔离。

在2020年的3月19日，韩国的感染新型冠状病毒的病例增加了152例，累计病例数为8565例。连续4天单日新增病例数低于100例。尽管仍存在零星的聚集性感染事件，但是，在确诊病例达到数千之多的海外国家中，韩国是仅有的一个病例增长逐渐缓慢的国家。

韩国与中国在人文历史、政治、经济、社会条件上有着较多相似之处，其基层治理经验经过了半个世纪的发展，积累了宝贵经验和深刻的历史教训，这可以为我国基层抗疫提供必要的借鉴。

3.1 在基层治理过程中逐步建立自治体制

韩国最初建立的军事独裁体制在民主化浪潮冲击下，逐渐演变为团体自治的模式。这种自治体制有利于基层民众参与公共事务的积极性，中央政府直接保障基层自治团体的权利、经费和人员，把大批高学历、高能力的人才留在基层，基层组织也就拥有能力在第一时间准确掌本社区居民的有关信息，并能建立起感情纽带，把矛盾化解在基层。疫情暴发以来韩国的基层组织能够及时，准确的收集大量的疫情信息，确定感染人数。这为政府集中力量，将病人及时隔离消毒提供了便利条件。另外，基层组织还会实时的更新疫情的信息并发送到本地区的居民的手机中。通过这种方式，每个人都能够了解到自己社区中是否存在确认病例并及时防范。

3.2 基层治理注重自治与行政相结合

在韩国基层早期发展资源较为缺乏的情况下，韩国政府加大了对基层资源的投入力度，大力修建拥有足够场地、设备、人员和经费的社区医院、社区学校（以幼儿园、小学、初中为主）、社区公共停车场、社区行政服务中心，切实改善基层自我发展的能力，随后又加强基层的文化建设和道德建设，将物质文明和精神文明相融合。疫情暴发以来，穿戴有良好防护设备的医护人员会在社区出入口对社区出入的居民进行检测，社区的监测点每天将要大约进行一点五万次的检测。检测出阳性但却没有症状反应的人员将被要求居家隔离或者选择在社区医院就地隔离，由于社区具备相应硬件条件，最大限度减少了疫情、恐慌和可能存在的谣言跨社区传播，通过这种方式，能够有效的避免医院急诊人数过多的情况发生。城市交通和市民生活秩序崩溃。

在人事制度上，韩国政府既注重基层自治，又强调行政力量介入，将基层自治与行政权威相结合，“软硬兼施”。既确保基层自我发展的愿望，又保证国家政令在基层的高效、精准推行。相对于美国、欧洲各国等所谓“民主国家”中央政府在应对疫情时的乱象丛生，韩国的政府在病情发展之初就实施了严格的防控措施。暂停了各种社会活动，关闭了公共场所。要求居民出行必须戴口罩，将消毒剂安放在各种公共场所中。并且，“新天地教会”被依法强制关闭，涉事人员被依法逮捕，市民在家自行隔离，这样的措施，从2月20日施行一直持续到今天，居民的出行必须经过组织的批准。