地方高校预算重点领域控制存在的问题及对策

■陆建华

（宁夏师范学院）

1 研究的背景

地方公办高等学校资金来源主要依靠财政拨款，管好用好财政资金是高等学校必须履行的工作职责。严格遵守《预算法》，强化预算管理，重点做好专项资金、基本建设资金和其他项目资金预算管理，建立预算绩效评价制度，是全面加强预算管理的要求。预算是一个管理过程，也是一个政策制定的过程。预算控制要求高校在预算编制、执行、管理、分析、评价等过程中，要明确预算项目，建立预算标准，科学规范合理编制预算，审定、下达和执行审批程序，及时分析和控制预算差异，积极采取改进措施，确保预算执行过程合法、合规，实现预算资金预期目标。在地方高等学校预算管理领域，专项资金、基本建设资金、政府采购资金项目预算安排的指标相对较大，资金使用规定要求较高、社会关注度高,目前依然是高校预算管理的重点。预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。绩效管理注重结果导向，关注成本效益，强调预算支出的责任和效果。但从高校实际情况看，各高校绩效管理工作推进不平衡，与上级部门的要求还有一定的差距，绩效理念还未牢固树立，“重要钱、轻管理、重花钱、轻绩效”的思想仍然存在，推进绩效管理工作，还有必要进一步探索改进和加强。

2 预算重点领域管理存在的问题

2.1 专项资金预算管理存在的问题

近几年，各级财政虽然对预算管理提出了制度化、精细化、规范化要求，并对专项资金预算管理制定了许多办法，但从高校项目资金预算执行看，还是存在一些问题：一是实行政府采购招标的项目，存在“重花钱，轻管理”的现象，预算编制不科学、不严谨、不细致，管理部门审核不严，预算和实际相差较大，此过程缺乏监管，有些项目还存在招标程序、招标方式不规范的现象；二是有些项目采购计划缺乏统一规划、统筹考虑，预算执行预期效果不佳。凡涉及的采购项目，各行其是，相互不沟通，采购的设备利用率不高，存在严重资源浪费现象；三是预算编制粗糙,把关不严，预算执行监督不力，缺乏严格的预算审核工作。项目的设计关、预算关、招标关、施工关把关不严。四是专项资金预算管理职责和责任不明。绝大部分学校未制定专项资金管理制度、奖惩约束制度，项目具体实施单位负责人无压力、无责任，预算约束力不强。

2.2 基本建设预算管理存在的问题

基本建设财务管理是高校财务管理的一个主要方面。目前基本建设预算管理存在的主要问题：一是预算编制问题。项目设计初期调研论证不充分，使用单位参与调研论证的少，使用功能考虑不全，初步设计或施工设计有欠缺，有缺项、漏项情况，导致概算或预算编制不科学；二是招标预算价的控制问题。建设单位委托工程造价咨询公司编制预算，依据的预算定额不够合理，与当下市场材料价格、人工费的差异幅度较大，导致招标预算控制价的编制不够合理；三是合同执行中的问题。在合同履行过程中，由于遇到政策调整、材料价格上涨、施工过程中地质条件发生重大变化等因素导致超概算的情况。但也有管理不善、失职渎职等原因，导致超概算的现象；四是预算资金按要求不能，及时到位，致使工程无法按工期要求竣工，造成工期拖延现象，间接费用增加，管理成本加大。

2.3 预算绩效管理存在的问题

预算绩效管理是高校预算管理的重点。近几年来，各级财政和预算管理部门在推进预算绩效管理工作方面取得了一定成效，促进了财政资金使用效益的提高。但从实际执行情况看，各单位依然存在“重要钱、轻管理、重花钱、轻绩效”的思想，预算绩效管理制度体系不健全，刚性制度保障支撑不强；高校预算支出项目类别较多，同时采用一种绩效评价管理办法，对所有预算项目资金进行绩效评价，制约绩效管理工作深层次开展，缺乏客观公正评价；第三方评价欠缺，绩效评价的公信力和权威性不高；绩效评价反馈结果应用缺乏约束力，评价反馈结果与单位预算安排未有机结合，预算管理的约束性作用尚未充分体现。

3 对 策

3.1 在专项资金预算管理方面

一是要高度重视高校预算管理工作，从校级层面强化预算管理职能，地方高校应尽快全面落实《高等学校总会计师管理办法》的通知精神，设置总会计师岗位，完善高等学校治理结构，组织领导高校的财经管理和会计核算工作，参与学校重大财务、经济事项的决策，并对经济活动事项进行监督。二是要加强过程监管。重点加强对专项资金预算、基本建设资金预算、维修改造资金预算管理。凡涉及采购招标项目事前必须充分论证，制定预算控制价，提升预算资金使用的有效性。严格控制无预算支出。三是设备采购必须统筹规划，编制预算，避免重复建设，充分有效利用教学资源，保证学校重点工作，保障教学工作正常运转。四是地方高等学校多数是教学型大学，不是研究型大学，对实验频次少、确需要做的实验可通过外部协作的方式完成，无需采购一些昂贵的大型仪器设备，充分提高资金利用率。五是根据行政事业单位固定资产管理办法，制定适合本校的计算机、课桌凳、办公设备等固定资产内控管理制度，充分发挥设备的最大效益。六是制定项目预算管理问责制度。明确预算绩效管理责任,强化预算执行力，对管理不善造成资金损失的可分别对项目管理单位和负责人进行问责，促进专项资金使用规范、高效，真正发挥财政资金使用的有效性。

3.2 在基本建设预算管理方面

一是要高度重视基本建设项目前期论证工作，从源头上科学合理编制项目概（预）算。充分征求使用单位意见，充分吸纳同类建设项目的建设经验，制定建设方案，委托有资质的造价咨询公司编制项目概（预）算，同时委托有资质的另类造价咨询公司对编制的项目概（预）算进行审核，充分论证，严格把关，避免前期设计不完善，施工过程中增加预算的现象。二是细化招标预算控制价清单，严格控制“暂列金额”工程预算比例。根据国家住房城乡建设部2013年制定的《建设工程工程量清单计价规范》解释：“暂列金额规定一般不能超过估算总造价的20%。采用工程量计价的工程，暂列金额按招标文件编制，列入其他费用”[1]。学校建造的工程一般都是教学楼、学生公寓楼、图书馆等项目，与其它行业建筑物相比主体设计简单，图纸设计应比较完善，在编制招标文件暂列工程预算清单时，“暂列金额”的工程预算应控制在10%以内。防止“暂列金额”的工程发生二次承包，严格执行中标合同中各项条款。三是高度重视竣工工程项目结算工作，严把审核增加工程预算的因素。学校委托有资质、负责任的会计事务所，通过合同约定方式，对中介咨询机构提出工程结算要求，提出工作纪律要求，代表学校对工程项目进行结算，审查合同执行情况，重点审核施工过程中发生的影响增加预算的各种因素。四对工程建设项目实施跟踪审计。对建设项目全过程进行跟踪监督，为学校严把施工关、合同关、变更关、预算关。五是加强项目预算资金管理。按项目批复的预算，积极争取资金，按时间要求落实到位，坚持专人负责，专款专用，按照合同约定和工程进度拨款，确保工程按期竣工，进入结（决）算。

3.3 在预算绩效管理方面

（1）健全预算绩效管理机构，有序开展工作。根据各高校办学规模情况，绩效管理部门可单设或挂靠预算管理部门。预算绩效管理机构应有权威性，应由校长主管，亲自抓此项工作。

（2）要加强宣传，加强舆论引导，牢固树立预算绩效观念，充分认识推进预算绩效管理的重要性，绩效评价结果反馈的应用与问责，对提高财政资金使用效益具有重要意义。

（3）绩效评价按资金用途采用分类方式进行：一是对教学专项资金进行绩效评价；二是对人才建设专项资金进行绩效评价；三是对科研经费进行绩效评价；四是对基本建设资金进行绩效评价；五是对各单位日常经费管理进行综合绩效评价。绩效评价按照难易程度可由学校预算绩效管理机构自评 ，也可委托社会中介机构进行绩效评价。

（4）强化绩效管理激励约束，建立绩效问责机制。推进预算管理与绩效管理一体化，提高预算资金使用效益。绩效管理部门每年根据学校预算安排情况，重点对专项资金、基本建设资金、专项维修资金、人才建设资金安排绩效评价，向学校提供预算绩效评价报告，供学校财务、经济管理决策。建立激励约束机制，将绩效评价结果划分优秀、良好、差三个等级，绩效评价结果优秀的，优先安排单位所需经费预算，且在上年度经费预算基础上增长10%；绩效评价结果良好的，当年预算安排原则上在上年度经费预算基础上增长5%；由于资金使用管理不善出现违规现象或预期效果不明显等导致绩效评价结果差的，取消单位评选优秀资格，并对单位主要负责人或项目负责人进行问责。建立健全预算绩效信息公开制度，自觉接受社会媒体、师生监督，不断提高财政资金使用的透明度和有效性。