重大疫情与农村治理：常态做法与改进路径

于学强

（聊城大学 廉政研究中心,山东 聊城252059）

为抗击新冠肺炎疫情，我国农村采取了许多创新做法，也取得了较好的成效。同时，疫情也暴露了农村治理的短板，有待进一步完善。

一、农村的独特性与重大疫情的挑战

农村作为保留历史痕迹多、血亲关系密、传统影响大的地方，记录着历史和过往，存续着挥之不去的乡愁。如何在农村现代化进程中，既保留传统古朴的乡情，又推动法治化、信息化与现代化，无疑既是一项任务，也是一项挑战。重大疫情是对全社会的挑战，而农村基于其自身特点遭受的挑战更是巨大的。

（一）村庄的零落性

历史地看，村庄作为人类最早的聚落，是随着人类社会第一次大分工而形成的、以农业生产地选择定居的场所。因为生产力的低下，村庄形成既要依赖于肥沃的土地和天然的水源，又要确保村庄之间有一定的距离以保障土地与水源独享。有研究表明，“乡村聚居的形式和自然环境的人居适宜性的限制，地广人稀直接导致村庄的空间分布特征上呈现为低密度形态。”［1］因此，早期的村庄规模不大，而且村庄之间都有一定的距离，进而形成了村庄的零落性布局。新中国成立后，伴随社会发展与人口的集聚，村庄的规模较早期要大得多，村庄之间的距离也相应减缩了。改革开放以来，伴随城市化的进程、新农村建设和城边村改造，村庄呈现两种发展态势。一种态势是城镇化或城市化，其中有的变成小城镇融入了城市化进程，有的变成了城中村，或者几个传统村庄经过合村并户形成大的社区。另一种态势是部分村庄保留了传统村庄的特点，仍然依赖土地和农业生存发展，但村民难以抵制城市化发展潮流，外出打工居多，这其中又有一些村庄由于青壮年事实上的流失成为“空心村”，村庄的规模严重缩水。经过这样的过程，目前的村庄布局仍然十分零落。由于农业生产具有相对独立性的特点，致使村庄与村庄之间缺乏生产生活的关联性、组织性［2］。村庄的零落性、自组织化以及相互间缺乏关联，容易造成村庄利益的本位化，使得村庄在应对疫情挑战时主动合作意识不强。

（二）群际的关联性

村庄流淌着共同的血脉，有着密切的族际联系和群际关联性。一般而言，一个村庄可能会形成几个大的姓氏，他们长期共同生活在一起，既有通过血缘关系维系的家族至亲，也有长期厮守的邻里街坊。即便没有血亲，这些长期生活在一个村庄中的邻里，受“远亲不如近邻”理念影响，也往往情同手足、亲如姐妹，日渐发展成为彼此信任的共同体。这样，村庄民众之间，虽然没有基于生产链条形成的关联性，但因长期生活在一起，形成了基于亲情生成的更加人性化的关联性。这种关联性与城市居民的人际关系最大的不同在于，他们之间经常在街头巷尾交流，走亲访友更是常态化的活动，尤其是逢年过节的时候。这不仅可以密切联系，还可以化解矛盾。再加上农村生产的特殊性，村庄中的群际互动除了集中在传统节日之外，还可以随时随地开展，尤其对一些年长的人而言，经常性地聚集交流，已经成为他们的生活常态。这种情况表明，刚好发生在春节前后群际互动频繁时期的重大疫情，冲击了村庄群际交流，影响了村庄群际间的互动习惯和生活方式。

（三）个体的自在性

村民除了受制于季节的耕作之外，剩余时间都是自己的，个体有充分的自由，这一点与从事其他性质工作的群体完全不同。近年来随着进城务工人员越来越多，城市农民工在组织化与纪律性方面得到一些训练，并呈现出一些新生代农民工的特点，比如许多外出务工者的主要诉求不再是挣钱养家糊口，而是为了寻求更好的发展机会。他们倾向于将自己看作城市群体而非农民群体，甚至出现弃农和厌农情结。这些思想和认知的变化会影响到他们生活方式、工作方式和交往方式。然而，大规模的农民工潮只是发生在近几十年，相比于数千年形成并日益固化于心的生活习惯，农民生活方式改变起来十分困难。所以，民众外出务工会提升他们认知，开阔他们眼界，但一旦远离城市而再次回到村庄，城市中的训练也会出现“水土不服”。也就是说，许多农民工在城市工作时的状态与在农村生活时的状态完全不同，往往是一到农村便又入乡随俗了。对有些人来说，最大的乡俗就是基于民众个体的自在性形成个体自由，以及奠基于其上的本位意识，这种本位意识还可能演化为我行我素的个人自由主义［3］。而这种个人自由主义显然不利于疫情防控。

二、农村治理重大疫情的常态做法解析

在进入21世纪以来的20年里，我国曾遭遇两次重大疫情的冲击：SARS和新冠肺炎。在两次大的疫情应对中，农村应对手段有了很大进步，但也有一些持续的常态做法没有呈现实质性变化。整体评判，农村应对重大疫情的常态做法富有成效，但也存在短板与不足。许多常态做法之所以没有克服短板与不足，主要原因是影响这些做法的因素没有发生重大变化。

（一）农村应对重大疫情的常态做法

农村应对重大疫情的做法主要体现在宣传发动、组织实施和过程监督三个方面。

首先，在宣传发动方面，农村防控重大疫情的宣传渠道除了采用大喇叭喊话、悬挂土味标语这种传统的方式之外，伴随信息社会的发展，特别是智能手机的普及，采用微信群通知的方式越来越多。一方面，通过组织宣传队，挨家挨户进行面对面宣传；另一方面，通过组建微信群，组织群内信息发布并与村民互动，运用现代信息手段开展宣传。相比于2003 年的SARS 疫情防控宣传，此次疫情应对中广泛采用信息手段，这是最大的进步。口口相传虽然声情并茂，更具有说服力，但农村缺少防护意识和手段，容易造成病毒的传播，而采用微信等信息手段基本上能够在零接触条件下实现对村庄内各家各户的全覆盖，所以是一种最为快捷而又迅速安全的有效宣传模式。

其次，在组织实施方面，农村疫情防控的组织实施主要以“村两委”成员、党员干部和部分志愿者（包括滞留在家的学生党员、外出打工的流动党员等）为主体，组成工作队，开展疫情排查、防控等方面的工作。从实际操作层面来看，主要有三个方面工作。一是排查村内所有人员，尤其是外来打工群体或外出旅行群体，按照疫情防控标准进行健康检查与登记，形成定期上报制度。二是加大人员的流动管理，形成流动控制的规则要求，通过设置路障和派驻人员轮流值班制度，管控好人员的流出、流入。一般而言，在疫情严重时期，这种做法确实能够有效管控人流，甚至外出打工人员也能通过相关渠道收到通知而不会返乡。三是加大村庄内婚丧嫁娶的管理，疫情期间打破传统风俗，按照白事从简、喜事延办的原则，减少因此类事件造成人员的聚集和疫情的扩散。

再次，在过程监督方面，农村疫情监控既靠个体自觉，也靠个体与组织等外来压力，监督的重点是疫情变化情况、人员流入与流出情况。一方面，实施严格的自我监督制度，村民说明自己及家庭在疫情期间的行踪等具体情况，形成记录上传至管理人员，形成个体或家庭的自我约束机制；另一方面，通过有组织地监督检查来规避人员的违规行为，有组织地监督既有常态化的巡访，也有非常态化的暗访。另外，村民群体中还有一种潜在的相互监督，他们不仅关注自我行踪，也关注别人行踪，认为这也关乎大家的生命安全，从而有利于形成有效的监督。

（二）农村应对重大疫情的成效与短板

农村与城市不同，在疫情防控与治理方面采取的方式也不完全相同，尤其是许多立足农村实际的措施，有些或许在城市根本行不通，如动用民间风俗所谓“民间法”来维护公共安全等。农村防疫有自身的针对性，在重大是非与群体安全方面的总方向没有太大问题，也确实取得了积极成效。正因如此，无论是2003年的SARS 影响，还是这次新冠肺炎的侵扰，农村都用自己的方式应对下来，确实交了一份较为成功的答卷。但是，从另一方面来看，农村在重大疫情防控方面仍然存在一些短板和不足。

首先，一些地方采用了绝对化甚至极端化治理手段。农村疫情治理的条件是有限的，或许正是基于条件的有限性，在防控疫情方面往往抓得很死、很紧。比如，为了防止外来人员进入村庄或阻止本村人员无序外流，有的村庄直接断路，使整个村落与外界完全阻隔。这种手段确实能够有效防止人员流动，但是在防控疫情的同时也应考虑其他突发情况，如本村内出现急危病人如何外出？另外，有些地方采取一刀切方式阻隔所有外来人员或返乡人员入村入户，而不是采取隔离的手段，也往往导致矛盾激化。

少数村庄开始十分重视，全员警觉、日夜监守，但是随着疫情发展，尤其是疫情缓解时，紧绷的弦往往一下子就放松下来。而且，疫情持续时间越长，这种提前擅自解禁的可能性越大。不仅如此，在疫情防控过程中，许多村庄往往是疫情之初十分重视，比较关注防护措施，如戴口罩、通风、洗手，在少接触、少流动等方面做得也比较好，但伴随疫情推进，无论是疫情是否过了峰值，都可能会出现懈怠的情况，像戴口罩之类的情形，慢慢会越来越少，甚至会出现村庄内人员聚集的现象。

再次，存在疫情防控与经济发展的冲突。改革开放以来，我国农村经济社会发展十分迅速，农村经济的支撑不是单纯依靠农业，即便是农业也不是传统的单纯的种植业，蔬菜果品的产值在许多地方已经超过了粮食作物。除此之外，伴随城市化进程与城市劳动力的需求，农村剩余劳动力向外转移，外来务工收入成为农村发展的重要来源。但是，疫情到来之后，农产品特别是蔬菜销售受到的影响较大，甚至因为断路、禁止流动等因素，蔬菜向外运输的可能性变小，送不出去也就谈不上售价问题了。而这些农业投入无法回收，不仅影响到农民收入，还会影响其产业的可持续性。同样，务工人员无法外出，也大大减少了家庭收入。面对疫情防控与经济发展间的矛盾，而且基于疫情持续矛盾会越来越大，冲破疫情封锁的冲动也会不断累积，最终可能导致疫情防控面临的难度会持续增大。

（三）造成农村应对重大疫情短板的因素

造成农村应对重大疫情短板的因素，主要还是人财物。

首先，少数村民对疫情及疫情防控的认知度不高。就农村治理的重要主体——村“两委”成员和党员干部而言，虽然他们是农村中素养较高的，但整体年龄结构老化、学历水平较低的情况仍然在一定范围内存在。部分村干部知识水平、法治观念、文化素养不高，自然也无法带领村民正确认识疫情和有效防控疫情。就部分普通村民而言，养成自觉遵循疫情防控规则的习惯还需要一个长期过程。

其次，疫情防控成效明显受制于财物条件的制约。长期以来，农村在医院数量、医生人数、卫生环境、医疗建设、医用物资等方面都相对薄弱。相对城市而言，救治条件比较差，疫情一旦发生，这方面的短板就比较突出。有关数据表明，我国乡村与城市在享受公共服务资源方面很不平衡：“以2015年为例，城市每千人口卫生技术人员为10.2人，农村每千人口卫生技术人员为3.9人，城市每千人口医疗卫生机构床位数为8.27张，而农村每千人口医疗卫生机构床位数则为3.71 张”［4］。不仅如此，由于村民住宅分散和村庄人口较少，村内事务处理缺少产业支持，村内生活污水与垃圾处理的成本较高，村内用于疫情防控的财物也有限。

三、农村重大疫情防控的应对策略

疫情对于社会而言是非常态，但不能因此而忽视，因为它关乎人的生命健康。疫情防控作为一种应急治理，若要富有成效，仅仅通过临时培训远远不够。无疫情时代或后疫情时代，加大居安思危意识、提升应急能力是解决农村防控疫情短板的常态性操作。农村重大疫情防控必须立足实际，放眼整个国家，从政策关注到农村自身能力提升全方位着手，将风俗习惯与党纪国法结合起来。

（一）出台更多的农村扶持政策

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，2018年中央“一号文件”对实施这一战略的阶段性目标任务提出明确要求，2019 年“一号文件”将农业农村优先发展作为实施乡村振兴的总方针。农业农村优先发展自然离不开政策支持。在后疫情时代，乡村治理水平的提升既依赖于农业与农村的全面进步，也需要获得更多的国家支持，尤其需要在农村公共服务方面优先安排与适度倾斜。从历史上看，农村公共服务落后往往是制约农村疫情防控的重要因素。

针对疫情防控与治理，国家对农村政策的倾斜应集中体现在三个方面。其一是不断提升新农合国家补贴标准。一方面要从整体上根据农民实际，继续降低个体支付在新农合中所占比例，加大国家的补贴力度；另一方面也可以实施分级式医疗补贴的办法，国家和地方政府分级给予不同贫困程度的农民医疗补贴，提升他们应对重大疫情的能力。其二是基础医疗设备与人员的投入。乡村的条件相对落后，医疗物资主要集中在城市尤其是大城市仍然是当前中国社会的现实，而从发展的眼光来看，这种情况既需要改变也必然会改变。为此，应尽快创造条件完善和发展乡镇医院和农村医疗所，尤其要形成对医疗人员下乡村的引导力。当然，面对自身条件并不优越的现实，吸引医护人员下乡必须动用其他的政策，如给予能让医护人员动心的政策补贴，以及住房待遇、子女教育待遇等。其三是乡村清洁习惯的教育与改进。乡村整洁是美丽乡村的重要标准，而这一标准的实现建立在良好的卫生习惯基础之上。做好旱改厕改革、乡村街道清洁卫生、门前屋后自我清洁等工作，不仅需要国家加大物资投入，也需要加大教育投入。

（二）农村干部主体素养的持续提升

农村治理现代化的过程实际上是每个村民都真正认识到自己是治理主体的过程，也是每个村民都日渐强化集体意识和真正发挥治理功效的过程。其中，以“两委”班子成员为代表的党员干部和部分乡贤，在重大疫情防控过程中能否发挥作用决定疫情防控成败。因此，推进农村治理现代化，提升农村重大疫情应对能力，提升农村干部主体素养尤其是在宣传、组织和监督方面素养，仍然是一种现实的选择。毫无疑问，国家为了实施乡村振兴战略，投入越来越大，包括对农村基层选举的投入，对村委会成员支付的报酬都有较大提升。不仅如此，国家为了扶持农村发展，还采用派驻第一书记甚至遴选党支部书记的办法。如2020年3月17日，聊城市委组织部发布公告，为推进乡村振兴战略，全市计划公开遴选253 名村党组织书记，以解决部分村庄组织涣散的问题［5］。

但是，农村干部主体素养的提升需要一个过程，而且需要一个不间断提升的过程。针对形势发展，农村干部要善于应对各类挑战，包括重大疫情的挑战。农村干部若要更好地应对各种风险挑战，必须不断加强学习，形成定期充电的机制。为了满足农村应对重大疫情或相关风险挑战的需要，不断提升农村干部综合素养，可考虑如下办法。一是县乡两级党校应真正承担起干部培训的职责，针对农村干部实际，定期开展政策培训、农业技能培训、重大风险防控培训，不断提升村干部的整体意识，以突破狭隘村庄本位主义，提升应对风险的意识、宣传组织力和监督掌控力。二是县乡政府可充分利用本地高校资源，联合高等院校等机构开展“两委”成员、党员、乡贤的常态化培训和专业化培训，可以通过高校资源下乡的方式，也可以在乡村站点成立农村“两委”干部培训学院，搭建干部素养提升平台。三是农村干部可形成一种定期交流机制，或轮岗提升机制，让班子成员在不同区域和岗位进行锻炼，以增强他们应对重大疫情的能力。

（三）乡规民约与法治建设的深度契合

实现乡规民约与法治的深度契合，是农村应对重大疫情挑战的必然选择。为此，一方面要调整乡规民约的内容和程序，引领乡规民约的重建与再造，体现村民共同的价值理想与人生追求，并且在这种调整中融入国家发展战略和法治精神［6］。比如，针对生态文明、美丽乡村、法治中国建设，在乡规民约的完善中既要融入绿色发展理念、可持续发展理念，也要做到摒弃和规避乡规民约中不合时宜的观念，培育有利于乡村整洁发展、民风醇化的村风［7］。另一方面，农村依法治理要结合农村实际，只有接地气才有利于农村法治化，否则法治便无以实施和应用。比如，为应对重大疫情可考虑制定《农村重大疫情应急管理办法》，构建农村重大疫情信息化管理平台，为农村防控重大疫情提供依据和手段。

当然，村规民约与党规国法的融合发展，是为了构建适应现代化要求的农村治理体系，围绕农民个体，尤其是农村“两委”成员、党员干部和乡贤的治理能力展开的。只有着眼于农村中的政治引航人、经济能人和文化智者这些乡贤达人，并充分发挥他们在乡村治理中的作用，才能由点带面地推动农村治理水平的整体提升。