论《审计法》的修改与完善*

程乃胜

内容提要 党的十八大以来，按照“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖”的要求，党中央国务院对国家审计制度进行了重大改革，国家审计成为党和国家监督体系的有机组成部分。但我国现行的《审计法》尚未同步修改，存在着审计范围规定、审计法体系和内容以及立法技术等诸多方面不适应的问题。目前《审计法》修改已经重启，应将十八大以来的审计体制改革成果写入《审计法》，并以增强国家审计有效性为主线，从提高《审计法》的立法位阶、理顺国家审计管理体制、强化《审计法》国家强制力、规定对国家审计机关及人员的监督、规定国家审计与内部审计关系、规定延伸审计等方面修改和完善《审计法》。

我国现行《审计法》于1994年8月31日由八届全国人大常委会第九次会议通过，虽经2006年2月28日十届全国人大常委会第二十次会议修正，但已无法满足国家审计事业发展的需要，亟需修改和完善。2018年9月7日，十三届全国人大常委会公布立法规划，将《审计法》修改列入十三届全国人大常委会立法项目。根据全国人大常委会立法规划，审计署再次启动了《审计法》修订工作。

大背景：党和国家监督体系改革

党的十八大以来，党中央厉行反腐，努力营造不敢腐不能腐不想腐的政治生态。在这一大背景下，党中央进一步推进党和国家监督体系改革，对国家监督权进行再配置。其目的是“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”①，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”②。具体进行了两项制度设计：“组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”；“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖”。③

监督权是国家最重要的权力之一，是国家机关对行使国家公权力的机关和人员的法律监督。一般来说，国家公权力监督有三种模式：一是行使国家公权力机关的内部监督；二是行使国家公权力机关的相互制约；三是专门监督机关的监督。目前我国专门设立的国家监督机关有三个，即国家监察机关、人民检察院和国家审计机关。从2014年开始，这三大专门监督机关进入改革状态。

首先启动改革的是国家审计机关。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，明确要求修改《审计法》：“及时推动修订完善审计法及其实施条例，健全相关配套规章制度，使各项工作于法有据，确保各项任务顺利实施。”随即，在山东、江苏、浙江、广东、云南、贵州六省和重庆市展开审计机关省以下人财物统管试点，但这一改革由于缺乏全国人大常委会的法律授权而成效不明显。

国家监察体制改革虽起步晚，但见效快。2016年10月党的十八届六中全会拉开了监察制度改革的序幕。十八届六中全会强调，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，首次将监察机关与人大、政府并列，发出了监察制度改革的信号。2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，对党中央关于国家监察体制改革试点方案进行法律化，为国家监察制度改革试点扫清了最大障碍。2017年1月19日、21日、22日，山西省、北京市、浙江省监察委员会分别成立。2018年1月，党的十九届二中全会通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。2018年2月25日，全国所有的县以上地方国家监察机关组建完毕。2018年3月，十三届人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》，随即，国家监察委员会成立。

由于国家监察机关整合了反贪反腐反渎力量，将“人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”④，使得人民检察院也进入了国家监督权改革当中。按照《人民检察院组织法》第1条的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。但将人民检察院的有关职能整合到监察委员会之后，人民检察院实际上成为履行司法监督职能的专门监督机关。在法治国家，国家的专门监督机关如我国的监察机关、检察机关和审计机关都是国家的法律监督机关。

2018年2月28日，党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，将纪检监察和审计列为党领导的“重大工作”，明确要求“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖”。在中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，明确规定组建国家监察委员会和中央审计委员会，将中央审计委员会办公室设在审计署，优化审计署职责。

不适应：《审计法》修改的原因

现行的《审计法》制定于1994年，2006年进行了修正，现在已经不能适应国家审计事业的发展。除了党中央国务院有关国家审计体制改革的新精神、新内容、新制度没有在《审计法》中体现外，还有三个方面具体的“不适应”。

(一)范围上的不适应

国家审计监督权源自宪法。我国现行《宪法》第91条规定了国家审计监督范围，“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”，即我国国家审计的监督范围是“两个收支”审计。作为《宪法》的下位法，《审计法》应对《宪法》规定的国家审计监督范围具体化，但《审计法》第2条基本照搬了《宪法》关于审计监督范围的规定。

2010年修订的《审计法实施条例》对“两个收支”审计进行了具体化，反映了国家审计监督范围的拓展。其第3条规定：“审计法所称财政收支，是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及下列财政资金中未纳入预算管理的收入和支出：(一)行政事业性收费；(二)国有资源、国有资产收入；(三)应当上缴的国有资本经营收益；(四)政府举借债务筹措的资金；(五)其他未纳入预算管理的财政资金。”第4条规定：“审计法所称财务收支，是指国有的金融机构、企业事业组织以及依法应当接受审计机关审计监督的其他单位，按照国家财务会计制度的规定，实行会计核算的各项收入和支出。”

自2003年审计署推出审计结果公开制度、刮起“审计风暴”以来，国家审计监督事业发展迅速，国家审计监督的范围在《宪法》框架内不断拓展。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出国家审计监督“全覆盖”的要求，即“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》，对十八届四中全会的精神进行具体化。全国审计系统落实党中央的决策部署，按照“全覆盖”的要求深入开展审计工作。但是，尽管审计“全覆盖”在《宪法》规定的“两个收支”框架内开展，但由于公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况审计缺乏法律规定，严重影响审计监督工作的开展，亟需在修订后的《审计法》中加以规定。

(二)体系和内容上的不适应

由于认识不足，长期以来，人们要么把《审计法》当成行政法的组成部分，要么当成经济法的组成部分，没有把《审计法》放在监督法的高度。现行的《审计法》可以说是一部混合法律，既规定了审计实体，又规定了审计程序，还规定了审计机关及其工作人员。

我国的国家审计机关是对国家财经公权力进行监督的机关，如同国家监察机关、检察机关一样，都是国家的法律监督机关。从现行立法的成效看，有关人民检察院的立法最为成功，其包括《人民检察院组织法》《检察官法》以及程序上的三大诉讼法。而2018年3月实施的《监察法》第14条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”从这一规定看，制定《监察官法》应该已经提上了议事日程。实际上，融实体与程序于一体的《监察法》略显粗糙，从实施的情况看似乎没有人民检察院的检察官法、组织法、程序法分立合理。由于国家审计机关和审计人员与国家监察机关及其人员在履行职务时均行使监督、调查、处置权，因此应分别制定《国家审计组织法》《国家审计程序法》《审计官法》，或者在一部综合性的《审计法》中完整规定相关内容。

但现行的《审计法》只有7章、54条，过于简单，许多应该规定的内容没有规定，如中央和地方审计制度，审计长的产生方式及法律地位，审计官的职业资格、等级设置、任免、考评和晋升，审计监督、调查和处置权，审计报告的法律地位，审计决定的法律地位，审计机关与其他国家机关特别是监察委员会和人民检察院的关系，审计过程中其他国家机关的协助，与内部审计的关系，延伸审计，审计公开和审计结果运用，对国家审计机关的监督等。其中，现行《审计法》最大的问题还是强制力不足，审计机关不仅缺乏处罚手段，而且审计报告和审计决定均无明确的法律地位，严重制约着国家审计监督的成效。

(三)技术上的不适应

现行的《审计法》《审计法实施条例》等在立法技术上存在瑕疵，需要通过修订加以理顺。一般来说，法律本身与作为下位法的实施条例相比更具原则性，而下位法更为具体，但《审计法》与《审计法实施条例》的一些条文正好相反。如《审计法》第31条的规定十分详细，而相对应的《审计法实施条例》第28条却规定得相对简单，《审计法》第45条和《审计法实施条例》第48条之间也出现了类似的情况。

在审计法律体系中，还出现了上位法没有规定而下位法规定的情况，如北京、上海、山东、江西等地的地方性审计法规或地方政府审计规章规定审计机关的审计结果直接作为政府投资的建设工程项目付款依据，违背《合同法》。这一情况甚至引起了全国人大常委会的关注，2017年6月5日，全国人大常委会法制工作委员会在回复给中国建筑业协会的《关于地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》中，对地方性法规和地方政府规章中的相关规定作出了否定性评价。

对策：如何修改《审计法》

自2016年第一次启动现行《审计法》修改后，学界和实务界对《审计法》修改多有讨论，提出了不少有价值的意见和建议。我们认为，应从如下几方面着手修改《审计法》。

(一)将审计管理体制改革成果写入《审计法》

2017年，党的十九大提出，“改革审计管理体制”。2018年上半年，党中央国务院对国家审计管理体制作出重大改革。一是将审计工作列为党领导的重大工作。2018年2月，党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出“建立健全党对重大工作的领导体制机制。加强党的全面领导，首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。党中央决策议事协调机构在中央政治局及其常委会领导下开展工作。优化党中央决策议事协调机构，负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进”，并将审计工作列为党领导的十六项重大工作之一。二是将审计部门认定为宏观管理部门。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求“合理配置宏观管理部门职能。科学设定宏观管理部门职责和权限，强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能，更好发挥国家战略、规划导向作用”，提出“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖”。将审计部门认定为“宏观管理部门”，还是第一次。三是组建中央审计委员会，并作为新组建的6个党中央决策议事协调性质的委员会之一。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》要求，“深化党中央机构改革”，“组建中央审计委员会。为加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构”。中央审计委员会的主要职责是“研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等”，中央审计委员会办公室设在审计署。2018年5月23日，中央审计委员会召开第一次会议，审议通过了《中央审议委员会工作规则》《中央审计委员会办公室工作细则》《2017年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告》《2018年省部级党政主要领导干部和中央企业领导人员经济责任审计及自然资源资产离任(任中)审计计划》。从会议审议通过的文件看，中央审计委员会担负起了对中央预算执行和其他财政支出的审计监督任务，有效化解了审计署在这一监督上的权力倒挂问题。四是优化审计署职责。《国务院机构改革方案》整合有关国家机关的财经专门监督职能，“将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，构建统一高效审计监督体系。不再设立国有重点大型企业监事会”。整合后，除了各国家机关内部审计外，各部委不再设有专门的财经监督机构。

建议《审计法》在修改过程中把审计管理体制改革取得的成果纳入其中，将中央审计委员会和中央审计委员会办公室的相关职能等写入修订后的《审计法》，以体现“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点”⑤。

(二)提高《审计法》的立法位阶

《审计法》是我国国家审计监督工作最重要的法律依据。从法理上说，监督机关行使监督权时所依据法律的位阶一般应高于或至少等于被监督机关行使权力时所依据法律的位阶，否则会带来一系列问题。但现行《审计法》的位阶不高，它是全国人大常委会立法。我国《立法法》第7条规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”由此可见，《审计法》在我国法律体系中只是一般法律。根据《宪法》第91条的规定，审计机关的审计监督首先是对各级政府的财政收支监督，而各级政府财政收支行为所依据的法律主要是全国人民代表大会制定的《预算法》，也就是说，审计机关在行使最重要的财政收支监督权时，监督主体与被监督主体所依据的法律的效力层次是倒挂的。

这种效力层次倒挂给国家审计监督工作带来了诸多麻烦。如审计机关对政府投资建设工程项目的审计，由于审计机关审计监督所依据的《审计法》是一般法律，而投资方和承建方缔结建设工程合同时所依据的《合同法》(2021年1月1日后被《民法典》取代)是基本法律，所以审计机关的审计结果不能直接作为政府投资的建设工程项目的结算依据。⑥2001年4月，最高人民法院在回复给河南省高级人民法院的《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》中就认为：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”

要彻底解决这一问题，只能提高《审计法》的立法位阶。在法律制定与修改的关系上，根据《立法法》第7条的规定，全国人民代表大会制定的法律，在全国人民代表大会闭会期间，可以由全国人大常委会进行部分补充和修改，这种修订不影响法律的基本法地位。但是，法律制定时位阶低，仅通过修订法律来提高位阶，没有《立法法》依据。因此，要提高《审计法》的立法位阶，只能废除由全国人大常委会制定的《审计法》，重新由全国人民代表大会制定一部《审计法》。

(三)理顺审计管理体制

国家审计管理体制改革的总目标是保障审计机关依法独立行使审计监督权，无论是“两个收支”审计还是审计全覆盖，独立性都是审计监督的生命。《审计法》第5条规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，但在最重要的财政收支审计监督中，审计独立性无法真正有效地体现。在我国，预算执行的责任主体是各级人民政府，《预算法》第53条规定“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责”，因此预算执行审计是对各级人民政府的监督，但由于各级审计机关是本级人民政府的组成部门，各级审计机关首长是本级人民政府全体会议的成员，因而各级审计机关实际上无力监督本级人民政府的预算执行情况。此外，由各级人民政府向本级人大常委会提交预算执行审计工作报告，也导致各级审计机关对本级人民政府预算执行情况的审计报告独立性较差，审计监督的效果不能尽如人意。

2018年中央审计委员会成立后，基本上理顺了中央审计体制。随后，地方成立了各级党的审计委员会。地方审计委员会同样能够解决本级国家审计机关对本级人民政府预算执行情况的审计监督问题。但是如果简单地把中央审计委员会模式搬到地方，可能会产生一些难以预料的问题。

我国是单一制国家，地方权力来自中央的赋予，从法理上说，地方没有自己的特殊利益。但是我国幅员辽阔，地方发展不平衡，自从财政分灶吃饭后，地方利益越来越明显。再加上地方发展关乎地方官员的政绩，因而造成了每一级地方都有自己的特殊利益。在这种情况下，如果把中央审计监督体制照搬到地方，各级地方党委审计委员会行使的权力与中央审计委员会相当，不仅起不到有效进行审计监督的目的，反而会进一步强化地方利益，从而损害党中央的集中统一领导。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求“统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”。就审计监督而言，必须贯彻落实党的十八届四中全会精神和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，本级人民政府的预算执行和其他财政支出情况审计、本级人民政府常务会议成员和同级党委常委会组成人员的经济责任审计及自然资源资产离任(任中)审计由上级审计机关组织实施。此外，必须建立制度对地方审计委员会的权力行使进行规范，明确规定下级审计委员会接受上级审计委员会的领导，规定地方各级审计委员会和国家审计机关行使权力的形式和范围。

(四)强化《审计法》国家强制力

法律是由国家制定或者认可并由国家强制力保证实施的行为规范。国家强制性是法律的特征之一，强制力是法律的生命力所在。综观《审计法》，在关涉审计监督工作最重要的调查、处置权方面，审计机关均显权威不足。在调查工作中，没有明确审计机关可以对哪些违法违规行使国家财经公权力的行为进行调查，没有规定审计机关在调查中可以采取哪些强制措施，甚至未规定审计机关的查封、扣押、冻结、没收权。在处置权方面，现行《审计法》第45条的处置规定中最为严厉的也不过是审计机关有权责令被审对象限期缴纳应当上缴的款项、限期退还被侵占的国有资产、限期退还违法所得以及按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理等。而《监察法》规定，监察机关有权“对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议”。此外，《审计法》没有规定作为国家审计机关最重要工作成果的审计报告的法律地位，导致审计结果的运用缺乏法定性；也没有规定国家审计机关作出的审计决定的法律地位，导致审计机关的审计工作缺乏权威性。

对此，建议比照《监察法》有关国家监察机关权限的规定来完善《审计法》相关条款，同时明确规定审计报告和审计决定的法律地位，明确审计机关对被审对象违法行为的直接处罚权，并规定不配合、不协助审计机关工作的处罚措施。

(五)规定对国家审计机关及人员的监督

监督者被监督是法治国家的基本要求。审计机关依法代表国家行使审计监督权，监督权也是权力，而且是高于一般权力的权力，是权力就必须受到监督。英国思想家阿克顿勋爵认为：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”⑦孟德斯鸠说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”⑧

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，明确提出要“加强对审计机关的监督”。2018年3月实施的《监察法》为《审计法》的完善提供了范例。《监察法》只有69条，但其第七章“对监察机关和监察人员的监督”就有9条，超过该法总篇幅的八分之一。

建议在《审计法》中设专章规定“对审计机关和审计人员的监督”，明确规定各级人民代表大会及其常务委员会对审计机关及其人员的监督、上级审计机关对下级审计机关及其人员的监督、各级党委和政府对本级审计机关及其人员的监督，建立对外公布审计结果制度，“建立对审计机关的外部审计制度，加强对审计机关主要领导干部的经济责任审计，外部审计由同级党委和政府及上级审计机关负责组织。完善聘请民主党派和无党派人士担任特约审计员制度。审计机关要坚持阳光法则，加大公开透明度，自觉接受人民监督”⑨。

(六)明确国家审计与内部审计的关系

在我国，内部审计有两种情况：一是作为国家审计监督对象的国家机关、社会团体、国有企事业单位⑩的内审，这是国家审计监督的有机组成部分，是国家审计监督的延伸；二是民营企业的内审，这是民营企业内部治理结构的一部分，不在本文讨论范围。

《审计法》第29条规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。”2018年1月，审计署发布《关于内部审计工作的规定》(第11号令)，规定了国家审计监督对象单位内部审计的原则、机构和人员、职责和权限、审计结果运用、责任追究以及对内部审计工作的指导和监督等。但由于第11号令受制于现行《审计法》，因而仍存在缺漏之处。从理论上说，内部审计首先对法律负责，其次对本组织的决策层负责。第11号令第6条规定：“国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。国有企业内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当在企业党组织、董事会(或者主要负责人)直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度。总审计师协助党组织、董事会(或者主要负责人)管理内部审计工作。”但鉴于实践中有的单位内审与主要负责人沆瀣一气，失去审计监督功能，因此有必要在修订后的《审计法》中明确规定国家审计监督对象单位的内部审计在对本单位决策层负责的同时还要对国家审计机关负责。

此外，现行《审计法》仅在第30条中规定审计机关可以对社会审计机构在审计机关审计监督对象单位进行内审所出具的报告进行核查，即“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查”。为了避免重复审计，浪费宝贵的审计资源，建议在修改后的《审计法》中进一步明确国家审计机关对内部审计报告等的认定制度，以充分调动内部审计机构及其人员的积极性，促进国家审计监督对象单位的领导更重视内部审计工作。

(七)规定延伸审计

延伸审计是审计机关在审计工作中，对与被审对象相关工作有关联的国家机关、社会团体、企事业单位和公民个人所进行的审计调查、取证和审计处置等。延伸审计是由审计监督工作的特殊属性决定的，审计机关在进行审计监督时，除了需要被审对象配合外，与被审对象相关工作有关联的国家机关、社会团体、企事业单位和公民个人也有配合的必要。从一定意义上说，没有延伸审计，审计监督就无法进行下去。如政府投资的建设工程审计，如果只对投资或建设主体进行审计，不对承建方、设计方、监理方、供货方等进行延伸审计，工程审计工作是无法开展的。又如预算收入审计，如果不延伸到纳税义务人，审计效果肯定不佳。此外，如果没有明确的延伸审计的规定，审计机关审计监督对象单位的内部审计工作更是寸步难行。

目前仅有《审计法实施条例》第20条涉及延伸审计：“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目……审计机关对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”除此以外，对延伸审计再无规定。建议修改后的《审计法》对延伸审计作总括性规定，即国家审计机关和审计机关审计监督对象单位的内部审计机构在进行审计时，如果认为有必要，可以对与审计案件相关联的国家机关、社会团体、企事业单位和公民个人进行审计调查、取证和审计处置工作，相关单位和个人不得拒绝。

①②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第67、68页。

③⑤《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第9、4页。

④《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，《人民日报》2016年12月26日。

⑥参见程乃胜《论审计机关建设项目审计结果的法律地位——对全国人大常委会法制工作委员会“复函”的剖析》，《会计之友》2018年第10期。

⑦[英]阿克顿：《阿克顿勋爵论说文集》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版，第342页。

⑧[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。

⑨《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅2015年12月印发。

⑩这里的国有企业是指国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构。