我国保障房违规转租的博弈与治理机制研究

(中央财经大学 经济学院,北京 100081)

近年来我国商品房市场在迅速发展,为了进一步改善人民群众的居住条件，促进我国房地产市场健康发展，由政府提供给中低收入群体使用的保障性住房(简称“保障房”,下同)对改善民生、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。目前,我国保障房的问题主要有两大方面:一是保障房供给不足,住房问题严峻。经过几轮攀升,商品房房价居高不下,“住房难”成为了社会一大普遍问题,特别是对城市低收入者来说,住房问题更加严峻。由于国家对社会保障房投入不够,商品房在城镇住房结构中已经占据了约90%的份额,而保障房的比例仅占10%左右，导致大量的低收入群体买不起商品房,也很难申请到保障房。二是保障房在实施过程中存在很多违规违法的问题。如准入环节的“骗租、骗购”等逆向选择问题,后期监管环节的“转租”等道德风险问题,这些问题进一步加剧了低收入群体住房困难问题。根据2015年国家审计署统计结果,2014年违规使用保障房的家庭超过4万户。近期各地纷纷曝光了保障房违规转租的现象,如2018年11月13日北京市住建委在官网曝光了8起公租房违规转租行为;2018年12月3日西安市曲江乐居公租房小区2名租赁户违规出租公租房,被取消保障房资格。

近两年,政府开始调控房地产市场的发展,建立长效调控机制,并加快社会保障房的建设,以建立更加完善的住房制度。我国强调,要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”这一原则,加快建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度,缓解“住房难”问题。2017年8月,北京等13个城市开展了集体建设用地建设租赁住房的试点。近两年,北京、广州等一线城市纷纷颁布政策,宣布未来的住房建设规划,把保障房建设、租赁房建设放在非常重要的位置。如广州市未来5年计划建设租赁住房15万套，深圳要求未来保障房占总住房的60%，北京2019年计划提供13.6万套保障房等。

未来保障房在我国的住房体系中将更加重要,加强保障房的监管、治理保障房实施中的违规问题迫在眉睫。它有助于完善保障房的运行机制,有利于解决城镇低收入家庭的住房问题,实现“住有所居”。众多学者从福利经济学等视角出发,论证了政府介入住房市场的必要性,如尼古拉斯·巴尔强调政府介入住房市场对社会公平的意义重大[1]。

保障房违规转租问题是保障房实施问题中的关键问题。由于存在信息不对称问题,直接解决保障房准入环节中逆向选择问题并非易事。“骗租、骗购”等逆向选择问题普遍存在,主要是因为保障房拥有者可以通过“转租、转售”获得较高的收益。如果解决好保障房违规转租问题,保障房申请者将无法通过违规转租等方式获取较高收益,他们进行“骗购、骗租”等行为的动机就会大大降低,就会减少保障房准入环节的很多问题。因此,解决保障房违规转租问题对保障房制度的实施非常重要,需引起足够的重视。

本文尝试构建保障房拥有者与政府之间的不完全信息动态博弈模型,以深入探究保障房拥有者违规转租的成因,试图寻找有效的治理机制,并提出政策建议，以促进我国保障房体制健康发展。

1 文献综述

1.1 保障房制度研究

关于保障房建设的合理性,学者分别从效用最大化、利他主义、帕累托最优等福利经济学理论进行了论证。关于如何促进保障房制度的建设和完善,有学者强调住房的实物补贴,如Charles Blackorby等[2]、Nail Bruce等[3]提出在对低收入群体的住房补贴中,政府的实物补贴比现金补贴更有效率。也有学者认为现金补贴更优,如阿瑟·奥沙利文认为应通过改革住房政策消除城市贫困,强调现金补贴优于提供公共住宅,支付现金带来的家庭效用更高[4]。

关于公众住房道德风险的研究,学者主要从两方面展开:一是从信息经济学出发,学界主要引入了“委托—代理”模型进行了不对称信息博弈分析。如Zhu Lilong强调由于信息不对称和交易成本,博弈均衡会以牺牲道德为代价来保证利益,这就产生了“道德风险”问题[5]。二是从经济伦理学出发,学者发现公共住房中道德风险源于“经济人”道德的沦丧,除了制度、规定、规则、法律等正式环境约束外,意识形态、价值取向、道德规范、风俗习惯等非正式约束也是人的行为要约束的重要条件,如Matsuhisa强调沟通、信任等对减少“道德风险”问题的作用[6]。

关于保障房政策实施中的违法违规问题,学者从不同角度进行了分析,关注的焦点一般有保障房的公平分配[7]、寻租问题[8]、供给不足[9,10]、空间布局[11]等问题。其中,众多学者关注保障房的分配问题,提出专款专用、公平分配等建议。如汪洁[12]、郭江华[13]等强调现有的保障对象界定方面有失公平,不但需要重新界定,而且要尽力杜绝保障房实施中的寻租和腐败问题;张琪总结了英美德日等发达国家在保障房分配与退出过程中的成功经验,发现发达国家一般采取严格审查、动态监管、严格打假等措施,这些成功经验值得我们学习[14]。还有些学者较关注监管问题。由于我国保障房的政策不够完善、监督管理不到位等,因此存在“骗购、转租”等违规行为,寻租问题较严重。顾云昌强调保障房除了要完善政策和后期管理外,还要进行合理的前期规划[15];巴曙松[16]深入分析了我国保障房进入与退出制度的现存问题,并提出改进意见,如加大违规惩罚、完善对受保家庭收入的动态监管体系。

1.2 保障房违规问题博弈研究

关于保障房政策实施中的违法违规问题,众多学者利用博弈论中的各种方法对保障房中涉及的参与者行为进行了分析。在保障房筹建方面,学者们主要分析了中央政府与地方政府之间、政府与建筑商之间的博弈。第一,关于中央政府与地方政府之间的博弈。李萍构建了中央政府与地方政府之间的混合策略博弈,发现均衡解要求可扩大地方政府的效用占比,并增加惩罚系数[17];丁绒、叶广宇基于土地财政的倒“U”型效应,构建了三层委托代理博弈模型,解释了地方政府建设商品房的动机一般高于中央政府的期望等问题[18];高义在地方政府与中央政府进化博弈研究中指出,地方政府的最优策略取决于中央的财政和金融支持,强调了中央对地方建设保障房的影响[19]。第二,关于政府与建筑商之间的博弈。何元斌、王雪青分析了保障房建设的资金短缺问题,通过民间资本与地方政府的博弈,指出了民间资本参与保障房建设的必要性[20]。另有学者对最近兴起的保障房建设的PPP模式十分感兴趣,进行了较深入的研究,如陈立文、杜泽泽,石振武、邵珠晨等。陈立文、杜泽泽[21]利用等额年金法对主要的PPP模式进行了评估[21];石振武、邵珠晨[22]认为政府目标与民间资本的目标不完全一致,这是许多PPP项目失败的原因,因此强调在PPP项目中要实行“政府补偿”机制[22]。

在保障房的分配方面,有学者通过申请者、政府之间的博弈解释了道德风险等问题,基于寻租理论,构建了不合规申请者、主管部门、监督部门三方的博弈模型,分析了保障房分配中寻租问题的深层次原因。在保障房违规转租博弈方面,一般学者构建的博弈模型是保障房的拥有者和违规承租者两者的博弈。吴迪、高鹏、董纪昌首先用经济学分析方法对违规转租问题的原因进行了分析,然后构建了保障房转租者和承租者之间的合作博弈模型,并在模型中加入了政府施加的惩罚因素,结果显示政府对违规承租者的惩罚可在一定程度上遏制违规转租的问题[23]。

1.3 成果评述

关于保障房实施中的违规问题,学者利用多种方法对其成因、机制、现状、影响等进行了全面分析,也取得了众多成果。但笔者认为,现有的文献仍存在着值得完善地方,主要表现在以下方面:①由于保障房的违规问题暴露较晚,该问题比较新,学者对这个问题的研究多涉及政策与理论层面,定性分析较多,利用博弈等方法进行量化分析的较少;学者更多关注的是保障房准入和分配环节的问题,对后期的监管和退出环节研究较少。②尽管有不少学者借助博弈论方法进行了保障房违规的博弈分析,但主要关注的是保障房建设过程中中央政府与地方政府间、政府与建筑商间的博弈,以及保障房分配过程中申请者与政府间的博弈,较少有学者利用博弈方法分析保障房的违规转租问题。③在已有的保障房违规转租问题的博弈分析中,一般都是构建保障房的拥有者和违规承租者之间的博弈模型,未构建保障房的拥有者与政府的博弈模型。

综上所述,本文将构建保障房管理中的保障房拥有者与负责监管的政府之间的不完全信息动态博弈模型,对保障房拥有者的转租行为进行分析,深入探究保障房拥有者违规转租的成因,试图寻找有效的治理机制。

2 不完全信息动态博弈分析

2.1 保障房违规转租的博弈模型

对参与者,本文假设有两个:保障房拥有者(违规转租者)和负责保障房监管的政府(简称“政府”)。关于纯策略,假设保障房拥有者有两种选择,即“出租”(即转租)、“不出租”(自住);政府也有两种选择,即“一般监管”、“严格监管”。关于混合策略,假设保障房拥有者以(P,1-P)概率选择(出租、不出租);政府以(q,1-q)概率选择(严格监管、一般监管)。对博弈时序,假设保障房拥有者先选择“出租”或“不出租”;政府选择“一般监管”或“严格监管”,政府在做出选择时不知道保障房拥有者的选择。

关于参数设置,假设保障房拥有者出租和自住的房租价格分别是Pc、Pz。Pc为保障房转租的价格(由于Pc接近市场价格,为了简化,将其称为“市场房租”)。保障房所在区域的生活成本为C0,保障房拥有者租出保障房后的生活成本为C1。政府一般监管、严格监管的成本分别为F0、F1。政府一般监管、严格监管下惩罚因子(对违规出租保障房拥有者惩罚的期望值)分别为α、β。若保障房拥有者违规转租,政府在一般监管、严格监管下查出违规转租的概率不一样,因此违规转租者面临的惩罚概率也不同。一般监管下被惩罚概率非常低,严格监管下被惩罚概率相对较高,因此违规者的期望惩罚成本α较低,而β会很高。对信念,假设政府认为保障房拥有者“出租”的概率是x,根据实际情况假设:F0

图1 保障房违规转租的不完全信息动态博弈树

表1 保障房违规转租的博弈矩阵

2.2 保障房违规转租的博弈分析

2.3 保障房违规转租的治理机制分析

3 总结与政策建议

3.1 总结

为研究保障房违规转租问题,本文构建了保障房拥有者与政府之间的不完全信息动态博弈模型,通过博弈模型分析发现,保障房拥有者违规转租概率的影响因素主要有政府惩罚(β)、市场房租(Pc)、生活成本差异(C1-C0)。保障房的违规转租问题可能包括以下几方面原因:①政府对违规转租的出租者的惩罚β较低,使违规者的违规成本较低,总体的预期收益为正。监管力度不够是违规转租问题的主要原因,目前关于保障房监管的法律法规不完善,没有对违规转租等违规情况的程度和惩罚标准进行清晰界定,违规问题多以警告、行政阻止等方式进行处理,即使有罚金,罚金也较低。②市场房租(Pc)较高,政府设定的保障房房租较低,这样就存在房租利差。因此,现实中不少违规申请者利用各种手段申请到保障房,然后以市场租金价格将其转租出去,从而获益。③生活成本的差异(C1-C0)较小,由于保障房所在区域一般为偏远的地区,政府在保障房的配套设施方面的投入不够,在保障房居住的生活成本并不低,这样使租出保障房后的生活成本增不多,甚至会降低,导致违规转租的动机更强。

3.2 建议

要解决保障房违规转租问题,本文提出三种治理机制意见:一是政府主管部门要加强监管和惩罚,提高违规转租的潜在成本,降低违规转租的动机;二是政府要加强房地产租赁市场的监管,防止市场房租的不合理上涨;三是政府要完善保障房运行机制,特别是要完善配套设施,降低生活成本,提高住户的生活质量。

同时提出以下政策建议:一是加强申请资格审查力度,对违规行为采取收回保障房、取消以后申请资格等方式；二是采取信用制度约束,如将违规行为记入信用档案或银行征信系统等信用系统,限制其贷款、申请补助等行为；三是坚持租售并举,重视房地产租赁市场发展和监管,增加租赁住房的供给,防止第三方租赁平台恶性竞争、哄抬租金；四是合理规划保障房的建设、完善配套设施,如保障房选址要考虑交通、生活等因素,尽量选址在交通便利、生活方便的地方[24]。此外,要完善保障房区域的教育、医疗等公共服务配套设施。