WTO电子商务规则谈判：进展、分歧与进路

李墨丝

电子商务是国际经贸新规则谈判和世界贸易组织（WTO）现代化改革的热点议题。当前，WTO电子商务规则谈判受到各方高度关注。美国、日本、欧盟、俄罗斯、中国等主要参加方围绕电子商务规则制定权展开激烈争夺。要使电子商务继续发挥全球经济增长新引擎的作用，参加方必须致力于推动谈判形成广泛适用的电子商务规则，为电子商务创造合理稳定的营商环境。本文试图从国际法和国际贸易的不同维度，考察数字时代WTO电子商务现有规则面临的挑战，剖析主要参加方的立场分歧及其背后的原因，探讨核心议题争议所涉及的法律问题，并对谈判的推进路径提出建议。

一、数字时代WTO电子商务规则谈判的新进展

在WTO 框架下开展电子商务规则谈判，是20 多年来WTO 电子商务讨论取得的重大进展。在数字技术深刻改变全球经济的21 世纪，WTO 电子商务规则谈判无疑将对国际贸易产生深远影响。

（一）从WTO《电子商务工作计划》到联合声明谈判

WTO 电子商务议题自1998 年《电子商务工作计划》（以下称《工作计划》）通过后正式启动。在《工作计划》框架下，WTO电子商务议题由货物贸易理事会、服务贸易理事会、知识产权理事会、贸易和发展理事会四个常设机构具体推进，并向总理事会汇报进展情况。《工作计划》涉及的问题非常广泛，包括市场准入、分类问题、关税税费、知识产权等。①See WTO, Work Programme on Electronic Commerce, Adopted by the General Council on 25 September 1998, WT/L/274, 30 September 1998, pp.1-3.确定电子商务议题讨论的具体问题是《工作计划》的主要贡献，时至今日，这些问题仍在探讨之中。

尽管《工作计划》就服务贸易领域12 个授权讨论事项向总理事会提交了进展报告②See WTO, Work Programme on Electronic Commerce, Progress Report to the General Council, Adopted by the Council for Trade in Services on 19 July 1999, S/L/74,27 July 1999, para.1.，但由于在关键领域长期缺乏共识，除了达成电子传输免关税宣言③See WTO, Declaration on Global Electronic Commerce, WT/MIN(98)/DEC/2, 25 May 1998, p.1.并延期以外，没有取得实质成果。2013 年巴厘部长级会议通过的《电子商务工作计划部长决定》要求《工作计划》考察网络互联、信息获取、移动通信、电子传输软件、云计算等电子商务领域出现的新问题，④See WTO, Work Programme on Electrononic Commerce, Ministerial Decision of 7 December 2013, WT/MIN(13)/32, 11 December 2013, p.1.同样未能取得实际进展。

随着电子商务在全球范围内迅猛发展，电子商务议题讨论的局势明显不同于以往。2015 年12 月内罗毕部长级会议以后，WTO 有关电子商务讨论的活跃度和参与度迅速发生变化。WTO 成员提交了大量的电子商务提案和讨论文件，其中日本、新加坡、澳大利亚、加拿大、欧盟、美国、中国、俄罗斯、巴西等成员的提案数量较多，与《工作计划》通过后该领域鲜有行动形成明显对比。

2017 年12 月召开的布宜诺斯艾利斯部长级会议（以下称“M11”）是电子商务讨论的重要转折点。部长级会议不仅沿袭往届做法通过了《电子商务工作计划部长决定》⑤See WTO, Work Programme on Electronic Commerce, Ministerial Decision of 13 December 2017, WT/MIN(17)/65, 18 December 2017, p.1.，71 个国家和地区还开创性地发布了《电子商务联合声明》（以下称《联合声明》），号召参加方“积极针对未来WTO与贸易有关的电子商务谈判开展探索性工作”。①WTO, Joint Statement on Electronic Commerce, WT/MIN(17)/60, 13 December 2017, p.1.对WTO 电子商务议题而言，《联合声明》的发布结束了以探讨问题为导向的旧模式，开启了以规则谈判为目标的新时代。

图1 WTO《电子商务工作计划》的授权讨论事项

2019 年1 月，在瑞士达沃斯举行的电子商务非正式部长级会议上，中国等5个成员加入进来，76 个WTO 成员共同签署新的《联合声明》，“确认有意开展与贸易有关的WTO 电子商务谈判”，并“鼓励所有WTO 成员加入”②WTO, Joint Statement on Electronic Commerce, WT/L/1056, 25 January 2019, p.1.。2019 年3 月，WTO 与贸易有关的电子商务规则谈判正式启动。由于谈判是WTO 部分成员在《联合声明》框架下展开的，因此严格意义上应被称为“WTO电子商务联合声明谈判”，有时也被简称为“WTO电子商务谈判”。

WTO 电子商务联合声明谈判的启动，标志着WTO 在现代化改革之路上迈出了重要的一步。欧盟①See European Commission, Concept Note on WTO Reform,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf, visited on 1 February 2020.、加拿大②See WTO, Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper, Communication from Canada, JOB/GC/201, 24 September 2018, p.5.、中国③See WTO, China’s Proposal on WTO Reform, Communication from China, WT/GC/W/773, 13 May 2019, pp.5-6.等提出的WTO 改革方案都将电子商务或数字贸易列为21 世纪贸易规则现代化的重要内容。《美日欧三方贸易部长联合声明》也确认致力于推动WTO 电子商务谈判达成高标准协议。④See European Commission, Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, European Union, and Japan, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/may/tradoc_157894.pdf, visited on 1 February 2020.WTO 电子商务谈判能否达成协议，关系到WTO能否加强其在全球经济治理中的相关性，因此是决定多边贸易体制未来的谈判之一。

（二）数字贸易对WTO电子商务规则制定构成的挑战

WTO 电子商务联合声明谈判的启动，反映了数字贸易对国际贸易规则提出的新需求。进入21 世纪以来，以计算技术、通信技术和信息处理技术为核心的数字技术极大地改变了国际贸易。国际贸易经历了三次“松绑”⑤See Richard Baldwin, 21st Century Regionalism: Filling the Gap between 21st Century Trade and 20th Century Trade Rules, WTO Staff Working Paper ERSD-2011-08,https://www.wto.org/english/res_e/reser_e/ersd201108_e.pdf, visited on 16 August 2020;Javier López González & Marie-Agnes Jouanjean, Digital Trade: Developing a Framework for Analysis, OECD Trade Policy Papers No.205,https://www.oecd-ilibrary.org/trade/digital-trade_524c8c83-en, visited on 16 August 2020.鲍德温所称的第一次“松绑”是由于运输成本下降，使得生产和消费可以跨越边境进行分离；第二次“松绑”是由于运输和协调成本不断下降，使得工厂生产可以跨越边境进行分拆。冈萨雷斯等所称的第三次“松绑”是由于运输和协调成本进一步下降，特别是信息分享成本下降，使得生产、物流、消费以及更多的传统贸易、全球价值链贸易均可以进行分拆，大量低值的实物商品和数字服务进行跨境交易，原来不可贸易的服务现在可以跨境提供，货物越来越多地与服务捆绑在一起。，从传统贸易（最终产品贸易）阶段、全球价值链贸易（中间产品贸易和服务）阶段发展到以数字方式促进的贸易（互联互通时代）阶段，即数字贸易阶段。

尽管美国主张数字贸易比电子商务更加广泛，⑥参见美国国际贸易委员会先后发布的三份数字贸易报告有关数字贸易的定义。See USITC,Digital Trade in the U.S. and Global Economies, Part 1, July 2013; USITC,Digital Trade in the U.S. and Global Economies, Part 2, August 2014; USITC, Global Digital Trade 1: Market Opportunities and Key Foreign Trade Restrictions, August 2017.并且更能体现数据的核心作用及数字化的发展趋势，而电子商务更倾向于是指货物的在线订购，但是欧盟、韩国等成员①See WTO, Work Programme on Electronic Commerce, Trade Policy, the WTO,and Digital Economy, Communication from Canada, Chile, Colombia, Cöte d’Ivoire, the European Union, the Republic of Korea, Mexico, the Republic of Moldova, Montenegro,Paraguay, Singapore and Turkey, JOB/GC/116/Rev.1, 8 June 2017, p.2.认为，WTO定义的电子商务，即“通过电子方式进行的货物和服务的生产、分销、营销、销售和交付”，本身足以涵盖数字贸易的概念。无论电子商务和数字贸易有何区别，在WTO电子商务谈判及其他国际经贸谈判中，很多时候两者是混用的，因此本文也不做严格区分。

随着数字贸易成为国际贸易主导模式，贸易政策变得越来越复杂，主要体现传统贸易特点的国际贸易规则显然无法为其提供充分的法律框架。传统贸易阶段，贸易政策主要关注市场准入；全球价值链贸易阶段，贸易政策更加关注贸易便利化和边境后措施；互联互通时代，贸易政策还要纳入数据流动、数字连接和互操作性等因素。②See Javier López González & Marie-Agnes Jouanjean, Digital Trade: Developing a Framework for Analysis, OECD Trade Policy Papers No.205, https://www.oecd-ilibrary.org/trade/digital-trade_524c8c83-en, visited on 16 August 2020.这些新问题急需WTO电子商务谈判作出回应。

第一，跨境数据流动规则是WTO 电子商务谈判的最大挑战。跨境数据流动是数字贸易的基础和全球价值链的组织方式。特别是全球数字贸易快速增长得益于互联网使用越来越以云计算为基础，③See USITC,Global Digital Trade 1: Market Opportunities and Key Foreign Trade Restrictions, August 2017, p.13.数字贸易更加离不开跨境数据流动。联合国贸发会议（UNCTAD）估计，所有交易服务中将近50%是由信息通信技术支持的服务，包括通过跨境数据流动实现的。④See UNCTAD, Information Economy Report 2009: Trends and Outlook in Turbulent Times, UNCTAD/IER/2009, 22 October 2009, p.77.跨境数据流动不仅对信息产业十分关键，对传统产业也至关重要。据麦肯锡估计，互联网数据流动中有大约75%的增加值流向传统行业，特别是通过全球性扩张、提高生产率和增加就业。⑤See McKinsey Global Institute, Internet Matters: The Net’s Sweeping Impact on Growth, Jobs, and Prosperity,1 May 2011, p.1.但是，对跨境数据流动的日益依赖也引发了对数据安全、隐私和所有权等问题的关切。如何平衡跨境数据流动与国内监管权之间的关系，是WTO 电子商务规则制定面临的一大挑战。

第二，数字技术和数字化对WTO 电子商务谈判提出了新问题。数字贸易是由数字技术催生的贸易方式。随着数字技术的广泛应用，制造业和服务业相互交叉、相互融合、相互依存。①See Hosuk Lee-Makiyama, Digital Trade in the U.S. and Global Economies, Submission to the USITC Investigation, European Centre for International Political Economy,https://ecipe.org/wp-content/uploads/2014/12/USITC_speech.pdf, visited on 29 February 2020.不仅越来越多的货物被数字化，服务以数字方式跨境提供，而且服务作为货物的组成部分进行国际贸易，给WTO 分别规范货物贸易和服务贸易的现有法律框架带来了巨大冲击。例如，3D 打印技术用少量3D 打印材料加上高附加值的计算机辅助设计（Compute-Aided Design，CAD）文件就替代了原来的货物，CAD 文件可以通过数字方式跨境提供；再如，智能互联产品②智能互联产品的概念由哈佛大学著名管理学教授迈克尔·波特于2014 年首次提出。信息技术为所有产品带来革命性变革，原先单纯由机械和电子部件组成的产品，现在已升级为各种复杂的系统，由硬件、传感器、数据储存装置、微处理器和软件等以多种多样的方式组成，这种产品就是智能互联产品。See Michael E. Porter & James E. Heppelmann,How Smart, Connected Products Are Transforming Competition, 11 Harvard Business Review 64-89 (2014).往往包含大量软件、工业设计等，但在海关估价时其价值却得不到体现。因此，在WTO 电子商务谈判中，数字产品是货物还是服务的分类引发的非歧视待遇问题，以及可数字化产品引发的电子传输免关税问题，都引起了参加方的激烈争论。

第三，数字平台和平台化是WTO电子商务谈判面临的新情况。过去十年，数据驱动商业模式的数字平台在全世界大量涌现。按市值计算的全球八大公司中有七家都使用基于平台的商业模式。③See PWC, Global Top 100 Companies (2020) Global Ranking of the Top 100 Public Companies by Market Capitalization, https://www.pwc.com/gx/en/services/audit-assurance/publications/global-top-100-companies.html, visited on 7 July 2020.数字平台带来的一大挑战是避税造成的税基侵蚀和利润转移，国际社会对此高度关注。尽管避税并不是数字平台独有的，但其固有特征无疑为避税提供了便利，即无形资产比重大且容易在全世界转移、相当部分价值来源于数据但很难确定价值在哪里产生。④See UNCTAD, Digital Economy Report 2019: Value Creation and Capture: Implications for Developing Countries, UNCTAD/DER/2019, 4 September 2019, p.142.欧洲国家谋划数字税，就是为了应对美国数字平台避税的做法。通常，税收利益分配属于国际税收协定讨论的范畴，贸易协定较少涉及。但是，美欧之间有关数字税的对抗已经激化，美国不仅对10 个国家的数字服务税发起301 调查，退出OECD 数字税谈判，还寻求利用贸易协定率先制定数字税规则。《美日数字贸易协定》专门写入了“税收”条款，试图规制数字产品跨境交易的税收问题。当然，WTO电子商务谈判仅涉及数字税中的关税规则，即电子传输免关税是否应当永久化，对此，不同参加方的立场严重对立。

二、WTO电子商务联合声明谈判的立场分歧

从保护本国市场和产业国际竞争优势出发，WTO 成员有关电子商务的立场分歧从《工作计划》阶段，一直延续到WTO 电子商务联合声明谈判当中。而且随着谈判的推进和深入，参加方之间的博弈还会不断升级。

（一）WTO成员有关谈判路径的分歧

M11 前后，WTO 成员围绕电子商务工作框架问题，对是继续在《工作计划》下讨论已经确定的具体问题，①参见中国、印度、非洲集团等提交的提案：JOB/GC/150，JOB/GC/153，JOB/GC/155。还是设立新工作组、扩大讨论范围以及考虑启动规则谈判，②参见俄罗斯、日本、澳大利亚等提交的提案：JOB/GC/137，JOB/GC/140/Rev.4，JOB/GC/156/Rev.1。展开了激烈辩论。尽管WTO 总理事会努力从中协调，但是成员的立场并没有实质改变。③See WTO, Work Programme on Electronic Commerce, Report by the Chairman,WT/GC/W/739, 1 December 2017, para.1.5.反对意见折射出部分成员对于WTO 制定电子商务规则的观望态度，特别是数字技术更新迭代如此之快将带来诸多不确定性。

由于在多边层面未能就电子商务工作框架达成一致，澳大利亚、日本和新加坡牵头，旋即联合部分成员，在M11 上发布《联合声明》，转而寻求在诸边层面解决问题。对其他议题均持反对态度的美国，马上加入了该声明，并称“志同道合的成员提出此类倡议为未来WTO指明了一条积极的道路”。④See USTR, Robert Lighthizer on the Joint Statement on Electronic Commerce,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2017/december/ustr-robert-lighthizer-joint, visited on 3 March 2020.《联合声明》的发布使电子商务谈判从多边走向了诸边，有助于WTO 在电子商务领域探索制定新规则和推动市场开放，从而得以保持WTO的相关性。

更重要的是，相对区域贸易协定而言，WTO电子商务诸边谈判更加契合电子商务和数字贸易的特点。电子和数字方式的采用，使得跨越边境变得非常容易，数据流动、数据技术和数字平台都是如此，电子商务的全球属性几乎是天然的。而区域贸易协定可能会把全球市场分割开来，因此，覆盖面广的协定对电子商务无疑是更优选择。《联合声明》的76 个参加方占世界贸易总额的90%，⑤See WTO, DG Azevêdo Meets Ministers in Davos: Discussions Focus on Reform; Progress on E-Commerce, https://www.wto.org/english/news_e/news19_e/dgra_25jan19_e.htm, visited on 8 July 2020.后来又有印度尼西亚、沙特阿拉伯等成员陆续加入，如果谈判能够取得成果，将比以往任何贸易协定都接近于覆盖全球电子商务市场。

当然，印度、南非等重要成员仍未加入谈判，表明对诸边路径仍有保留。而且由于参加方的出发点不同，不能排除WTO电子商务谈判为了排除搭便车的做法，选择专属式协定的可能性。如果是专属式协定，仅适用于协定参加方，不能基于最惠国待遇惠及非参加方，将偏离电子商务的全球属性。

（二）主要参加方有关利益诉求的差异

两份《联合声明》发布之后，参加方纷纷提交相关提案和讨论文件，提出各自对电子商务规则的具体主张。根据利益诉求的不同以及雄心水平的高低，可以将主要参加方分为三类：

第一类以美国为首，包括澳大利亚、日本、新加坡等发达成员。美国的数字产品和服务在全球市场占据绝对优势，其主张代表着保护与促进数字贸易的最高标准，包括跨境数据流动、禁止数据本地化、禁止网页拦截、数字产品免关税和非歧视待遇、保护源代码、禁止强制技术转让、加密技术、促进互联网服务、竞争性电信市场以及低值免税额等。①See WTO, Communication from the United States, Joint Statement on Electronic Commerce Initiative, JOB/GC/178 (INF/ECOM/5),12 April 2018, pp.1-4.对于电子商务的便利化问题，美国认为WTO《贸易便利化协定》已经覆盖，②See WTO, Communication from the United States, Joint Statement on Electronic Commerce Initiative, JOB/GC/178 (INF/ECOM/5), 12 April 2018, para.8.1.无须再耗费谈判资源。日本有关跨境传输信息、禁止数据本地化等的主张与美国高度一致，但也明确提及贸易便利化议题。③See WTO, Proposal for the Exploratory Work by Japan, Joint Statement on Electronic Commerce Initiative, JOB/GC/177 (INF/ECOM/4), 12 April 2018, pp.1-5; Communication from Japan, Joint Statement on Electronic Commerce Initiative, List of the Key Elements and Ideas on Electronic Commerce, JOB/GC/180 (INF/ECOM/7), 13 April 2018, pp. 1-2.

第二类以欧盟为代表。欧盟在数字贸易领域并不占优势，重点关注两个领域：一是营造有利于电子商务发展的环境，包括电子合同、电子认证、消费者保护、电子传输免关税永久化等；④See WTO, Communication from European Union, Joint Statement on Electronic Commerce, Establishing an Enabling Environment for Electronic Commerce, JOB/GC/188(INF/ECOM/10), 16 May 2018, pp.1-4.二是开展修改WTO电信服务规则的探索性工作，⑤See WTO, Communication from European Union, Joint Statement on Electronic Commerce, JOB/GC/194 (INF/ECOM/13), 12 July 2018, pp.1-4.并分别提交了WTO 电子商务谈判文本的建议案⑥See WTO, Communication from the European Union, Joint Statement on Electronic Commerce - EU Proposal for WTO Disciplines and Commitments Relating to Electronic Commerce, INF/ECOM/22, 26 April 2019, pp.1-9.以及修订《电信参考文件》的建议案①See WTO, Communication from the European Union, Joint Statement on Electronic Commerce - EU Proposal for WTO Disciplines and Commitments Relating to Electronic Commerce: Revision of Disciplines Relating to Telecommunications Services, INF/ECOM/43, 15 October 2019, pp.1-5.。在与美国一直有严重分歧的跨境数据流动规则上，欧盟的态度较之以往出现了明显变化，建议允许跨境数据流动并禁止本地化要求，但是“可以采取和维持其认为适当的保护措施，以确保对个人数据和隐私的保护，包括通过采取或适用个人数据的跨境传输规则”②WTO, Communication from the European Union, Joint Statement on Electronic Commerce - EU Proposal for WTO Disciplines and Commitments Relating to Electronic Commerce, INF/ECOM/22, 26 April 2019, para.2.8.2.。这一例外规定可能会使跨境数据流动的承诺无效。③See Rachel F. Fefer, Internet Regimes and WTO E-Commerce Negotiations, Congressional Research Service R46198, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/download/R/R46198/R46198.pdf, visited on 3 February 2020.欧盟还将个人数据和隐私保护定性为基本权利，④See WTO, Communication from the European Union, Joint Statement on Electronic Commerce - EU Proposal for WTO Disciplines and Commitments Relating to Electronic Commerce, INF/ECOM/22, 26 April 2019, para.2.8.1.反映了其一贯高度重视隐私保护的政策做法。

第三类以新兴经济体为代表。俄罗斯指出探索性工作应当基于审查和分析电子商务相关WTO 协定与该领域现有障碍之间的差距，并将电子商务议题分为两类：（1）在WTO 框架内但需要针对电子商务的特殊性进一步澄清的事项，如关税征收、海关估价、知识产权保护、GATS 承诺的适用等；（2）现有WTO 规则未涵盖但与电子商务相关的事项，如电子签名的认证和承认、电子支付、个人数据保护、消费者保护、安全数据流动。⑤See WTO, Communication from the Russia Federation, Joint Statement on Electronic Commerce Initiative, JOB/GC/181 (INF/ECOM/8), 16 April 2018, pp.1-2.至于何为“安全数据流动”，俄罗斯并未进一步说明。此外，俄罗斯专门针对消费者保护原则提交了提案。⑥See WTO, Communication from the Russia Federation, Joint Statement on Electronic Commerce Initiative, JOB/GC/190 (INF/ECOM/12), 18 June 2018, pp.1-2.

印度尼西亚是2019 年《联合声明》发布后加入的成员。印度尼西亚明确反对将电子传输免关税永久化，认为这一问题超出了财政收入层面，还会引发诸如国家主权的担忧，对此需要一定程度的灵活性，建议“维持目前不对电子传输增收关税的做法，不包括电子传输的内容”。⑦Inside U.S. Trade, Indonesia Joins WTO E-Commerce Talks Despite Opposition to Permanent Moratorium, https://insidetrade.com/daily-news/indonesia-joins-wto-e-commerce-ta lks-despite-opposition-permanent-moratorium, visited on 5 February 2020.

中国是电子商务大国，但优势主要在货物贸易领域。中国强调谈判应充分考虑发展中成员面临的困难和挑战，着重讨论互联网支持的跨境货物贸易，以及相关的支付和物流服务，同时关注服务贸易的数字化趋势；考虑到数据流动、数据储存、数字产品待遇等问题的复杂性和敏感性，以及各成员之间的意见分歧，提交WTO谈判前需要更多的探索性讨论。①See WTO, Communication from China, Joint Statement on Electronic Commerce,INF/ECOM/19, 24 April 2019, paras.2.4, 4.2.

总体而言，主要参加方对WTO 电子商务谈判有一定共识，但分歧相当明显。共识主要反映在浅层规则上，包括：（1）贸易便利化措施，如电子签名和认证、电子支付、无纸化贸易；（2）增强消费者信心的措施，如在线消费者保护、个人信息保护；（3）增强透明度的措施，如公布电子商务相关措施；（4）发展与合作，如技术援助和能力建设。分歧主要反映在深层规则上，焦点是跨境数据流动、数据本地化、源代码保护、电子传输免关税永久化等，协调各方立场将是谈判的重中之重。此外，参加方还提出了许多新的议题，如网络中立、开放网络、加密技术、基础设施鸿沟、标准与互操作性等，其中有些议题连高标准的区域贸易协定都尚未涉足。

三、WTO电子商务联合声明谈判的核心议题争议

在WTO电子商务联合声明谈判中，对电子传输免关税永久化、数字产品非歧视待遇和跨境数据自由流动的争议最为尖锐，甚至可以说是决定谈判走向的核心议题。

（一）跨境数据流动与数据本地化

尽管数据及数据流动对数字经济和电子商务的重要性已得到广泛承认，②See The Economist, The World’s Most Valuable Resource Is No Longer Oil, but Data,https://www.economist.com/leaders/2017/05/06/the-worlds-most-valuable-resource-is-no-longer-oil-but-data; Daniel Castro & Alan McQuinn, Cross-Border Data Flows Enable Growth in All Industries, Information Technology and Innovation Foundation, http://www.2.itif.org/2015-cross-border-data-flows.pdf, visited on 15 February 2020; McKinsey Global Institute,Digital Globalization: The New Era of Global Flows, March 2016.跨境数据流动的规制问题却引发了空前争论。在WTO 电子商务谈判中，美国的核心主张是跨境数据自由流动和禁止数据本地化，其将跨境数据流动的限制和数据本地化要求视为数字贸易的主要壁垒；①See USTR, Fact Sheets on 2019 National Trade Estimate: Key Barriers to Digital Trade, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2019/march/fact-sheet-20 19-national-trade-estimate, visited on 21 February 2020.以俄罗斯②See Russian Federation, Federal Law No.242-FZ of 21 July 2014 on Amending Some Legislative Acts of the Russian Federation in as Much as It Concerns Updating the Procedure for Personal Data Processing in Information-Telecommunication Networks, Approved by the Federation Council on 9 July 2014, Article 1.、中国③参见《中华人民共和国网络安全法》第37条。为代表的成员则采取数据本地化措施；还有中间派欧盟严格保护个人数据和隐私④See EU, General Data Protection Regulation, Articles 45-46.。各方立场迥异、相持不下。有关跨境数据流动规制的争议集中反映了自由贸易与国内监管之间的冲突和矛盾。

迄今为止，只有《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美墨加协定》和《美日数字贸易协定》包含具有法律约束力的跨境数据流动和禁止数据本地化条款，即“通过电子方式跨境传输信息”和“计算设施位置”条款。“通过电子方式跨境传输信息”条款一般规定，“缔约方不得禁止或限制涵盖的人为开展业务以电子方式跨境传输信息”，⑤See CPTPP, Article 14.11(2); USMCA, Article 19.11(1); United States-Japan Digital Trade Agreement, Article 11(1).从而给投资者和服务提供者为开展业务进行的跨境数据自由流动提供了保障。同时，该条款做了公共政策保留，即缔约方有权为实现合法公共政策目标采取或维持跨境数据流动措施，条件是该措施“不得构成任意或不合理歧视或对贸易的变相限制”，且“不对信息传输施加超出实现目标所必需的限度”。⑥See CPTPP, Article 14.11(3); USMCA, Article 19.11(2); United States-Japan Digital Trade Agreement, Article 11(2).至于“计算设施位置”条款，除了CPTPP 第14.13 条第3 款做了公共政策保留之外，《美墨加协定》第19.12 条和《美日数字贸易协定》第12 条都仅仅规定“缔约方不得要求涵盖的人在其领土内使用或放置计算设施，作为在其领土内开展业务的条件”。可见，在这两个协定中禁止数据本地化就是绝对义务。

跨境数据流动和禁止数据本地化条款中的公共政策保留试图在跨境数据自由流动和国内监管权之间实现权利义务平衡，即缔约方一方面要承担促进数据自由流动的义务，另一方面也要保留基于合法公共政策目标限制数据自由流动的权利，当然监管权的行使应当有所克制。然而，对于何为“任意或不合理的歧视”“贸易的变相限制”以及“实现目标所必需”，上述协定并未明确。公共政策保留在相关WTO规定中①See Articles XX and XI of the GATT, Articles XIV and VI:4 of the GATS, Articles 2.2 and 2.5 of the Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT), Articles 2.2 and 5.6 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS), etc.早已有之，不过WTO也没有对此作出明确规定，因此其解释问题极富争议。其中争论最多的是何为“实现目标所必需”，即必要性测试，这是为能否成功援引公共政策保留的决定因素。

必要性测试是WTO平衡自由贸易与国内监管之间关系的核心要素，因此，对必要性作出解释是WTO 争端解决的关键步骤。②See WTO, Committee on Trade and Environment, GATT/WTO Dispute Settlement Practice Relating to Article XX, Paragraphs (b), (d) and (g) of GATT, Note by the Secretariat, WT/CTE/W/53, 30 July 1997, para.23.从美国-337 条款案③See United States- Section 337 of the Tariff Act of 1937(US-Section 337),L6439-36S/345, 7 November 1989, para.5.26.、泰国-香烟案④See Thailand-Restrictions on Importation of and Internal Taxes on Cigarettes(Thai-Cigarettes), DS10/R-37S/200, 7 November 1990, para.75.等运用“最低贸易限制”（least trade-restrictive）进行解释，到韩国-牛肉案⑤See Korea-Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef (Korea-Beef), WT/DS161/AB/R, WT/DS169/AB/R, 11 December 2000, para.179.、欧盟-石棉案⑥See EC-Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products (EC-Asbestos), WT/DS135/AB/R, 12 March 2001, para.170.等引入“比例原则”⑦比例原则肇始于欧共体法。一般认为，比例原则包括三个子概念，即适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。参见韩秀丽：《寻找WTO 法中的比例原则》，《现代法学》2005年第4期，第180页。，专家组和上诉机构报告对必要性测试的解释经历了一个司法发展的过程。⑧参见安佰生：《WTO“必要性测试”规则探析》，《财经法学》2015年第2期，第97-99页。WTO相关裁决表明，严格的最低贸易限制标准与成员决定其政策目标保护水平的权利很难相容，⑨See Gisele Kapterian, A Critique of the WTO Jurisprudence on“Necessity”, 59 International and Comparative Law Quarterly 89-127 (2010).比例原则的标准虽然有所放松，⑩See Jan Neumann & Elisabeth Turk, Necessity Revisited: Proportionality in World Trade Organization Law After Korea-Beef, EC-Asbestos and EC-Sardines, 37 Journal of World Trade 199-233 (2003).但是WTO法律体系并不包含通行的比例原则，这使其成为必须个案处理的问题，能否通过必要性测试仍然是不可预测的。那么，如果WTO 电子商务谈判达成跨境数据流动规则，即使隐私、数据安全、网络安全被纳入合法政策目标范畴，数据本地化措施的必要性也将面临相当大的挑战。

由于服务贸易是电子商务的支柱，而国内规制措施是服务贸易的主要壁垒，必要性测试又是GATS 国内规制纪律谈判的关键问题，①See WTO, The Working Party on Domestic Regulation, Report on the Meeting Held on 17 May 1999, Note by the Secretariat, S/WPDR/M/1, 14 June 1999, para.7.有关电子商务的国内监管权之争必然更加复杂。WTO 成员对国内规制纪律的看法一直存在重大分歧，集中体现在是否将必要性测试纳入GATS 第6.4 条国内规制谈判上②由于多哈回合受阻，GATS 第6.4 条谈判陷入停滞。鉴于良好监管实践对促进服务贸易的重要作用，2017 年12 月，在M11 上，59 个国家和地区共同签署《国内规制联合声明》，决定推进国内规制谈判。See WTO, Joint Ministerial Statement on Services Domestic Regulation, WT/MIN(17)/61, 13 December 2017, p.1.。美国、加拿大、巴西曾联合提交提案表示反对，认为必要性测试可能过度侵蚀监管权这一主权权利，威胁到监管者必须维持的使其能够充分考量管辖范围内合法政策目标的至关重要的自由裁量权。③See WTO, Working Party on Domestic Regulation, Communication from Brazil,Canada and the United States, Views on the Issue of the Necessity Test in the Disciplines on Domestic Regulation, S/WPDR/W/44, 22 March 2011, para.2.表面上看，美国这一主张与跨境数据流动条款的公共政策保留不谋而合。然而，美国的本意绝非为其他缔约方限制数据流动提供充分的自由裁量权，而是为其少数数据本地化措施④例如，美国要求联邦机构必须将接收、处理、存储和传输联邦税务信息的信息系统位置限制在美国境内、使馆或军事设施内，美国国防部要求为其服务的云计算服务提供者必须将信息存储在国内。See Nigel Cory, Cross-Border Data Flows: Where Are the Barriers,and What Do They Cost? https://itif.org/publications/2017/05/01/cross-border-data-flows-whereare-barriers-and-what-do-they-cost, visited on 28 February 2020.预留空间，同时也是为了达成贸易协定所做的妥协，例如马来西亚、越南在《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP，美国退出后更名为CPTPP）就跨境数据流动条款规定了争端解决豁免期。鉴于其在推动数据自由流动方面具有鲜明的进攻利益，美国主导制定的跨境数据流动规则势必会侵蚀监管自主权。

（二）数字产品的非歧视待遇

数字产品非歧视待遇条款虽然起初出现在自由贸易协定（FTA）中，却是WTO 电子商务讨论中长期悬而未决的问题。数字产品非歧视待遇是美式电子商务规则的标准条款之一，除了最早签署的《美国—约旦FTA》以外，其他包含电子商务条款的美国FTA 都规定了数字产品的非歧视待遇。其中，有的直接规定为“数字产品的非歧视待遇”条款，⑤See US-Chile FTA, Article 15.4; US-Australia FTA, Article 16.4; US-Bahrain FTA, Article 13.4.有的涵盖在“数字产品”条款下。⑥See US-Singapore FTA, Article 14.3; US-Morocco FTA, Article 14.3; US-Dominican Republic-Central America FTA, Article 14.3; US-Oman FTA, Article 14.3; US-Peru FTA, Art. 15.3; US-Columbia FTA, Article 15.3; US-Panama FTA, Article 14.3; US-Korea FTA, Article 15.3.与之相反，欧式电子商务规则均未写入数字产品非歧视待遇条款，即便是最近的《欧盟—日本经济伙伴关系协定》也不例外。这反映了美欧之间在数字产品非歧视待遇问题上的巨大分歧。

数字产品非歧视待遇条款通常规定，数字产品或其创作者、所有者等享有的待遇，不得低于其他同类数字产品的待遇。①See United States-Japan Digital Trade Agreement, Article 8.其中，“数字产品”是“数字编码或制作的、用于商业销售或分销且可以电子方式传输的计算机程序、文本、视频、图像、录音或其他产品”。②See United States-Japan Digital Trade Agreement, Article 1(g).关于这一条款的适用，主要争议有两项：

第一，数字产品的归类和分类。数字产品究竟属于货物并适用于GATT,还是属于服务并适用于GATS,一直是《工作计划》的最大问题，使得其他事项的讨论停滞不前。③See S. Wunsch-Vincent & Arno Hold, Towards Coherent Rules for Digital Trade:Building on Efforts in Multilateral versus Preferential Trade Negotiations, in Mira Burri&Thomas Cottier (eds.), Trade Governance in the Digital Age 183 (Cambridge University Press 2012).如果数字产品属于服务，根据《WTO服务部门分类表》④See WTO, Services Sectoral Classification List, MTN.GNS/W/120, 10 July 1991,pp.1-7.如果需要进一步确定部门分类，《WTO 服务部门分类表》应与《联合国核心产品分类表》（Central Products Classification, CPC）相对照。，计算机及相关服务、增值电信服务、视听服务等都有可能是数字产品。由于WTO成员在不同服务部门或子部门下所作的承诺不同，数字产品的服务部门分类问题也充满争议。争议的实质是市场开放问题。

对于数字产品的归类，长期以来，美国支持在数字产品领域适用GATT 比适用GATS 更能促进电子商务的贸易自由化。⑤See WTO, Submission by the United States, Work Programme on Electronic Commerce,WT/GC/16, G/C/2, S/C/7;IP/C/16, WT/COMTD/17, 12 February 1999, p.5.而欧盟基于“文化例外”的一贯主张，坚持视听产品属于服务并适用GATS，对视听部门不作承诺即排除了GATS 的适用。⑥See WTO, Communication from the European Communities and Their Member States, Electronic Commerce Work Programme,S/C/W/183, 30 November 2000, p.3.数字时代，由于数字产品涉及多个服务部门和子部门，而且数字产品的范围还在不断扩大，如果WTO电子商务谈判文本纳入数字产品非歧视待遇条款，即便仍然可以通过不作承诺排除GATS 适用，在GATS 正面清单模式下,承诺表的列举也会复杂得多，欧盟能否确保“文化例外”将受到严重挑战。

对于数字产品的分类，争议主要围绕特定服务属于计算机服务还是电信服务的问题展开，尤其是云计算、社交媒体、搜索引擎等新兴服务的合理分类。以云计算为例，为了推动数字贸易的基础设施——云计算的市场开放，美国明确主张将云计算（数据存储、数据托管、数据处理）和数据库服务纳入计算机及相关服务（CPC84）中。①See WTO, Communication from the United States,Work Program on Electronic Commerce: Ensuring that Trade Rules Support Innovative Advances in Computer Applications and Platforms, Such as Mobile Applications and the Provision of Cloud Computing Services, S/C/W/339, 20 September 2011, para.11.中国则认为，并非云计算的所有组成部分都具有计算机及相关服务的性质，基于网络的云计算服务在许多情况下具有电信服务的性质。②See WTO, Committee on Special Commitments, Report of the Meeting Held on 2 June 2015, Note by the Secretariat, S/CSC/M/71,17 June 2015, para.1.7.产生这种分歧的原因是计算机及相关服务的开放程度远远大于电信服务，如果把云计算定性为计算机及相关服务，则许多WTO成员的云计算市场将门户大开。

第二，何为“类似”数字产品？如何确定类似产品，在GATT 框架下一直富有争议，在GATS 框架下则引发了更多的问题和不确定性。③See Mireille Cossy, Determining“Likeness”under the GATS: Squaring the Circle, WTO Staff Working Paper ERSD-2006-08, September 2006, https://www.wto.org/english/res_e/reser_e/ersd200608_e.pdf, visited on 15 February 2020.对于数字产品，类似与否的关键还有技术发展带来的新问题，即电子传输的产品和以实物形式提供的产品是否应被视为类似产品。根据技术中立原则，理论上两者应当是类似产品。正如美国赌博案④See United States-Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services (US- Gambling), WT/DS285/R, 19 November 2004, para.3.29; Appellate Body Report, US-Gambling, WT/DS285/AB/R, 7 April 2005, para.215.和中国视听产品案⑤See China-Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products (China- Audiovisuals), WT/DS363/R, 12 August 2009, para.4.218; Appellate Body Report, WT/DS363/AB/R, 21 December 2009, para.412.所确认的，市场准入承诺意味着有权通过所有方式提供服务，包括以非物理形态特别是电子方式提供服务，除非成员的承诺表另有规定。WTO 秘书处在相关解释性说明中也指出，类似与否原则上取决于产品或供应商本身的属性，而不取决于产品交付的方式。⑥See WTO, The Work Programme on Electronic Commerce, Note by the Secretariat, S/C/W/68, 16 November 1998, para.10.当然，由于尚未对何为“类似”达成一致意见，对其解释要留给WTO案例来具体问题具体分析，不确定性仍然存在。随着大量贸易从线下走向线上，意味着类似产品的认定会以缔约方意想不到的方式打开市场。

（三）电子传输免关税永久化

尽管电子商务免关税宣言是《工作计划》的唯一可见成果，但是对于免关税的争论从未停止。即便是部长级会议每两年一次对免关税宣言进行延期，也有成员反对。非洲集团强调电子传输免关税的延期并不是自动的。①See WTO, Communication from the African Group, Work Programme on Electronic Commerce, Draft Ministerial Decision on Electronic Commerce, JOB/GC/155, 27 November 2017, p.2.印度甚至提出免关税的延期要取决于TRIPs 非违反之诉和情势之诉②WTO 非违反之诉和情势之诉是指一缔约方认为另一缔约方实施的任何措施，无论该措施是否违反WTO 协定，或者存在其他任何情况，使得它直接或间接获得利益正在丧失或减损，任何目标的实现正在受到阻碍，它仍然有权依照WTO 争端解决程序提起申诉。非违反之诉和情势之诉是否适用于TRIPs，仍然是一个悬而未决的问题。TRIPs 第64 条“争端解决”第2 款规定，自《WTO 协定》生效之日起5 年内，GATT1994 第23 条第1 款b 项和c 项不得适用于本协定项下的争端解决。第3 款规定，TRIPs 理事会应审查这一类型起诉的范围和模式，并将其建议提交部长级会议批准。部长级会议应协商一致作出决定。的延期。③See WTO, Communication from India, Work Programme on Electronic Commerce, Draft Ministerial Decision on Electronic Commerce, JOB/GC/153, 20 November 2017, para.3.印度和南非还多次专门提交提案，主张对免关税需做重新考虑。④See WTO, Communication from India and South Africa, Work Programme on Electronic Commerce, Moratorium on Customs Duties on Electronic Transmissions: Need for a Rethink, WT/GC/W/747, 13 July 2018, pp.1-2; WTO, Communication from India and South Africa, Work Programme on Electronic Commerce, the E-Commerce Moratorium and Implications for Developing Countries, WT/GC/W/774, 4 June 2019, para.1.1.毫无疑问，免关税永久化问题会引发更大的争论，发达成员普遍赞成，发展中成员多数反对，印度尼西亚的主张就是典型代表。中国尚未明确表态。

电子传输免关税永久化争议主要是由电子传输免关税的诸多不确定性引发的。第一，何为电子传输？免关税宣言并未准确界定电子传输的概念，因此留下了许多争议。一是电子传输除了电子传输行为本身，是否包括电子传输涉及的内容？例如，在互联网上跨境提供软件，问题在于是否能对数字化的软件免征关税？二是电子传输是货物还是服务？⑤关于WTO 成员的主张，参见WTO, Work Programme on Electronic Commerce, Information Provided to the General Council, G/C/W/158, 26 July 1999, paras.2.1-2.11;WTO, Work Programme on Electronic Commerce, Progress Report to the General Council,Adopted by the Council for Trade in Services on 19 July 1999, S/L/74, 27 July 1999, paras.6, 24-25.有些成员认为，电子传输均应被认定为服务。如果电子传输是服务，数字产品在电子传输时可以免征关税，而其有形载体跨境交易时则要征收关税，这就与GATS 技术中立原则不符。将电子传输认定为服务的另一个问题是，关税能否适用于电子传输？有成员认为，关税不适用于服务，只有将电子传输认定为货物时，关税的概念才与此相关。也有成员认为，关税也可以适用于服务，但有必要澄清关税适用于电子交易的含义。这些争议从《工作计划》延续至今，非但没有平息，反而因为数字技术的飞速发展变得更加尖锐。

第二，电子传输免关税适用范围有多大？理论上看，电子传输免关税与可数字化产品最为相关。可数字化产品是可能被数字化并以数字方式跨境提供的有形货物，①See WTO, Fiscal Implications of the Customs Moratorium on Electronic Transmissions: The Case of Digitizable Goods, JOB/GC/114, 20 December 2016, p.1.如CD、书籍、报纸、电影胶片、视频游戏、计算机软件等。随着数字技术广泛应用，越来越多的可数字化产品会被数字化。3D 打印技术的出现进一步扩大了可数字化产品的范围，因为3D打印所需的数据、软件和计算机辅助文件都要通过电子方式传输。据估算，2016 年，在已识别的可数字化产品中，约有55%通过电子方式传输。②See Rashmi Banga, Growing Trade in Electronic Transmissions: Implications for the South, UNCTAD Research Paper No.29, UNCTAD/SER.RP/2019/1, https://unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer.aspx?publicationid=2356, visited on 8 February 2020.如此一来，原本要经过海关的有形货物会向线上转移，从而减少政府从可数字化产品中获得的关税收入。但是在实践中，一部分可数字化产品可能仍然保留了有形货物形式，而数字技术也可能会催生更多的可数字化产品，因此，电子传输免关税的适用范围难以预测，也就无法准确计算潜在财政收入损失到底有多少，导致发展中成员不愿将免关税永久化。

第三，电子传输征收关税技术上是否可行？传统上，海关对跨越边境的有形货物征收关税。而电子传输无须跨越海关监管的边境，因此无论是电子传输的载体，还是电子传输的内容，对其征收关税都存在海关估价和申报等困难。印度尼西亚2018年修改法律，将可数字化产品纳入关税产品目录，新增的第99章涵盖了软件、数字产品等无形货物，目前税率为零。③See Riza Buditomo, Intangible Goods Are Now Subject to Import Duty, https://www.bakermckenzie.com/en/insight/publications/2018/03/intangible-goods-import-duty-indonesia,visited on 8 February 2020.这一举措显示的是印度尼西亚政府保留电子传输关税征收权的意图，不过一旦开始实际征税，就会面临海关估价、申报等技术难题。应当明确的是，新西兰④See New Zealand, Taxation (Residential Land Withholding Tax, GST on Online Services, and Student Loans) Act 2016, Public Act 2016 No.21, Date of Assent: 13 May 2016.、澳大利亚⑤See Australia, A New Tax System (Goods and Services Tax) Act 1999, C Compilation Date: 1 July 2017.对服务和数字产品的进口征收的商品服务税（GST），以及欧盟将要对跨境在线销售货物和服务征收的增值税（VAT）①See European Commission, Modernising VAT for Cross-Border E-Commerce, https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/vat/modernising-vat-cross-border-ecommerce_en, visited on 10 February 2020.，实际上并非关税，属于国内税，而电子传输免关税并不适用于国内税、费用和其他收费②See CPTPP, Article 14.3(2).。

总的来看，各成员在WTO 电子商务谈判核心议题上之所以分歧巨大，是因为其中的监管主权和市场准入问题在传统贸易体制下本身就充满争议，数字时代这些争议更加复杂。数字技术广泛应用大大促进了数字及相关产品的贸易，也对原有的监管制度造成了挑战。受数字化影响最大的传统行业，如零售、媒体和金融，往往是管制程度较高的行业。数字技术的采用会干扰甚至绕过这些限制，国内规制需要适应数字时代才能实现其公共政策目标，使得电子商务领域监管主权和市场开放的不确定性显著增加。除了市场准入等贸易治理问题，WTO 电子商务谈判还涉及隐私保护、网络安全等互联网治理问题，因此核心议题的争议愈发尖锐。

四、WTO电子商务联合声明谈判的推进路径

WTO 电子商务联合声明谈判参加方之间有关路径、诉求以及核心议题的分歧，归根到底是规则标准的高低之别。WTO电子商务谈判要弥合各方差距，必须寻求折中的包容性解决方案，为所有利益相关方创造机会并使之从中获益，特别是最不发达成员和中小微企业。谈判达成的协议包容性越强，越有利于市场主体享受缩小数字鸿沟带来的新的市场机遇。包容性的解决方案不是为了达成协议而达成协议，也不是一味强调高雄心水平，而是要在尽可能吸引更多成员参加的同时，积极回应电子商务发展提出的新规则需求，增强WTO 在21 世纪国际贸易体制中的相关性。为此，除了进一步厘清合法公共政策目标、必要性测试等概念，从而为成员保留合理的国内监管权之外，WTO 电子商务谈判形成包容性解决方案的可行路径还包括如下方面：

第一，形成开放式诸边协定。相对专属式协定，开放式协定是在最惠国待遇基础上实施的，也能够惠及非参加方，③关于专属式协定和开放式协定的讨论，参见Rudolf Adlung & Hamid Mamdouh,Plurilateral Trade Agreements: An Escape Route for the WTO? WTO Working Paper ERSD-2017-03, https://www.wto.org/english/res_e/reser_e/ersd201703_e.htm, visited on 5 February 2020.更加契合电子商务的全球属性，更有利于WTO 电子商务谈判实现“进一步增强企业、消费者和全球经济从电子商务中获益”①See WTO, Joint Statement on Electronic Commerce, WT/L/1056, 25 January 2019.的宗旨。因为谈判的非参加方基本上是发展中成员和最不发达成员，如果达成开放式协定，他们也可以享受协定带来的好处，但不用承担义务，从而有助于其融入全球电子商务、嵌入全球价值链。而且如果开放式协定包含加入机制，并确保市场准入和国民待遇承诺与GATS 相容，②See Bernard M. Hoekman & Petros C. Mavroidis, WTO“à la carte”or“menu du jour”? Assessing the Case for More Plurilateral Agreements, 26 The European Journal of International Law 319-343 (2015).即以正面清单承诺方式为基础，最终还有可能实现多边化。考虑到如果采用负面清单方式，由于数字技术催生的新兴服务将自动对外开放，这将对发展中成员带来相当大的挑战，因此，正面清单模式更适合WTO电子商务谈判。

当然，如果开放式诸边协定是单独签署的协定，那么与现有WTO规则的关系又会引发争论，即GATT、GATS 等是否以及如何适用于电子商务？争论的根源同样是数字产品到底是货物还是服务。美国FTA 将电子商务章独立于货物贸易和服务贸易章节之外，并且明确“数字产品的定义不得被理解为缔约方表达数字产品属于商品还是服务的观点”，本意是搁置争议，但是在实际案例中，这一问题肯定无法回避。尽管加拿大期刊案③See Canada-Certain Measures Concerning Periodicals (Canada-Periodicals), WT/DS31/AB/R,30 June 1997, para.5.17.和中国视听产品案④See China-Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products (China-Audiovisuals), Appellate Body Report, WT/DS363/AB/R, 21 December 2009, para.195.都确认，货物和服务不是相互排斥的，GATT和GATS可以共存。但是当相关规则出现冲突时，就出现了哪个协议优先适用的问题，法律适用的不确定性仍然存在。而且数字技术发展使得货物和服务之间的界限越来越模糊，法律适用的冲突更加尖锐。因此，WTO电子商务谈判应当尽可能明确电子商务的定义、范围及其与WTO协定的关系，以减少法律规则的模糊性。

第二，采用灵活的承诺框架。美国坚持WTO 电子商务谈判必须达成适用于所有参加方的高标准协议，反对适用特殊和差别待遇。⑤See Ambassador Dennis Shea, U.S. Permanent Representative to the World Trade Organization,U.S. Statement at the Meeting of the WTO Joint Statement Initiative on E-Commerce, https://geneva.usmission.gov/2019/03/06/u-s-statement-at-the-meeting-of-the-wto-joi nt-statement-initiative-on-e-commerce/, visited on 2 March 2020.考虑到参加方发展程度、技术水平和监管能力的差异，WTO 电子商务谈判不可能达到美国的高雄心水平。因此，不少参加方提出谈判应采用灵活的承诺框架。例如，日本主张采用双轨制承诺方式，欧盟主张采用“点菜式”（à la carte）谈判框架，以适应不同成员的诉求。①See Inside U.S. Trade, U.S. Participation in E-commerce Initiative Tied to Ambitious Outcome, https://insidetrade.com/daily-news/us-participation-e-commerce-initiative-tied-ambitious-outcome,visited on 2 March 2020.双轨制将参加方分为两类：一类参照美式高标准；另一类可相应降低承诺水平。双轨制对应的是谈判中深层和浅层两类规则之争，但并非按发达成员和发展中成员划分，因为跨境数据流动等争议不完全是南北矛盾。贸易协定包含不同层次的承诺在《WTO 贸易便利化协定》中已有先例。②《WTO 贸易便利化协定》将贸易便利化的条款分为A、B、C 三类，给予发展中成员和最不发达成员不同的过渡期。See Trade Facilitation Agreement, Section II.“点菜式”则来源于东京回合的诸边协定谈判，所谓的“点菜式GATT”是相对乌拉圭回合一揽子协定而言的。③See John H. Jackson,The Jurisprudence of GATT and the WTO: Insights on Treaty Law and Economic Relations 401 (Cambridge University Press 2000).在此，“点菜式”应当是指参加方可以挑选其愿意接受的条款。

与“点菜式”相比，双轨制更有利于维持谈判框架的相对统一。相对美国的主张，双轨制又不失灵活性，有利于缩小谈判差距，促成各方达成协议。需要指出的是，双轨制不是特殊与差别待遇。特殊与差别待遇是给予发展中成员的。而在双轨制中，发达成员可能就某一条款作出较低水平承诺，例如，鉴于欧盟在跨境数据流动规则上的谨慎立场，可能会降低承诺水平；发展中成员也可能在具体条款上作出较高水平承诺，例如，考虑到电子传输免关税的潜在损失不大以及对电子传输征收关税在技术上不太可行，为了推动谈判顺利进行以及出于利益交换需要，中国不是不可以接受电子传输免关税永久化。

第三，达成高标准软法规范。软法是相对硬法而言的，是对法律化的三要素，即义务、精确度和授权的弱化。④See Kenneth W. Abbott & Duncan Snidal, Hard and Soft Law in International Governance, 54 International Organization 421-456 (2000).软法有多种表现形式，这里所说的软法是指缔约方承担的义务不具有法律约束力。软法尽管一直因缺乏执行力而受到批评，却普遍存在于国际法中，不仅是作为硬法的过渡安排，也是因为软法更容易形成，在对国家主权造成挑战的问题上尤其如此。所以软法常见于环境、人权等具有高度国际共识却又极度敏感、存在相当多立法“瓶颈”的领域。⑤参见万霞：《国际法中的“软法”现象探析》，《外交学院学报》2005年第2期，第98页。在WTO 电子商务谈判中，跨境数据流动也属于此类问题，因其涉及网络安全等问题而具有相当的敏感性和复杂性，但对其重要性又有着广泛共识。如果坚持达成有约束力的跨境数据流动规则，很有可能导致谈判僵局甚至走向破裂。在这种情况下，软法规范不失为可行的选择。

发展中成员普遍对达成高标准电子商务规则的软法规范乐见其成。对美国而言，接受软法规范也并非不可能。《美国—韩国FTA》第15.8 条就是典型的软法规范，仅要求缔约方应努力避免对跨境数据流动施加或维持不必要的障碍。而且2018 年美国和韩国重新谈判FTA 时，并未升级跨境数据流动条款，说明美国能接受跨境数据流动规则的软法规范。对于禁止数据本地化、电子传输免关税永久化等高标准规则，也可采用类似做法。随着电子商务发展深化，未来软法规范可以逐步向硬法规范过渡。

第四，提供充分的技术援助。缺乏相应的执行能力，也是发展中成员和最不发达成员缔结贸易协定的障碍。如果贸易协定有技术援助和能力建设机制，将发展中成员和最不发达成员履行协定义务与执行能力联系起来，将使其参与机会大大增加。《WTO 贸易便利化协定》是多边贸易体制历史上首次写入技术援助条款的协定，规定捐助方成员可以按照双方或通过国际组织商定的条件，为发展中成员和最不发达成员的能力建设提供帮助和支持。①See WTO Trade Facilitation Agreement, Article 21.在电子商务规则中，电子签名和认证、无纸贸易、在线消费者保护、个人信息保护等都要求缔约方具备相匹配的执行能力，而发展中成员和最不发达成员在与此相关的国内法律法规制定、执法机构组建以及执法机构之间的国际合作等方面尤为欠缺。对此，建议WTO 电子商务谈判纳入技术援助条款，切实解决发展中成员和最不发达成员执行能力的关切，吸引更多的WTO成员加入谈判。

必须看到，WTO 电子商务谈判参加方有关立场诉求及核心议题的分歧如此之大，折射出的是各成员国内法律制度的巨大差异。因此，想要实现法律制度的相互融合是不可能的，特别是不同经济体制下的法律制度更难融合，唯一可行的就是构建共存，即利用具体的贸易规则体现不同法律制度和监管模式的关切。构建共存离不开包容性解决方案。而且包容性解决方案应当是全方位的体系，在协定类型、承诺框架、具体条款上增强包容性。开放式诸边协定的包容性更强，双轨制承诺框架兼具灵活性和稳定性，高标准软法规范和技术援助条款有助于在主要规则上达成妥协，三个层面相互配合、互为支撑，目的都是提高谈判机制的包容性。WTO 电子商务谈判参加方只有共同努力，尽力促成上述层面的包容性机制被广泛接受，并积极探索其他包容性解决方案，才能推动谈判达成较高标准的协议。

五、结语

数字技术正在改变国际贸易的主体、对象和方式，电子商务越来越成为全球贸易和增长的重要驱动力。UNCTAD 的最新数据显示，2017 年电子商务增长了13%，达到29 万亿美元。①See UNCTAD, Global E-Commerce Sales Surged to $29 Trillion, https://unctad.org/en/pages/PressRelease.aspx?OriginalVersionID=505,UNCTAD/PRESS/PR/2019/007,visited on 5 March 2020.据WTO 预测，通过降低成本和提高生产率，到2030 年数字技术进一步推动贸易增长可能高达34%。②See WTO, World Trade Report 2018: The Future of World Trade: How Digital Technologies Are Transforming Global Commerce, October 2018, p.5.2020 年新冠肺炎疫情全球大暴发，破坏了正常的经济活动，世界贸易将大幅下挫，但是电子商务反而可能从危机中受益，因为随着企业尝试在线开展业务，对电子商务的需求激增。③See WTO, Trade Set to Plunge as COVID-19 Pandemic Upends Global Economy, https://www.wto.org/english/news_e/pres20_e/pr855_e.htm, visited on 9 July 2020.此外，企业特别是数字平台不断寻求创新并提供满足各领域需要的产品和服务，也使得促进电子商务和数字贸易的需求变得更加突出。

但是，围绕电子商务的国际规则仍然是初步的、不成熟的，WTO 有关电子商务的现有规则更是严重滞后于实践。而电子商务具有全球属性，相比碎片化的区域和双边规则，WTO 框架更加契合电子商务的发展需求。迄今为止，WTO 电子商务谈判是这一领域覆盖面最广的谈判，而且未来还会有成员不断加入进来，为构建21 世纪的电子商务规则提供独特机会。当然，WTO 电子商务谈判的背后不仅是商业利益之争，还有公共政策、技术问题交织在一起，因此势必面临异常艰难的博弈。只有参加方加强政治意愿，探索包容性的解决方案，在技术进步、商业发展以及成员的合法公共政策目标之间取得平衡，谈判才能最终取得成果，将电子商务的增长潜力变成现实，让各方共享电子商务发展的红利。

我国是电子商务大国。虽然我国的优势主要在货物贸易领域，并且互联网企业的市场主要在国内，但是在已经白热化的电子商务国际规则制定权争夺中，我国必须争取主动权和话语权，也要为产业发展特别是企业国际经营预留政策空间。因此，我国应当积极参与WTO 电子商务谈判，在维护自身利益的前提下，有效利用双轨制承诺框架、高标准软法规范等路径，主动推进谈判取得成果。同时，我国应当加快调整和完善电子商务相关立法，包括与个人信息保护、跨境数据流动、网络安全有关的法律法规及实施细则，形成一套完备的电子商务法律体系中国方案，促进电子商务国内立法与国际规则的良性互动。