新常态下地方政府投融资平台的发展策略

2020-03-01王超

经济师 2020年1期

●王超

地方投融资平台的数量和规模在一段时间内快速增长，对我国基础设施建设、产业结构调整以及抵抗国际金融危机的冲击都起到了积极作用。但是，地方融资平台运行过程中存在较多问题，许多平台公司内部管理不规范、自身定位与发展目标之间存在偏差、治理不完善、经营管理较粗放、融资方式单一等问题愈加突出，随着经济进入新常态以及还债高峰的到来，地方投融资平台蕴含着较大的风险，可能引发平台公司资金链断裂、银行不良贷款集中爆发，加重了自身信用风险，也造成了地方政府的隐性债务负担。加快地方投融资平台转型发展成为当前一个紧迫的任务，需要进行改革和转型。因此，研究和分析新常态下地方政府投融资平台的存在的问题，在此基础上探讨进一步的发展策略，具有十分重要的现实意义。

一、地方政府投融资平台的发展现状

地方政府投融资平台主要是指地方政府为了获得建设资金而设立的一些专业投融资公司，包括各种城建开发公司、城市建设投资公司、城建资产公司等企事业法人机构，其还款来源主要来自公共设施收费、经营收入和财政资金等几个方面。地方政府投融资平台主要经历了四个发展阶段，即：1987年至1997年为初步探索阶段；1997年至2008年为推广融合阶段；2008年至2010年为高速发展阶段；2010年以来为规范清理阶段。经过四个阶段的发展，地方政府投融资平台取得斐然成绩，但在其发展过程中暴露出一些弊端和问题，在很大程度上影响和制约了地方经济的发展，增加了地方政府的资金信贷风险。因此，国家相继出台有关政策法规，对地方政府投融资平台进行清理和规范，对其运营模式进行进一步规范，着力降低贷款风险，取得了一定成效，但因地方政府投融资平台涉及面广、贷款总额高、结构复杂，增加了化解和清理潜在风险的难度。

二、新常态下地方政府投融资平台存在的问题

1.定位不准确。明确地方投融资平台的职能定位非常重要，当前我国地方政府设立的投融资平台基本上都是国有独资形式，主要承担为政府投资项目融资这一特定目标，该平台模式存在一个显著问题：政府投资的基础设施大多具有准公益性或公益性，因投资没有回报或回报率低，加之投资需要较长的周期，导致资本市场对这一领域的投资兴趣不高。这种情况下，政府为肩负起公共服务职能，需要设立投融资平台来筹集建设项目资金，从这一角度来看，投融资平台具有非营利性质，其目标是实现社会效益的最大化。而另一方面，国有资本和资产运作的目的是要实现增值保值，政府应在市场机制模式下投资建设基础设施，不断增加政府投资效益。所以，投融资平台在充当的角色方面出现了一个矛盾：是应扮演国有企业的角色，达到国有资产增值保值的目的，还是扮演延伸政府职能的角色，追求最大化的社会效益？这是目前摆在人们面前亟待解决的一个难题。

2.治理不完善。现阶段，设立地方政府投融资平台的主要目的不是为了营利，而是为了筹集更多的建设项目资金，其在一定程度上起着政府职能延伸的作用，所以在管理过程中存在严重的政企不分的情况。地方政府投融资平台的负责人大部分是由政府官员担任或由政府指派，他们不具备资本运作和公司管理经验，往往会导致资不抵债或严重亏损等情况的出现。另外，一些地方是由行业主管部门负责牵头管理投融资平台，存在严重的条块分割现象，由此导致资金分散、项目分散、决策分散等问题。地方政府投融资平台筹集的建设项目资金，由发改部门负责审批，银行和投融资平台负责融资，财政部门负责债务和还款管理，这部分资金的“用、借、还、管”是完全分开的。在大部分地方政府投融资平台中都未实行法人治理模式，公司中缺少董事会、监事会，平台的主要负责人承担决策、管理和监督等所有环节的工作，这对投融资平台决策的科学性造成了直接的影响。

3.是经营管理较粗放。地方融资平台设立最初定位就是为地方政府进行融资，因投融资平台的政府属性，始终把社会效益放在首位，在经营管理、项目运作过程中首先关注的是实现政府要求，而不是满足市场需要，因此往往导致经营运作的效率和效益较低。具体表现在：新的项目事先缺乏科学策划研究和投入产出平衡测算，造成投入大产出少，甚至没有产出；一些项目在建设初期未考虑项目的整体功能定位和后期招商运营，导致不必要的投资，有的还需要二次投入；一些项目随意变更设计内容，增加施工量，存在超预算、超造价的情况，工程开发建设成本偏高；所属子公司对母集团过度依赖，市场竞争意识不强，经营考核不完善的情况等等。同时，以上问题的存在也制约着我国投融资体制的改革的进一步深化，不利于地方投融资平台逐渐与地方政府进行脱钩，实现市场化运作。

4.面临风险多。伴随着地方政府投融资平台的增多，融资规模的不断扩大，其面临的债务风险也在不断增大。首先，为了实现融资目的，很多地方政府把当地的事业单位、国有企业都列入投融资平台体系，以国有资本和资产为基础进行融资，大大增加了政府的债务风险。其次是资产整合有风险。平台公司的资产普遍手续不完善，很多无法形成有效资产；资产所有权虽在平台公司手里，但却无法实现现金流，资产无法发挥应有效益。最后，由于缺乏风险防控制度和债务管理制度，导致一些地方和单位出现违规使用政府性债务资金或违规融资等情况。

5.融资方式单一。现阶段，地方政府投融资平台主要通过银行贷款和财政性资金实现融资，通过资本市场进行融资的只占很少的比例。而由于地方政府在事权和财权方面存在一定矛盾，所以用于建设的财政性资金亦非常有限，这样一来，地方投融资平台主要就是依靠银行贷款进行融资，渠道较为单一。投融资平台本来是可以利用上市、发行企业票据、债券等形式进行融资的，但自行融资对公司财务状况的要求较高，而大部分地方政府投融资平台都存在资产负债率高、财务状况差等情况，不具备债券发行资格，更不具备上市融资条件，故只能通过银行贷款的方式进行融资。

三、新常态下地方政府投融资平台的发展策略

1.深化投融资体系改革。一是建立健全地方投融资平台公司的治理结构，构建“社会参与、政府引导、市场运作”的长效社会投资机制。对平台公司进行明确定位，对其投资的范围予以界定，规定这部分资金必须用于对地方经济发展具有重大影响的全局性项目和市场无法进行有效资源配置的社会经济领域。利用商业租赁、特许化经营、政府采购等方式增强平台的经营性作用，利用多种融资手段，实现多渠道资金来源、市场化项目建设、多元化投资主体、多样化投资方式的运行模式。

2.完善治理结构，健全现代企业制度。推动平台公司完善现代企业制度，作为独立的市场竞争主体，地方投融资平台应按照《公司法》、等相关法律的要求完善治理结构，规范建立股东大会、董事会、监事会，明确资本结构和股东构成，地方政府作为出资人要体现自己的意志，也需要在相关治理框架内合法表达，不能以行政命令代替公司“三会”决议，平台公司要按照现代企业制度的要求规范运作，加强高管人员的绩效考核，按照绩效决定高管人员的任免。

3.多方位整合资源。目前，我国地方政府投融资平台存在较为散乱的情况，需要多方位整合有效资源并加以集中管理，特别是对债务问题严重的投融资平台进行重点管理，逐渐建立健全投融资体系，从而促进平台整体的发展。具体应从以下几点入手：一是充分发挥资源现有优势，构建适合城镇化发展的资本格局。二是对平台体系进行重新构建，突出平台的企业化特点，使之能够在激烈的市场经济竞争中充分发挥自身作用。三是引入民间资本和央企资本，实现投融资平台的健康稳步发展。

4.完善财务预警机制。在地方投融资平台转型过程中，要严格审计各环节的债务，避免各种违规情况的出现，对政府与金融机构之间的关系进行妥善处理，严格财务管理，避免转型过程中出现不必要的债务问题。另外，应建立健全风险控制体系，完善风险预警机制，提前预估各类风险，增强平台的稳定性和安全性。制定债务风险快速处理方案，在第一时间弥补和处理债务风险，避免因财务管理漏洞而造成全局性影响。假如在地方投融资平台转型过程中发现财务管理方面的漏洞，必须及时反馈给上级部门，严格落实各项责任。

5.提升平台融资能力。首先，将优质资产引入平台。应在破除国有资源行政分割的前提下，借助产业结构调整的契机，积极实施大范围、跨行业的国有资源整合，对资源配置进行优化，在地方政府投融资平台上引入优质资产。其次，坚持市场化思维。通过商业租赁、特许经营、政府采购等多种方式积极进行经营性业务，开展社会效益、经济效益、城市效益、生态效益共赢的综合性项目，实现市政公用事业的产业化发展，有效剥离城市公用事业的经营权、所有权以及管理养护权，直接引进社会资金从事经营和建设，实现向社会进行市场化融资的目的。