完善中国社区分类治理的总体思路和具体举措

李红娟 胡杰成

从社区分类治理的基本情况出发，创新不同类别社区治理模式和治理手段，对不同结构类型的社区居民提供个性化服务，针对不同类型社区的问题提供有针对性的解决路径，实现社区服务的精准化。

一、总体思路

构建有效的社区分类治理的标准，即“如何分类”。社区分类治理首先要明确分类的标准和依据，才能针对不同的类别特征以及存在的问题，提供精准治理方案。社区分类治理，需围绕不同人群的需求特征，以人为本提供相应的社区治理举措。

找准分类治理的对象，即“治什么”。社区分类治理需要找准分类治理的对象，就是治理的客体是什么，即解决“治什么”的问题。要使社区分类治理实现与模式创新精准契合，着重把握社区自治和社区共治之间的边界。对不同类型社区内的矛盾冲突等问题进行更为具体化、精细化的探究，则必须首先对城市社区进行分类研究，这样，才有可能针对性地提出更契合社区实际的冲突解决方法或治理策略。

完善分类治理的路径，即“如何治”。因地制宜、因异制宜、因人制宜，是社区分类治理的核心思想，针对不同地区、不同类型、不同人群特征的社区存在的重点突出问题，有针对性地进行治理。

二、具体举措

(一)合理利用和整合社区治理资源

合理利用和整合社区治理资源，需要政府、社会组织以及市场多方位的合作与协同，从整体上统筹推进社区资源有效配置。通过对政府内外部功能进行整合，明确社区治理主体的权责边界，形成社区治理主体优势互补、功能叠加，治理结构完整、精简的整体性治理体系，以更好地优化设计社区资源分配方案和提高社区资源利用效率。

明确社区治理主体地位和权责边界。明确政府、社区组织、中介机构和其他社会组织的功能，理顺政府和居委会的权利关系，自上而下明确社区“两委”、社区自治组织与政府之间的权力和责任范围。街道等政府部门明确职能定位，确立社区居委会自治的合法地位，正确处理政府与社区的合作关系，从直接干预变为间接引导，深化负面清单改革任务，不能将应由政府职责范围内的行政性事务及社区资源能力无法承接的其他事务交由社区代办或办理。

整合社区资源，提高资源配置效率。充分挖掘社区内外资源，统筹和高效利用好社区资源。强化规划设计，建立健全社区资源共享、成本分摊的制度体系，形成规范化约束。提高统筹安排。政府组织、引导和推动企业、社会资本进入社区，进行社区资源整合。借助社区统一服务平台，将社区资源有效共享，整合政府、社区、社会各类资源，协调社区之间的资源，打破资源分配不均衡笊篱。

(二)提升农村社区公共服务供给能力

农村社区治理工作需要注重加强基础公共服务供给保障，完善农村社区的治理服务供给短板，提高社区治理服务能力水平，完善社区治理的现代化信息服务体系，通过创新治理模式、典型示范，逐步建立符合农村农业实际发展特点和农村居民现实需要的农村社区治理路径。加快和完善农村社区治理法律制度体系建设，加快城乡社区统筹发展和社区治理一体化，使农村社区治理有法可依。通过法律制度建设，明确农村社区治理的主体权责和边界，明确农村社区“谁治理”“治什么”“怎么治”，保障农村社区居民的合法权益。

健全农村社区社会治安防控体系，推动社会治安防控力量下沉，加强农村群防群治队伍建设。深入开展农村基层扫黑除恶专项斗争，依法加大对农村非法宗教、邪教活动打击力度，严防境外渗透。搭建社区便民服务平台，强化居民文化教育。探索“集体非农建设用地入市流转”的土地开发利用新模式，推进集体股份合作公司经营模式多元化，促进农村社区集体经济由单一“租赁型”向“投资型”“管理型”“服务型”经济转型发展。加快提高农村社区综合服务设施覆盖率，统筹利用好村级集体经济收入、政府投入和社会资金，整合利用村级组织活动场所等现有设施和场地，综合采取新建配套、改建扩建、资产划转、购置租赁等方式，加快推进农村社区综合服务设施建设。加强农村社区公共服务综合信息平台建设。促进城乡社区服务项目和服务标准有机衔接，切实推动城乡社区基本公共服务均等化。

多措并举提高社区治理水平。依托村民会议、村民代表会议、村民议事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。全面建立健全村务监督委员会，健全务实管用的村务监督机制。加强乡村人民调解组织建设，建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制。建立道德激励约束机制，积极发挥新乡贤作用，提升农村社区德治水平。在实现农村社区自治组织与集体经济组织多元化、信息化治理的同时，实现社区治理“自治、法治、德治”融合。

(三)促进城中村社区公共服务均等化

城中村社区治理不是简单的社区事务管理和治安环境的优化，城中村许多问题的根源，来自于城乡体制的隔阂、户籍待遇的分离、收入分配的悬殊、权益保障的缺失、城乡有别的科教文卫基础保障等。其中，非户籍人口特别是外来务工人员不能享受“同城待遇”“均等化待遇”是一个不容忽视的原因。通过改革体制机制、完善配套制度政策、提高均等化服务水平、优化生活环境及提高治安管理能力等，是当前破解城中村社区治理的突破口，也是创新流动人口管理和服务体制的重点。

加快推进外来人口公共服务待遇均等化。政府通过加大财政投入、创新社会管理机制，在教育、医疗、文化等公共服务领域逐步拉平、缩小户籍人口与外来人口之间的差距，促进公共服务均等化。建立政府为主导、调动多种社会力量积极参与的“引导式服务”，让流动人口享受“柔性管理”。在城中村流动人口聚居地建设农民工公寓和专门针对农民工的公共租赁房项目，完善图书室、活动室、健身房和商业配套设施建设。创新社区管理工作模式，打破社区内不同人群间的隔阂，促进外来人口与本地社区居民深度融合。

提升回迁安置社区环境条件。从被安置村民的需求和利益出发，循序渐进地推进回迁安置社区的转型发展，最大限度地维护社区的和谐稳定，促进安置村民真正适应和融入城市生活。一方面要加强对硬件设施的投入力度，另一方面要加强在人力方面的管理和投入。健全以个人为主、村集体补助、政府补贴的保障资金筹措机制，加强安置居民社会保障专项资金的监督管理，使安置居民能够享受到附着在户籍上的各项福利政策，包括教育、就业、医疗、养老等，促进安置居民在社会保障制度上的有效衔接。针对拆迁改造遗留问题导致的治理困境，从前期的拆迁改造到后期回迁治理都要履行好监督管理责任。优化社区服务，提高安置社区自治水平，逐步建立和完善党组织领导下基层政府、社区自治组织、社会力量、社区居民共同参与的社区治理格局，不断探索创新回迁安置社区的管理模式。

(四)健全商品房社区的物业管理制度

完善创新社区治理结构，改革社区物业管理制度。引导和培育社区自我管理，建立健全社区业主委员会、居委会、物业管理公司相关管理规章制度，明确居委会、业委会、物业管理公司三者之间的社区治理边界，打造三委联合协同治理格局。赋予业主委员会在前期物业管理中的主体地位，充分发挥业务委员会事前参与和监督权。完善物业管理市场化选用机制，破除开发商和物业公司建管合一的体制，鼓励和扶持更多的专业物业公司参与社区治理。重建物业市场的竞争机制，营造良好的物业服务市场环境。

强化业主社区权益保护。商品房社区物业矛盾纠纷的根源和实质是侵害和剥夺业主享有的共有和共同管理权利权益。公共服务是政府的基本职责，在社区养老、保障、救济、矫治等方面，应切实保障这些服务的覆盖和递送，并实现供给和需求的有效对接和匹配。以落实和保护业主共有物业产权为切入点和落实点，制止和纠正侵害业主共有资产资源的行为。创新物业费的收取和划拨机制，完善业主委员会监督机制，强化业主的消费者和产权人主体地位。加强商品房社区管理信息和服务信息系统的标准化建设，通过市场化购买服务的方式，深度挖掘并合理利用相关大数据信息在社区治安、救助、交通管理等方面的价值。

(五)加快老旧社区基础配套设施改造

老旧社区更新改造是一项系统性和综合性工程，需要以品质化改造为目标，充分整合现有资源，做好顶层设计。重点从更新完善基础设施配套和提升社区服务和管理两个层面推进老旧社区治理现代化。提高对老旧小区改造的重视程度，加强宣传引导作用，减少改造工作阻力，提高公民参与社区管理的意识。组织社区居民成立改造小组，收集意见，对改造方案进行公示，接受来自全社区的建议。政府对老旧社区的供电、供水、供暖、排水、排污、通信等基础设施进行更换升级，完善老旧社区的系统配套工程。加快公共交通与公共停车场发展，通过加密老旧小区与车站之间、公交和地铁之间的连接，合理配置地铁站周边的公共停车场和自行车存放点，缓解主城区和老旧小区停车难、停车乱问题。设立专门的社区改造小组，由专业人员利用专业知识对小区进行改造，并积极配合政府部门和物业公司的工作。

健全老旧社区更新的居民参与机制。坚持先自治后整治、一院一策，充分尊重居民意愿，以建立院委会、住委会、家委会等自治组织作为启动改造的前置条件，着力推进安防设施、公用设施设备、公共环境等硬件改造和水、电、气、雨污分流等专项功能性改造，建立物业管理、维修资金管理长效机制。培养建立社区规划师队伍，充分发挥社区规划师在老旧社区更新规划及实施中的作用。提升社区“乱象政治”和管理服务水平。在政府部门主导下，鼓励社区居民、驻区单位、社会组织等多元参与，推行“街长制”“巷长制”，重点整治老旧社区违规占道、车辆乱停、违法建设、工地乱象、架空线缆等问题。在无物业管理的老旧社区依托社区居民委员会实行自治管理。设立专门的工作小组，配合和支持政府部门和物业管理公司的工作。提高社区电子政务建设，打造智慧社区。

(六)创新升级产业型社区服务配套体系

社区治理以产城融合为导向，进一步科学规划用地，完善产业布局，实现产业与空间协调。明确片区功能，引领大片区、小聚集及适度混合的空间有机生长。加强公共设施布局及建设，实现产业与服务契合。深化人才体制机制改革创新，集聚创新人才，提升社区人口素质，激发产业社区活力，为产业园区企业发展提供智力支撑，引领产业园区向人文社区发展。加强园区景观和人文规划，实现产业与人文融合。

大力发展产业社区服务平台载体，从产业园区的产业结构、产业布局、周边环境以及相关产业特点等角度进行深入分析、科学策划，制定产业社区规划和产业导入标准，提高社区的人口导入规模及产业专业化密度，打造产业社区配套服务平台载体，提高产业社区的人口密度。结合产业园区主导产业情况，根据研发设计、贸易采购、生产制造、仓储物流、金融咨询等产业链环节，可以发展研发设计服务、专业技术服务、商贸物流服务、金融租赁服务、专业商务服务、人力资源服务、综合行政服务七类生产性服务业，相应地可以规划建设科技研发社区、产品展销平台、创投服务中心、职业培训中心等服务载体，通过不同的载体导入不同的社区治理方式，优化产业社区治理路径，提高产业社区治理效能。

尝试和探索“企业+物管”和“政府+企业”的治理方式来推动产业社区治理工作，更好地服务企业、企业人、居民。充分发挥企业在市场中的作用，贴近社区居民生活、工作、学习等的需求，利用社会组织、企业自身条件等，向产业社区居民提供多方面的服务和信息，带动居民积极参与社区治理工作，盘活产业社区人才及资源等来治理社区。政府在产业社区规划、建设和完善基础设施，提供公共服务等方面发挥作用，对新建产业社区和原有产业园区加强改造升级规划的力度，对产业园区基础设施配套加大资金、人力、物力的投入。发挥社会组织专业服务能力，为企业和企业员工提供便捷、优质的行政服务，提升公共服务和质量，向产业社区延伸政府的行政服务。引入社区治理各方力量，充分发挥其专业化服务功能，促进产业社区公共设施、产业配套、社会服务体系不断完善。另外，还可通过发挥企业联盟、社区社会组织等作用，推动产业社区内部的居民自治。

(七)提升外国人集中的社区的综合治理能力

外国人集中的国际社区治理作为中国社区分类治理的一个重要内容，其治理的成效不仅关系着社区中外居民的幸福指数，而且关联到国际关系的维护与和谐发展。国际社区居民对社区专业化服务和社区融合需求更大，因此需要从创新社区治理服务模式、搭建外国人综合服务平台、充分发挥中介组织专业化服务作用等方面，提升外国人集中社区的综合治理能力。

外国人集中社区治理面临着与普通社区不同的问题，在国际社区治理环节中应该包含基础部分和附加部分，即社区治理共同性和国际社区治理特殊性两部分，例如将“外语文字突出”及“特色餐馆、商铺等数量”等内容纳入“体系”建构中。优化服务质量，建立专业化的服务运作模式，提供以人为本的服务项目，树立人文关怀的服务理念。增强社区居民的文化认同。提升社区教育水平，健全社区教育机制，丰富社区教育内容。建设中外居民“共享型”的国际化社区，推动中外人士的社区融合，实现中外文化融情，从而将国际化社区建设的红利辐射所有居民，推动占绝大多数的本地居民文明化程度的提升。

搭建专业化融入服务平台，以街道家庭综合服务中心服务部为主体组建专业服务团队，引进社会工作专业人才，逐步实现多元流动人口融合工作组织领导、方案策划、活动开展、效果评估的专业化。充分发挥社会组织作用，重视社区中个人、组织、部门等各类社区资源的优点，通过引入各类社会组织，为社区外国人提供包括在华生存、工作、适应等主题的专业化服务，促进外国人融入所居住社区。