中国工业管理和国有企业制度：传统体制的形成与演进逻辑

北京大学经济学院

王曙光

一、新中国成立至“一五”计划期间传统工业管理体制和国有企业制度的初步奠基(1949～1957年)

新中国工业管理体制与国有企业制度，经历了比较复杂的漫长的历史变迁。20世纪八九十年代，国内学者对传统社会主义计划经济模式和工业管理模式进行了比较系统的、深入的反思，应该说对于我们认识传统计划经济体制和工业管理体制是有帮助的，对当时的经济体制改革的深入开展也起到很好的作用。这些反思的时代背景，处于八九十年代改革开放刚刚开始的十几年，社会主义市场经济还在探索当中，他们着力于对传统体制的弊端进行检讨、反思、批判，以证明改革的合理性，并为改革寻求出路，这是八九十年代对传统社会主义计划经济体制进行反思的一个时代大背景和时代诉求，这一背景和诉求是可以理解的，这些反思引领了中国的工业体制和国有企业制度改革进程，做出了历史性的贡献。现在，经过改革开放40多年的探索，正反两方面经验都比较多了，我们今天反思传统体制，也包括反思改革开放以来的经济体制变革，学术界的语境与参照物跟前一阶段的反思有了深刻的变化，我们观察的历史维度毕竟更长了一些，所看到的东西更加全面一些，观察的视角可能比以前更开阔一些，对两种体制的优劣利弊的感触也许更深更客观一些。而且，我们还有八九十年代以来对苏联和东欧剧变的观察、对亚洲金融危机的观察、对欧洲经济制度变迁的观察，以及对美国金融危机以来的全球经济变局的观察，有了这些参照物，我们今天的检讨和反思可能要更全面、系统、客观和理性。只有对国有企业的特征和演进路径进行一个长时间段的考察，对我国工业管理体制和经济发展模式进行全球视角的观察，我们才能得到一个正确的结论。要把中国社会主义计划经济体制和国有企业制度的演变放在中国工业化与赶超战略以及社会主义现代化的高度来考量，放到全球经济发展和工业化背景下去衡量，这样才能得到一些比较全面的结论，也才能看得出我们将来的道路和趋势。

1949～1956年是我国社会主义计划经济体制和工业管理体制的初创时期，如果把这个时期与1927～1937年的国民政府时期相比较的话，就会发现很多有趣的现象。1927年大革命之后，国民政府从形式上统一了全国，直到1937年中国人民抗日战争全面爆发，这10年间，实际上国民政府是很想推进中国的工业化的。尤其是在苏联迅速工业化的感召之下，当时国民政府也希望建立一个比较大一统的工业化体制，来迅速推动中国的工业化。这个阶段的工业化虽然有了一些成绩，国民政府制定了相应的工业化计划(尤其是重工业发展计划)，但是整体上并没有成功，(1)20世纪30年代，一些重要工业部门如钢铁、机械、电力等产业中国自身的生产能力十分有限。以钢铁为例，30年代初期，中国每年的钢铁产量大约只有自身需求量的1/5，其余均依赖进口，因此以钢为重要原料的工业亦受到影响，而电力企业则多为外资所控制。参见实业部中国经济年鉴编纂委员会编辑：《中国经济年鉴(民国21—22年)》(下册)，商务印书馆1934版，第331、630、692页。收效甚微。1949～1956年的社会主义工业管理体制跟1927～1937年国民政府时期的工业化体制有什么关键性的不同呢？其中最关键的不同就是新中国建立了大一统的国家工业管理体制，这一高效的工业体制是建立在中国共产党的极高的政治动员能力和资源动员能力的基础之上的，同时也是建立在中国共产党对中国基层社会高度重构的能力之上的。新中国成立后国家动员能力空前增强，国家对基层社会的重构以及整个国家政治共识的增强，都使得1949～1956年的工业体制，比国民政府时期更有力量完成中国工业化的历史使命。而国民政府的缺陷正在于此，它对基层社会的动员和改造能力弱，组织涣散，政令不能统一，政治共识达成能力差，因此没有能力构建一种强有力的保障快速工业化的体制，难以完成中国工业化的使命，而国家汲取能力(广义上的资源动员能力)和国家凝聚共识能力，(2)早期的英国恰恰是因为具备了这样的能力，才得以在欧洲崛起，成为工业化强国。参见[澳]琳达·维斯、约翰·M.霍布森著，黄兆辉、廖志强译：《国家与经济发展：一个比较及历史性的分析》，吉林出版集团有限责任公司2009年版，第49～51页。正是一个国家快速工业化的基本前提。

在新中国成立初期，之所以能够迅速建立起一个高度集中的社会主义工业体制和计划经济体制，是跟当时三大“统一”的实践分不开的。这三大“统一”就是统一全国财政收支、统一全国的物资调控、统一全国的现金管理，把全国的生产要素都统一起来，从而把整个中国打造成一个“铁板一块”的高度组织化的体系，而中央获得了高度的权威，可以统一调配全国的物力和财力，这样就为大规模工业化提供了体制基础。

“一五”期间，中国的公有制经济占据了主导地位，“一五”计划首要的任务就是以苏联援建的156项重点项目为核心，加强重工业为主的工业建设，从而优先发展重工业。可以说，苏联援建的156项重点项目，彻底改变了中国原来的工业布局。旧中国的工业布局高度倚重于沿海地区，绝大部分工业放在上海这些沿海大城市。但是，156项重点工业项目的分布，几乎分散在全国各地，包括之前工业布局比较薄弱的西北和西南地区，从而建立起区域比较均衡的、工业门类比较完整的基础工业和国防工业框架，奠定了中国工业化的初步基础。在“一五”计划期间，随着重工业建设的推进，还要相应地建设纺织工业和其他轻工业，建设为农业服务的中小型工业企业，要发展运输业和邮电业等。要推动农业和手工业的合作化以初步改造小农经济，为社会主义服务。要对资本工商业进行社会主义改造，将其纳入各种国家资本主义之中，以适应于大规模工业化和计划经济的需要。

“一五”期间的工业布局发生了很大的变化，当时针对新中国成立之前的工业布局的弊端，中央提出既要建立一批规模巨大、技术先进的工业部门，又要利用先进技术扩大和改造原有的工业部门。旧中国留下的那些传统工业，包括东北、上海的传统工业，要进行改造，合理利用和改建原有的沿海工业基础，同时在内地新建一批工业基地，改善工业布局的不合理情况。内地投资占全国投资的比重大幅度上升，内地工业产值占全国工业产值的比重由1952年的29.2%上升到32.1%，这些数据说明我国的工业布局已经悄然发生了变化。(3)中国社会科学院、中央档案馆编：《中华人民共和国经济档案资料选编(1953—1957)》(工业卷)，中国物价出版社1998年版，前言第5页。

“一五”计划的成就是巨大的，是新中国成立前30年当中比较辉煌的时期，在这个时期，国有工业占据了主要地位，工业基本建设规模空前巨大，工业制造能力和生产能力大幅度提高，工业地理布局和工业结构也更加合理。这个时期，最大的成就是奠定了集中式的工业管理体制与国有企业制度的基础。这个集中，就是高度上收权力，地方的权力和企业的权力基本上全部上收了，中央构建了大一统的管理体制。1950年3月3日颁布的《关于统一国家财政经济工作的决定》提出：在企业资产管理方面，一切中央政府或地方政府经营的工厂企业的利润和折旧金的一部分要上缴中央人民政府财政部或地方政府，国营企业的投资需依照概算执行及政务院计划执行。(4)国务院法制办公室编：《中华人民共和国法规汇编(1949—1952)》(第一卷)，中国法制出版社2005年版，第84～85页。以集中统一为特征的工业管理体制主要包括以下两个层次。

第一个层次，中央政府和地方政府在国营企业管理权限划分方面，实行统一领导、分级管理的基本原则。1950年，政务院把凡属国家所有的工厂企业，分为三种办法管理：一是属于中央各部直接管理；二是属于中央所有，暂时委托地方管理；三是划归地方管理。适当扩大地方政府在发展地方工业方面的权力和责任，促进地方工业的发展。关于中央和地方的关系，是理解中国国家治理的核心之一。从先秦时代建立起以周天子为核心、以各诸侯国相对独立的类似邦联制的国家，到秦朝大一统之后，建立郡县制这种新型的中央—地方模式，中央—地方关系一直是国家治理的核心。毛泽东也非常重视这个问题，所以在1949年新中国成立之后，通过前几年的经济恢复和社会主义改造，逐步建立起一个集中统一的工业管理体制。这个体制的核心是要把中央和地方关系处理好，强调既要保障中央的权威，又要扩大发展地方工业的权力，促进地方工业的发展，但主要还是以集中统一为主流。

第二个层次，在国家和国营企业的关系上实行以统收统支为主要特征的集中统一的管理体制。(1)在财政方面实行统收统支，国营企业需要的资金按照所属关系由各级人民政府预算拨款，超定额的流动资金由中国人民银行贷款，国营企业除缴纳税收之外还须把大部分利润上缴政府。(2)在物资供应和产品销售方面开始实行以计划调拨为主的物资供应和产品收购体制。(3)在劳动方面着手建立集中管理体制，各公营企业人员均由各级编制委员会统一管理。(4)在计划方面开始对国营企业进行直接计划即指令性计划管理。

以上两个层次，构成了传统工业管理体制和国有企业体制的主要内容。

高度计划的社会主义体制是以国民经济中居于主导地位的社会主义国家所有制工业为基础的，这是符合工业水平低和工业结构简单的历史情况的体制选择。这种工业管理体制和国有企业制度对社会主义工业化的迅猛推进、对新中国成立初期市场的稳定和经济的恢复发展、对迅速赶超工业化国家起到了历史性作用，但这种体制下存在的国营企业经营自主权的缺失和激励体系的缺失，是其主要的体制缺陷。这时的国有企业成为国家计划的附属物和执行国家计划的工具，成为国家执行赶超战略的工具。

“一五”计划执行的结果是强化了集中统一的大一统的计划经济制度，由中央直接管理的国营企业不断增多，中央政府对于固定资产投资实行统一管理，中央政府对财政资金实行统收统支集中管理，中央收入占财政收入的80%左右，中央支出占整个支出的75%，相比之下，地方的财力很小，地方的支出也很小。主要的生产资料由中央政府统一来分配，这是“一五”计划时期形成的单一公有制经济的基本特点。

完成社会主义改造以后，国营企业生产经营的各个环节都受到了政府指令性计划的严格控制。国营企业的总产值、主要产品产量、新种类产品试制、重要的技术经济定额、成本降低率、成本降低额、职工总数、年底工人人数、工资总额、平均工资、劳动生产率和利润等12项内容，均由政府下达指令性指标。1953年由国家计委下达计划指标的产品为115种，1956年则增加到380余种(董志凯和武力，2011)。同时，政府对国营企业在财务上也执行统收统支的管理体制。国营企业的“基本建设支出，技术组织措施费，新产品试制费，零星固定资产购置及各项事业费”(5)财政部工业交通财务司编：《中华人民共和国财政史料·第五辑·国营企业财务(1950—1980)》，中国财政经济出版社1985年版，第195～196页。等支出均由国家财政拨款。可以看出，新中国集中统一计划体制在第一个五年计划时期比较严密，规定也比较细致，实际上在一定程度上沿袭了苏联的模式。

这一时期，由于中央政府集中的力量较强，带来的弊端也很快就出现了。例如，由于信息不充分，各地和各企业的信息很不好收集，所以制订的计划不一定合理；由于作为微观主体的国营企业的积极性、主动性受到抑制，所以生产效率受到影响。而且，计划管理队伍庞大，政府的行政成本不断提升，机构臃肿的问题一直得不到解决。新中国成立初期，高度集中的计划经济体制的一些弊端已经引起了中央领导人的思考和关注，他们也在不断反思苏联模式，力图改进。

对苏联模式的早期反省主要包含以下几个方面。

第一个反省是对计划经济及其运行机制。当时的领导人经过比较和反思，认识到单一公有制影响效率，因此，有必要保持社会主义经济成分的多样性，在所有制方面不要太单一、不要太绝对化，甚至提出应当对下达指令性计划的方式进行适当调整。

第二个反省是调整农业、轻工业与重工业之间的关系。“一五”时期对重工业的投资远远高于轻工业和农业，但当时中央已经意识到产业结构不能过于侧重重工业，应更多考虑到轻工业和农业的需要。同时，积累太多不行，还要考虑到人民的生活，积累率太高，而老百姓生活得不到改善，这也不是社会主义。农业轻工业的发展可以为重工业的发展提供更坚实的基础，因而国家对农业、轻工业、重工业的投资比例也在不断调整。后来在20世纪60年代毛泽东提出，应该以农业为基础，以工业为重点，这又提高了农业的基础地位。

第三个反省是中央与地方之间的关系。第一个五年计划后期，中央已经开始着手制定一些政策，在各个领域调整计划管理体制，通过放权，减少中央手中的权力，其指导思想就是要克服过度集中的弊病，调动地方政府和企业的积极性。实际上在整个计划经济时期，我们一直纠结于“收”与“放”的矛盾。直到市场经济体制逐步完善之后，宏观调控的方法发生了变化，微观主体的主体性和独立性得到增强，这一问题才得到了部分解决，但是传统体制之下，这个“收”和“放”的矛盾很难解决，中央集权和地方分权的矛盾很难解决。

这些反省开启了“一五”计划完成前后一系列比较重要的工业管理体制改革措施。1957年11月，全国人大常委会批准了《国务院关于改进工业管理体制的规定》，该规定指出，工业管理体制的主要问题是：第一，地方对于工业管理的职权太小；第二，企业主管人员对企业的管理权限太小。因此，放权是主导性的思路，要实现地方放权和企业放权。改革措施包括以下方面。对于地方政府：第一，调整企业隶属关系，将部分中央管理的企业下放给地方。第二，增加地方政府在物资分配方面的权限。第三，企业下放后将利润在中央与地方之间进行分成。第四，增加地方的人事管理权限。对于企业：第一，在计划管理方面减少指令性指标，扩大企业主管部门对计划管理的权限。指令性计划指标由12个减少到4个。第二，国家计划只规定年度计划，关于季度和月度计划都由各主管部门根据具体情况作出规定。第三，简化计划编制程序，坚决精简报表。第四，国家和企业实行利润分成，改进企业的财务管理制度。第五，改进企业的人事管理制度，给企业更多自主权。(6)中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》(第十册)，中央文献出版社2011年版，第587～593页。

代表这一时期对计划经济体制和苏联模式反思的最高成就的成果，就是毛泽东的《论十大关系》。毛泽东调查了五十几个部门，与这些部门的负责人座谈，最后总结出一些规律性的内容。在新中国工业管理体制形成和变革的第一阶段，其目标就是要建立中国工业化的基础，然而要在一个很低的起点上快速启动大规模经济建设，推进重工业优先的工业化，并非易事。社会主义计划经济体制的建立，顺应了作为工业化后发国与工业化先行国有着较大差距这一特定历史条件的要求，国家因此而拥有了强大的资源动员和配置能力，使紧缺的物资、资源能够配置到优先发展的产业中去，这正是中国能够突破贫困的恶性循环——“低水平均衡陷阱”(7)1956年美国经济学家Richard R.Nelson提出了这一概念，参见Richard R.Nelson，“A Theory of the Low-Level Equilibrium Trap in Underdeveloped Economies”，The American Economic Review，1956，46(5)：894-908。的重要经验。同时，高度集中的计划经济体制在运行过程中出现的一些问题，引起了新中国第一代党中央领导集体对于计划经济体制的反思，借此也开始了对社会主义经济发展道路的独立探索。

以上所涉及的第一阶段是工业化的启动时期，高度集中的计划经济和工业管理体制是这个时期的主要特征，这反映了当时经济发展的一种必然性。新中国成立后，中国走上了一条比较顺畅的工业化道路，初步奠定了工业化的雄厚基础，因此我们应高度肯定传统工业管理体制和计划经济的巨大历史作用。但是，这种大一统的高度集中的体制，其弊端也引起了当时决策者的反思，从而开启了中国人对中国特色社会主义经济道路的独立探索。

二、以权限下放为特征的工业体制和国有企业制度调整(1958～1960年)

第二个阶段是1958～1960年的权力下放。经历了1956～1957年的反思之后，1958年国家开始对工业体制和国有企业制度进行调整。这种调整是必要的。当时大量的中央所属企业都下放到地方，中央管理权限也大量下放给地方。这一时期积极探索企业利润留成制度和“两参一改三结合”的企业管理制度，国有企业获得了一定的经营自主权，国有资产运营效率有所提高。但是当时操之过急，过度下放权力，导致工业管理出现一定混乱，地方政府管理工业的经验与能力不足，导致很多工业管理制度落实不下去，企业生产效率比较低下，而中央对国民经济管理的控制力下降，因此1960年之后又迫使中央再次上收管理权限。

1958年5月，党的八大二次会议通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的社会主义建设总路线，提出要“调动一切积极因素，正确处理人民内部矛盾；巩固和发展社会主义的全民所有制和集体所有制，巩固无产阶级专政和无产阶级的国际团结；在继续完成经济战线、政治战线和思想战线上的社会主义革命的同时，逐步实现技术革命和文化革命；在重工业优先发展的条件下，工业和农业同时并举；在集中领导、全面规划、分工协作的条件下，中央工业和地方工业同时并举，大型企业和中小型企业同时并举；通过这些，尽快地把我国建成为一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的伟大的社会主义国家”。(8)中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》(第十一册)，中央文献出版社2011年版，第263页。这一表述代表了当时中央领导集体的一致观点。

应当说，从理论的角度来考察，这个“重工农并举、中央和地方工业并举、大中小并举”的思想，是比较适合中国的经济发展和工业化的一种模式选择。“并举”思想，是一种辩证法的思维模式，这几个“并举”，实际上是新中国领导人对苏联模式进行深入反思的结果。50年代末、60年代初，毛泽东集中对苏联的社会主义计划经济模式和工业体制进行了系统的学习、借鉴和反思，他对苏联模式的理性借鉴和批判精神带动了整个中央领导层对传统社会主义计划经济体制的反思，从而为中国构建具有本国特色的社会主义计划经济体制和工业管理体制奠定了思想基础。(9)中华人民共和国国史学会编:《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话》，1997年印行。

这一时期的体制调整和经济跃进对经济发展起到了一定的作用(如农业水利设施的大幅度改善)，但是在实践过程中，出现了过快过急的弊端，很多地方的经济发展违背了客观条件，出现了国民经济的严重比例失调和严重困难，经济发展的效率受到很大影响，暴露出通过群众运动来加快工业化这一模式的内在缺陷。工业化和经济增长既要追求一定的速度，又不能急于求成，要尊重客观规律，追求速度和效率、规模与质量的统一。

这一时期的基调是权限下放。1957年11月通过的《关于改进工业管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》《关于改进财政管理体制的规定》只是一个开端，1958年中央又陆续出台了《关于改进物资分配体制问题的意见》《关于工业企业下放的几项决定》《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》《关于改进计划管理体制的规定》等多个文件。根据这些文件，中央在财政管理、计划管理、物资分配、基本建设投资、企业管理、人事权限等诸多方面都赋予地方政府更多的权力，同时将大量原本由中央各部门管理的企业下放给地方。根据中央的要求，轻工业部门所属企业基本上全部下放，重工业部门所属企业和事业单位下放的部分约占全部的60%～70%。“各工业部门下放的单位和产值，除军工外，约占全部的80%左右”。(10)中国社会科学院、中央档案馆编：《中华人民共和国经济档案资料选编(1958—1965)》(工业卷)，中国财政经济出版社2011年版，第235页。这极大地调动了地方政府和企业的积极性，只是中央企业过快下放，也给地方政府造成了巨大的管理压力。

总体来说，这一时期的权限下放，对于调动地方积极性和企业积极性意义重大，突破了传统计划经济下大一统的思维模式，对僵化的苏联计划经济模式有所反思、调整和创新，开启了中国特色社会主义计划经济模式的自主探索的先河，具有重要的实践意义和思想意义。其局限性在于并没有对企业经营自主权、社会主义计划经济的运行机制和单一所有制进行充分的、深刻的反思，仅仅从调动积极性角度来进行调整，而且是在跃进和赶超的氛围下进行的调整，其结果是打折扣的，最终造成各地建设自成体系、投资规模膨胀、地方的管理能力跟不上，企业生产效率低下。企业在生产经营中表现出极大的盲目性和无政府主义，地方层层加码，企业利润留成用于“大而全”和“小而全”的建设，人事权下放导致企业人浮于事，管理权下放导致企业乱象丛生。1958年之前的主要弊端是管得太死，给地方上的权力太少，“条条”出现问题。1958～1960年权限下放，地方猛烈投资，扩大投资规模，人员也扩张太多，企业出现了盲目性的投资，“块块”出了问题，削弱了当时中央各部委的权力。“条条”和“块块”的矛盾，是我国计划经济时期的主要矛盾之一。

这一时期出现了改革国有企业管理制度的有益尝试，即著名的“鞍钢宪法”，也即“两参一改三结合”。“鞍钢宪法”实际上是针对苏联企业管理模式的反思。苏联当时有一个“马钢宪法”，其核心是厂长负责制。1960年3月11日，鞍山市委向中央提交《关于工业战线上的技术革新和技术革命运动开展情况的报告》，报告鞍钢经验。鞍钢的经验，第一是要思想革命，政治挂帅，要破除迷信，解放思想。第二是发动群众，一切要经过群众的实验再来推广。第三是全面规划，狠抓生产关键环节。第四是自力更生和大协作相结合，要讲究企业跟企业之间的协作，企业和院校之间的协作。第五是大搞技术革命，开展技术革命和大搞技术表演赛相结合。毛泽东看完这个报告之后，写了一个很长的批语，他把鞍钢的经验加以改造和提升，概括为“鞍钢宪法”，总结为“两参一改三结合”。原来苏联管理国营企业是采取厂长负责制，什么事都是厂长说了算，党委不起作用，工人不起作用。苏联的“马钢宪法”的激励机制很简单，就是用奖金来激励大家进行技术创新。“两参一改三结合”是中国人自己创造的一套管理体系。它是一项具有普遍意义的经验，是在计划经济下具有中国特色的新型企业管理制度，是党的群众路线在企业管理上的创造性的运用和发展。这个“两参一改三结合”是世界管理学上的一场革命，国际学术界对“两参一改三结合”的“鞍钢宪法”评价很高，在欧美国家和日本等都产生了很大的影响，国际学术界普遍认为“鞍钢宪法”是对西方管理模式和苏联管理模式的一种革命性的革新，至今仍具有巨大的实践意义和现实意义(崔之元，1996)。

三、以权限上收为特征的工业体制和国有企业制度调整(1961～1965年)

1958～1960年的权限下放时期，国民经济出现严重失衡，不仅连续三年出现财政赤字，赤字金额还不断攀升。1958～1960年三年间，国家的财政赤字分别为21.80亿元、65.74亿元、81.85亿元。(11)财政部办公厅编：《中华人民共和国财政史料·第二辑·国家预算决算(1950—1981)》，中国财政经济出版社1983年版，第419页。农业和轻工业生产大幅度下降，1960年之后中央看到了“大跃进”的严重后果，也意识到应该对政策进行调整。在1960年6月的上海会议上，毛泽东作出了《十年总结》，提出应当对以往的错误进行反省和纠正，也强调了实事求是的原则。(12)中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》(第十三册)，中央文献出版社2011年版，第370～371页。1960年7～8月北戴河会议李富春提出了“整顿、巩固、提高”的方针。1960年9月，中央批转了国家计委《关于1961年国民经济计划控制数字的报告》，首次提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。1961年1月，党的八届九中全会提出缩小基本建设规模、调整发展速度。这八字方针后来成为主导性的政策，直到1965年，我们还一直以这个方针为指导进行经济政策调整。

在八字方针的指引下，中央决定对工业管理体制进行调整，强调全国要上下一盘棋，实行高度的集中统一，以克服前一时期国有企业生产的分散无序局面。1961年，党的八届九中全会《关于调整管理体制的若干暂行规定》，提出把经济管理权力集中到中央、中央局(恢复六大区)和省三级，并提出在近2～3年内更多地集中到中央和中央局一级。同年9月，中央下发《关于当前工业问题的指示》，强调要改变过去一段时间内权力下放过多、分得过散的现象，要把权力更多地集中到中央，对全国人力、财力和物力进行统一安排。实际上，整个经济管理体制就又回到了中央高度计划和高度集中的大一统体制。

权限上收的主要体现：一是集中统一上收一批下放不当的企业；二是计划管理权限再度集中统一，改变“大跃进”期间两本账的做法，克服计划失控的做法，高度集中的计划体制又回来了；三是集中统一上收基本建设管理权限，压缩基本建设规模，上收基本建设审批权，收回投资计划管理权限，严格基本建设程序，加强对基本建设拨款的监督；四是取消企业利润留成制度，上收财政信贷管理权，保障中央财力；五是统一上收物资管理权限。随着“八字方针”的提出，中共中央面对经济管理权下放造成的经济领域混乱的局面，提出了“全国一盘棋”思想，逐步强化集中统一管理，收回下放过头的经济管理权。中共中央将地方权力上收是从国有企业和政府部门的权力转移开始的。在国有企业，中央强化企业党委领导下的厂长负责制，在坚持政治挂帅的原则下，强化党对各方面工作的统一领导，将企业生产经营的大权完全收归党委。这次调整，似乎是一个体制的复归，又回到了传统的高度统一和集中的计划经济模式，实际上这个调整，主要是解决地方过度分权的问题和企业自主权太大问题。地方过度分权，就导致力量分散，难以集中力量完成工业化，所以要上收权限。强调工业管理要改变下放过多、分得过散的现象，要实行高度集中统一的领导，集中力量解决关键问题。总体来说，1961年以后中央重新上收了1958年下放到各级地方手中的权力，通过对地方经济计划权、财政管理权、基本建设审批权、物资管理权、招工权等的上收，有效遏制了1958～1960年全国经济发展过程中的混乱局面，重新构建高度集中的中央管理体制。国家计委大幅度调整和降低了此前制定的钢铁产量、粮食产量等指标。同时，吸取三年困难时期的教训，要发展更多的轻工业、日用产品，农业也要大发展，要照顾民生，不能过于强调赶超和积累。

1959年底到1960年初，毛泽东在《读苏联〈政治经济学教科书〉的谈话》中对我们的经验教训和苏联模式等进行了一系列思考。毛泽东指出，“我们的提法是在优先发展重工业的条件下，发展工业和发展农业同时并举。所谓并举，并不否认重工业优先增长，不否认工业发展快于农业；同时，并举也并不是要平均使用力量”。(13)《毛泽东文集》(第八卷)，人民出版社1999年版，第123页。这就对“并举”思想作了比较全面的解释，澄清了对“农、轻、重”提法的误解。“大跃进”和三年困难时期的教训，使我们党对社会主义经济建设和计划经济有了更深的理解。

四、调整、整顿、探索的十年(1966～1976年)

这个时期的经济和政治情况比较复杂，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》也对这段历史进行了全面的反思。(14)《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，收录于中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2011年版，第141～151页。在这一时期，我国对工业管理体制和计划经济体制进行了若干探索，工业布局发生了一些重大的变化，工业领域和技术领域的创新也有了一定的进展。国家计委最初对于第三个五年计划的设想与以发展重工业为中心任务的“一五”计划和“二五”计划有所不同，将解决人民的吃穿住用作为一个核心问题，但后来这一指导思想又进行了调整。1966年是执行“三五”计划的第一年。“一五”“二五”之后并没有直接执行“三五”计划，而是由于三年的经济困难时期，中断了几年。“三五”计划从1966年开始，到1970年结束。60年代，国际形势发生了巨大的变化，美苏军备竞赛，印度也在不断挑起冲突，苏联在中国边境设重兵，美国侵略越南的战争不断升级，等等。国际局势对中国的“三五”和“四五”计划影响很大。

对于国民经济发展的指导方针，毛泽东越来越强调国防工业与基础工业的重要性。1964年5月的中央政治局常委扩大会议上，毛泽东特别强调我们对于三线建设和基础工业的注意还不够。(15)中共中央文献研究室编：《毛泽东传(1949—1976)》(下)，中央文献出版社2003年版，第1361页。在毛泽东看来，中国必须考虑工业的重新布局，“一线要搬家，二线、三线要加强”。(16)中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949—1976)》(第五卷)，中央文献出版社2013年版，第391页。1965年4月12日，中共中央发出了《关于加强备战工作的指示》。同年9月，在国家计委向中共中央报送的《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲(草稿)》中明确提出了“第三个五年计划必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局”的方针。把国民经济全部纳入备战的体系，“以战备为纲”的经济指导方针在“三五”计划和“四五”计划的制定过程中表现得很明显。

当时的三线建设，应该说从战备的需要出发，有它的历史意义，但是三线建设更重要的意义在于深刻改变了中国的工业布局，对于区域均衡发展和工业布局的优化有重要意义。因为当时西北和西南的工业布局，在第一个五年计划时期就有一定的基础，但是还没有达到一定的高度，后来通过三线建设，西北、西南、中部的工业在这一时期有了长足的发展，建立起一批工业基地，这些工业基地到今天仍然具有重要的经济意义、区域发展意义以及战略意义，彻底改变了倚重沿海的工业布局，意义是极其重大的。当然，三线建设也有它的弊端，就是当时由于建设三线的前提是备战，因此三线建设实际上不太强调效率，大量的人力、物力进入那些偏远的地区，损失了一定的效率。

“狠抓备战”仍然是“四五”计划的重点，第四个五年计划纲要中提出：“要狠抓备战，集中力量建设战备后方，建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协同的经济协作区，初步建成我国独立的、比较完整的工业体系”(汪海波，1998)。在20世纪70年代，我们的技术创新取得了世界瞩目的成就，在很多领域取得了世界领先的科技成果，体现了当时的体制优势。“四五”计划提出的初步建成中国“独立的、比较完善的工业体系”的目标，应该说在一定程度上实现了。中国为这个独立完整的工业体系的建立付出了很大的代价，但是终究建成了这个体系，这也为我国今天的国家竞争力和工业制造能力奠定了一定的基础。

从工业管理体制调整的角度来说，到1970年，又开始了一场以向地方下放权力为中心内容的工业管理体制的大变动。这次工业管理体制的变动受到两方面因素的影响。一是在战备中，强调各地方都要建立独立完整的国防工业体系；二是经济建设中急于求成，盲目追求高指标、高速度的思想再度抬头。20世纪70年代初期再度下放企业的力度是很大的。1970年3月，国务院拟定《关于国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知(草案)》，根据这一通知，中央各部将在1970年下放绝大部分直属企业和事业单位给地方，只有极少数的大型或骨干企业由中央和地方共同领导，以中央为主，其余则大规模下放。同年中央还提出试行基本建设投资大包干，投资、设备、材料由地方统筹安排，调剂使用，结余归地方，以支持地方“五小”企业的发展。地方的投资权限大幅增加。(17)国家经济贸易委员会：《中国工业五十年·第五部·1966—1976.10》(上)，中国经济出版社2000年版，第70页。这个时期的亮点是大力发展地方“五小”企业，中国小企业的基础就是在1966～1976年间慢慢形成的，包括农村的社队企业，在那段时间得到迅猛发展。但是总体来说，这10年间经济管理权力的下放，仍然走了1958～1960年的权限下放的老路子，局限于中央和地方权限划分的变动，国家和企业之间的关系问题没有得到深入解决，企业缺乏经营管理自主权的状况并没有得到改变，这个问题实际上一直到80年代都没有得到彻底解决。

总体来说，1966～1976年这10年，包括“三五”和“四五”计划这一段时期，以三线建设为代表的工业布局的调整、经济管理权限的下放和经济管理体制的探索、国家产业结构的调整以及国家科技实力的提升等，都具有重大的历史意义，对于改变中国的工业布局，推进石油、电子、煤炭等基础工业的发展，对于发展“五小”企业，对于推进中国的农田水利建设和农业机械化，等等，都起到了重要的作用。但是这一时期由于“左”的力量的干扰，使得经济发展的质量和企业管理的效率受到很大的损失，值得深刻反思。

五、总结：传统工业管理体制和社会主义公有制企业的特征及其历史评价

综上，本文对1949～1976年工业管理体制和国有企业制度的变迁进行了系统的梳理。对新中国成立以来的社会主义计划经济体制和工业管理体制的探索，要持一个基本的立场：我们不仅仅要看到传统工业管理体制和社会主义公有制企业自身存在的局限，更要在历史眼光的观照下，通过国际比较的视角，看到这种传统体制在中国工业化进程中的历史价值和体制优势。我们对中国工业管理体制和国有企业制度变革的研究，要始终贯穿着“历史”的观念，要“历史地”、动态地看待这一变迁，把问题置于历史动态发展的“过程”之中去看待，才能既看到它的客观历史渊源与历史必然性，又能看到它的发展和演变的趋势。从这个角度来讲，“传统体制”是一个必然要经历的阶段，但不是一个永远的阶段，而是一个必须被超越的阶段。这句话包含着两个基本含义：第一，它是必然要经历的阶段，具有历史必然性，是后发大国必须经历的制度选择过程；第二，它是必须被超越的阶段。超越这个历史阶段的前提，就是中国工业化的初级阶段或者是启动阶段已经过去，在工业化的加速、高潮和接近完成的阶段，国家与市场的关系、国家与企业的关系、中央和地方的关系等必须也必然发生深刻的变化，这是历史的要求。实际上，从1949年到1976年，对传统体制的反思、变革和探索在不断发生着，沿着这个逻辑下去，在工业化阶段发生历史的变化之后，传统体制也必然发生深刻的变革，这就是动态的、辩证的历史观。

传统体制的目标函数是快速实现国家工业化，实现对发达国家的赶超，但是它也面临着特殊的约束条件，就是在新中国成立初期，我国的工业基础比较薄弱，资源短缺，资金匮乏，人力资本虽然规模大但平均素质低下，产业布局偏于沿海局部地区，这些约束条件很重要。在这种约束条件和目标函数下，最优解只有一个，就是要创造一种能够最大限度动员一切资源、突破低水平均衡陷阱、集中一切力量来实现工业化的“超级国家工业体制”即“举国体制”(王曙光和王丹莉，2018)，要有巨大的资源动员能力和国家控制力，可以迅速整合和动员一切资源(包括人力资源)，可以迅速达成政治共识，如此才能实现迅速工业化和赶超的目标。

这个传统的“超级国家工业体制”的核心特征是：

第一，国家对一切资源，主要是对原材料(包括农业和矿产资源)和人力资本(包括技术资源和劳动力资源)实行严格的国家控制和统一调配，导致资源配置的超级国家化。

第二，国家对一切价格(原材料价格、人力资本价格和产品价格)进行严格的控制。

第三，工业生产计划和企业行为受到国家的强大的支配，指令性计划和非指令性计划的适用范围根据宏观经济发展状况和资源稀缺程度以及行业性质而定。指令计划不是不可以变的，而是要根据宏观经济增长的实际情况，以及各个行业的资源稀缺程度来定。实际上，1949～1976年的计划在不断调整、不断变革，从而使中国的计划呈现出一种“弹性的计划特征”。

第四，在中央和地方关系方面，中央在工业化启动时期和社会主义计划经济时期起到主导性作用，中央是计划的主要制定者，资源的主要配置者，也是宏观调控的主要实施者。中央和地方之间的关系的演变，体现为“收”和“放”的循环，这一循环的周期，取决于工业化的阶段、宏观经济增长状况、财政状况、行业的性质以及国家的工业布局。

计划经济下工业管理体制的形成和演变的背后是地方和中央的博弈行为。地方总是在向中央争取更多的政治资源和经济资源，争取更多的财政金融支持，争取更多的计划指标(原材料、企业建立和企业用工)，从而导致扩张冲动。中央允许地方的博弈和谈判行为的道理在于，地方博弈实际上是计划经济下传递市场信息的一种手段，地方通过博弈行为向中央传达了大量关于地方经济发展供求的信息，从而有利于中央的正确的计划决策。这是传统工业体制下工业布局调整的基本依据。

地方和中央之间的矛盾，往往体现为“条条”(中央各部委)和“块块”(地方)的矛盾。工业生产中的跨行业产业链和供应链，要求各个“条条”必须有畅通的信息，随时根据价格调整计划；然而“条条”之间往往存在着信息障碍，这阻碍了跨行业产业链和供应链的顺畅运作，从而导致企业作为微观主体难以实现产出的最大化，也导致地方的工业生产难以实现地区产出的最大化。打破“条条”之间和“块块”之间的割据是实现经济顺利发展和工业化顺利推进的核心，但在传统体制下，“条条”之间和“块块”之间的割据是难以破除的。“条条”和“块块”在资源分配和计划实施上产生了大量的矛盾，于是传统体制的变革总是在“块块”与“条条”权力分配之间徘徊。

第五，预算软约束是传统体制下主要的体制特征。在预算软约束下，地方总具有扩大投资的冲动，以实现更多的政治目标和经济目标。地方的投资饥渴症在传统体制下具有两面性作用：就积极的一面而言，有利于各个地区的比学赶超，有利于地区之间的竞争体制的形成，从而有利于实现工业化中的竞争体制；就消极的一面而言，地方投资饥渴症导致地方投资规模的盲目扩张和投资效率的低下，是传统体制下经济周期波动的主要根源。(18)科尔内曾对社会主义经济中这种长期存在的扩张冲动与投资饥渴进行过详细的讨论。参见[匈]亚诺什·科尔内：《短缺经济学》(上卷)，经济科学出版社1986年版，第197页。

预算软约束在企业层面体现为企业的投资冲动和投资饥渴症，企业在扩张过程中总是要向主管部门争取更多的资源以满足扩张的内在冲动，而不关心企业的效率。因此，在传统体制下，企业在技术创新层面虽然有时具有较高的效率，产生了较多的技术创新成果，然而总体而言，其劳动生产率却难以大规模提高。预算软约束和投资饥渴症，导致企业关注规模扩张甚于关注技术进步和效率提升。但我们也不能否认在传统体制下技术创新的优势，这种体制的优势在于可以通过大协作的方式来实现技术的大规模赶超，这种大协作可以打破地区界限、学科界限以及人事管理的各种障碍，实现人力资本的最大限度整合，这正是资本主义体制难以比拟的体制优势。

第六，传统体制下国有企业成为实现国家战略的重要载体和工具，企业不再具有独立的目标函数。在工业化启动的时期，企业注重规模扩张是必然的，也是有利于快速工业化的，然而在工业化进入深度进展阶段和腾飞阶段时，效率的提升和技术进步成为比规模扩张更重要的目标函数。此时企业就需要更多考虑提升劳动生产率，而提高生产率意味着企业必须具有追求利润的内在动机，这也就内在地要求在工业化的深度阶段需要市场机制，因为只有在市场机制下，可以内在地产生一种压力，使企业在竞争压力下追求更高的生产率，从而在市场上可以获得超额利润，而没有市场机制，则不会产生这种竞争压力，也就不会产生企业追求高生产率的动机。

因此，要产生这种利润动机，企业必须在一个较为完善的市场竞争环境下运作，且必须具备独立的运营主体资格，自主经营、自负盈亏、自我发展、独立运作。然而在传统体制下，企业不具备独立微观主体的资格，不能自负盈亏、自主经营，这是传统体制最深层的弊端所在。在工业化启动时期这种弊端的消极后果体现得不够明显，然而到工业化加速时期，这种弊端的消极后果就更加明显。

传统体制下既然难以产生这种利润动机，激励机制就会缺失。传统体制下的主要激励机制就是政治动员，政治动员的前提是提高每个劳动者和企业经营者的政治觉悟，因此思想境界的提升和思想的统一在传统体制下极为重要。抓革命和促生产是统一的关系。

群众运动在早期工业化启动时期具有特殊的重要意义。经济赶超阶段和工业化初期所动员的巨大劳动力和劳动热情，是工业化启动的前提条件。这与中国特殊的人力资本禀赋结构和特征有关。技术创新也得益于群众运动，企业的技术革命往往是全员的技术创新，尤其是动员了普通工人的力量，这与最现代的企业创新机制不谋而合。“两参一改三结合”不仅是一种政治表达，更是一种企业管理革新手段。

第七，传统体制下必然出现“收—放—收”的治乱循环模式，“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”。其根源在于传统体制下国家主导型资源配置模式、行政性宏观调节模式以及公有制企业作为微观主体缺乏独立性。打破这种治乱循环，不能在计划经济体系内部解决，而只能靠市场化来解决。然而市场化的出现，并不是人的主观意识的产物，而是一定历史阶段经济发展的产物。因此我们可以看到，从50年代末期一直到80年代，都不断出现收放治乱的循环，工业管理体制和国有企业制度也在“收”和“放”之间不断调整，但这些调整仅仅具有“相机抉择”的性质，属于“头痛医头，脚痛医脚”式的对症式治疗，而没有根本解决治乱循环问题。

以上我们从不同角度系统总结和概括了传统社会主义工业管理体制的七大核心特征。那么，这些体制特征的产生和演变是由什么决定的？笔者曾提出一个“后发大国工业化阶段相关假说”，来对整个工业化过程中的中国工业管理体制的演变作出一个系统的逻辑一致的解释(王曙光和王丹莉，2019)。这个假说简单来说就是：后发大国的工业化进程和历史发展阶段，决定着整个国家的资源配置模式、宏观调节模式和微观主体独立性这三个变量。换句话说，不同的发展模式和经济运行模式，是与后发大国工业化的阶段相关的。后发大国工业化意味着：第一，赶超；第二，快速工业化；第三，重工业化。而在工业化启动时期、工业化加速时期、工业化基本完成时期，这三个不同的历史阶段决定着不同的经济发展模式和动力机制，决定着国家的资源配置模式、宏观调节模式，同时也决定着微观主体独立性的程度。在工业化的不同历史阶段，都要针对这个历史阶段的要求和目标，对体制进行适时的调整与变革，与时俱进是必然的选择。这一方法论和立场前提，应该贯穿着整个中华人民共和国经济史的研究，直到今天仍旧如此。